从应急办到应急管理部：中国应急管理体制改革成效研究

文／防灾科技学院应急管理学院 杨月巧 董昭锐 中国矿业大学（北京）应急管理与安全工程学院 李丹

历经3年多的应急管理改革是中国国家治理体系和治理能力的重要组成部分。此次改革具有重大意义，标志着中国应急管理向“全灾种、大应急”的综合减灾模式发展。

中国应急管理体制改革的内容

2018年的应急管理改革主要围绕着3个方面进行，分别是机构改革、体制改革和职责改革，下面分别进行论述。

机构改革：从应急办到应急管理部。2018年改革之前，中国应急管理工作是由各级政府应急办来负责的，但是该机构行政级别较低，在实践中难以协调其他职能部门。如果要做好应急管理工作，就需要一个强有力的政府机构。2018年的改革整合了11个部门中的13项职责，以及5个国家指挥协调机构组建应急管理部。这些被整合的部门如表所示。

职责的实现是通过具体的组织机构来实施的。从现有的应急管理部的主要组织机构来看，议事机构和部属单位都是单灾种管理；部分机关司局实现了综合减灾的职责，分别为应急指挥中心、教育训练司、风险监测和综合减灾司、救援协调和预案管理局、救灾和物资保障司、政策法规司、调查评估和统计司。因此现有应急管理工作为单灾种管理与综合减灾管理相结合，并没有完全实现综合减灾。

体制改革：从统一领导到统一指挥。指导中国应急管理的综合性法律是《中华人民共和国突发事件应对法》，该法律确立了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制。而2018年改革后确立的应急管理体制是“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动”。这两种体制中，统一指挥明确的是应急管理的指挥权，统一领导明确的是领导权，统一指挥更强调了在突发事件应对过程中统一指挥的重要作用。目的是防止出现多头管理、职责混乱的现象，提高应急管理的效率。

表 组建应急管理部的部门和职责

通过三年多的工作实践，在突发事件应急处置中，统一指挥和统一领导两种体制都发挥着作用。因为新体制实施后，法律规定的体制也没有废止或者修订，两种体系也就并存了。

职责改革：从单灾种到全灾种、大应急。《国家突发公共事件总体应急预案》根据突发事件的发生过程、性质和机理，主要分为以下四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。2018年改革之前，应急办的职责是对所有的突发事件进行协调管理，但是2018年改革之后，应急管理部门的职责是以安全生产类和自然灾害类突发事件为主。通过表1的职责研究可以发现，应急管理部不包括所有自然灾害的应急管理工作。风暴潮、海啸、赤潮等海洋灾害等职责归自然资源部管理，农作物病虫害等生物灾害的职责归农业农村部。安全生产类属于事故灾难中的一种，因此应急管理部的职责只包括了部分自然灾害和部分事故灾难，并没有综合所有的灾种。

应急管理改革效果及成因分析

成效与困难并存。中国应急管理改革取得了一些成效。煤矿产量增加但死亡人数大幅下降；生产安全事故总量、较大事故、重特大事故同比实现“三个下降”。2018年全国自然灾害因灾死亡失踪人口、倒塌房屋数量和直接经济损失同比近5年来平均值分别下降60%、78%和34%；2020年因灾死亡（失踪）人数较近五年的均值下降了49.8%。

虽然应急管理改革取得了一些成效，但存在的问题也不可忽视。尤其是危险化学品重特大事故发生频率和死亡人数的上升对应急管理工作带来更大的挑战。这些问题的出现与中国危险化学品安全基础薄弱、生产装备比较落后、安全监管力量不足相关。应急管理部也从多方面加强治理整顿，全面范围内开展三年专项整治行动；完善和落实从根本上消除事故隐患，实现事故总量和较大事故持续下降，重特大事故得到有效遏制。但不可否认，中国应急管理改革仍面临着巨大的挑战。

有限的全灾种、大应急。中国应急管理逐渐从单灾种转向全灾种、大应急，但是这种综合仅实现了“有限的”综合。中国应急管理部门只管理部分自然灾害和部分事故灾难。这些事件的风险具有高度的复杂性、深度的不确定性等特征，从管理实践工作出发，不同的事件在应急指挥、应急物资、教育训练等工作具有一致，因此实现了大应急管理，但是一些对生命财产影响较大的危险化学品事件、洪涝灾害、地震地质灾害还需要单项管理。

虽然应急管理部门的职责只是自然灾害类和安全生产类事件，但是自然灾害仍包括几十种自然灾害，安全生产类也包括工矿商贸等各行业的安全生产，应急管理部门工作仍是任重道远。

基层应急管理改革是难点。应急管理部作为一个新组建的部门，边组建边工作，经过三年摸爬滚打改革基本到位，但是越往基层改革，专业性和综合性的矛盾越深，遭遇的困难越具有具体性和实质性。例如：应急工作“事多钱少、工作压力大”，工作人员转到应急管理部门意愿不强；专业知识与综合管理的矛盾性等问题影响着基层应急管理部门有效履职。

应急管理部门的缺位与越位。突发事件，尤其是重特大突发事件，往往涉及多地多部门，加之应急管理部门处于改革过程中，一时间应急管理部门和其他业务部门对自身职能难以作出科学合理的转变，在应急管理的过程中，难以规范履职，部门之间容易出现缺位、越位和错位的现象。对于被整合的其他部门，如何在划拨应急功能之后协调与应急部门的关系，这些都是造成缺位和越位的原因。

中国应急管理改革发展的建议

坚持核心理念。应急管理工作直接关系人民群众生命财产安全，关系经济安全和社会安全，是构建新安全格局的重要组成部分。应急管理改革要增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，始终把保护人民群众生命安全作为最现实的“国之大者”。

坚持“综合减灾”，不是坚持“综合应急”。自然灾害类和安全生产类事件有不一致性，也有一致性，其中不一致性主要表现在减灾方面，具有风险多样化、监测手段多样化、救援方案多样化等特点，因此综合减灾的综合是各方面资源的协调；一致性则表现在事件应急处置方面，应急指挥一致、应急救援队伍一致、应急资源一致等，因此应急处置体现了资源的有效利用。二者内涵不一致。

坚持应急边界，解决越位与缺位。应急管理部门并不是应急管理的唯一主体，因此应急需要边界，这个边界包括两个：一个是管理部门的边界；另外一个是界定央地权责，强化了各级政府在提供应急救援、防灾减灾基本公共服务上的相应责任。

坚持实践是检验真理的唯一标准，及时总结好的方法和经验，经验推广。应急管理是自上而下推动的改革，而突发事件一般发生在基层，因此要及时总结基层好的管理经验和方法，从上而下，上下结合共同推进改革的发展。应急管理部门还是一个新生的部门，应急管理组织常常需要经历一个磨合期，才能逐步达成问题共识和对策共识，进而形成一致和有效的行动。

总之，新时代应急管理事业还处于开创阶段，改革还处于爬坡过坎期。如果深化下去，我国应急管理体系和能力将会得到更大的发展。要坚持以人为本的核心，探索综合减灾的有效途径，总结好的方法和经验，促进应急管理改革发展。