聚焦治理体系与能力现代化 深入公共安全体系建设——常州国家高新区（新北区）推进公共安全体系建设

文、图／中国人民大学危机管理研究中心 龚琬岚 常州国家高新区（新北区）应急管理局 高志奇

以公共安全体系的规划建设和健全完善为契机，江苏省常州国家高新区（新北区）（以下简称“新北区”）全面贯彻落实习近平总书记关于应急管理、安全生产和防灾减灾救灾重要论述，以“争当表率、争做示范、走在前列”为总要求，以增强安全生产防控能力为方向，以推进大安全大应急建设为主线，积极推进安全生产治理、应急管理、城市安全治理的能力和体系现代化建设，提升高质量发展效能，构建新发展示范格局。

本质安全+责任落实，加快安全生产治理能力和体系现代化建设

新北区以本质安全为靶向、以责任落实为抓手，坚持经济发展与安全生产相同步。积极贯彻落实安全发展战略要求，重点解决发展过程中存在的安全瓶颈问题，加快源头治理和长效管理，增强企业主体责任意识和理念，将安全生产作为调整经济结构、推动产业提质增效的着力点。

强化思想引领、配套工作机制，安全生产责任意识不断增强。第一，加强思想深化顶层设计。“十三五”期间，新北区区委区政府结合实际研究制定了《关于贯彻落实安全生产领域改革发展的实施意见》系列文件，全面推动责任体系、监管监察、依法治安、防控体系、保障能力等方面改革措施落地，各级领导干部红线意识、底线意识和责任意识进一步增强。

第二，促进主题学习常态实施。区委理论学习中心组将安全生产主题纳入专题学习计划，各级党组理论学习中心组持续开展专题学习会议，研究谋划、统筹推进全区安全生产重点工作的力度不断加大；区专治办每月印发安全生产工作清单，明确区党政领导和区安委会成员单位安全生产月度学习内容；区安委会成员单位党委（党组）组织安全生产监督管理学习实现制度化。

第三，促进工作机制完备运转。新北区区委区政府将安全生产工作列入重要议事日程，召开区委常委会、区政府常务会议、党政领导联席会，协调应急管理和安全生产重点工作。区纪委监委、区安委办联合开展安全生产警示教育，监管职责履行实现闭环管理。将安全生产目标责任纳入全区综合考核体系，细化安全生产“一票否决”规定，考核标准更加量化，各级责任更加明确。

2021年10月30日，新北区区委理论学习中心组专题学习安全生产暨全区安全发展大会召开

新北区2021年安全生产重点工作开展情况展览

第四，推动主体责任有效落实。出台《区落实企业安全生产主体责任专项行动的工作方案》《区全面落实企业全员安全生产责任制实施方案》等配套措施，企业主体责任状签署完成率达100%，企业负责人、管理人员和员工自觉履行主体责任意识得到增强，企业全员、全过程安全生产责任制初现成效。

创新安全监管、优化行政执法，安全生产监督管理亮点纷呈。第一，创新执法方式，加大执法力度。通过执法计划内检查、异地交叉执法、“双随机”抽查、部门联合执法、重大处罚企业“回头看”等举措，保持严查重罚高压态势，推动安全生产敢严管、真严管、长严管。围绕危化品、粉尘涉爆、冶金铸造、受限空间等风险较大领域开展重点专项执法，对高处坠落、机械伤害、触电等事故高发类型实施靶向执法，对“危污乱散低”“小化工”“厂中厂”、对外委托项目等进行拓展执法。严格执行安全生产举报奖励制度，处理举报49起，现金奖励1.35万元，举报办结率、满意率均达100%。

第二，规范执法行为，优化执法程序。全面推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度等行政执法“三项制度”，痕迹管理、审核监督、依法公开等执法程序更趋规范，人员依法执法素养不断提高，执法权威性得到巩固。2021年3月新北区应急管理局制定并发放了《行政处罚案件办理要素指南》，内容包含行政处罚案件审理、证据采集、文书格式“三项”标准，并附4份制式模板，有效促进全区安全生产行政执法人员严格规范、公正文明。

2021年5月26日，新北区首届应急管理业务技能竞赛暨第七届执法技能竞赛举行

第三，推进信息支撑，推动执法精细。全面运行安全生产问题处置监管平台，为全程跟踪、精准治理提供支撑。扎实提升安全管理信息化水平，推广使用全省危化品安全风险监管预警平台，提高监管效率。推动全区危险化学品企业安全管理信息平台，通过定点、定时、定人的程序化操作和后台管理考核，实现关键环节控制和全程可追溯。依托区智慧安全监管一体化云系统平台，督促指导化工、危化品企业开展岗位风险评估及管控，全区动火作业实现专业化管理。

第四，强化队伍建设，提升执法能力。行政执法队伍规范化建设全面推进，组织安全监察人员通过集中封闭式培训、组织执法技能竞赛、联合交叉执法、“安监岗位练兵”等形式，多途径提升执法能力。“十三五”期间，全区连续举办五届安全生产执法技能竞赛，开展综合能力提升培训班10期、执法业务培训班9期、涉爆粉尘培训班4期，培训人员1400余人次。新北区代表队连续获得常州市第十四届和十五届职工职业技能竞赛安全生产执法技能比赛团体第一。

短期严查重罚、长期转型提升，安全生产高危整治卓有成效。短期，结合安全执法和专项整治，对安全生产高危风险隐患保持严查重罚高压态势。“十三五”期间，新北区全区立案查处各类安全生产违法违规行为约3600起，罚款超5100万元。事前执法力度持续加强，全区应急管理条线事前立案占比由2017年的87.3%升至2020年的97.69%。在“安全生产执法攻坚月”活动中，新北区应急管理系统出动执法检查人员500人次，指导服务企业200余家次，零距离教育从业人员3000余人次，查纠整改安全隐患1000余项，立案查处典型违法违规行为65起，罚款160万元，各类生产安全事故得到有效压降。

长期，通过整合转型和改造提升，积极谋求本质安全水平提升的可持续道路。新北区深入开展化工企业本质安全诊断治理，严格外包施工、动火、检维修、有限空间作业管理。对照《危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则》要求，配套编制《危险化学品企业安全生产检查表》，对标开展深度检查，累计检查企业84家次，排查隐患863项，均完成整改闭环，切实提高整治工作全面性和精准性，有序推进化工企业安全关闭腾退。开展冶金等工贸安全生产专项整治工作，在全市率先制定了《区工贸企业使用危险化学品安全管理指导意见》，对全区614家危化品使用量较大的工贸企业建立监管数据库。聚焦冶金铸造、液氨使用、粉尘涉爆等重点领域，排查重大隐患58项，全部完成整改。

2020年8月新北区开展“安全生产行政执法攻坚月”行动

依法强安+科技治安，加快应急管理能力和体系现代化建设

新北区以依法治安为基础、以科技强安为支撑，健全应急法制、体制、机制、预案，完善部门协同、上下联动、区域合作等机制，重点推进风险监测预警、指挥协调、应急救援、基层应急、综合保障等能力建设，切实履行救援协调的使命任务。

围绕“一案三制”，应急管理和防灾减灾体系持续健全。第一，应急法治建设逐步健全，加强法规宣贯培训。组织全区学习《生产安全事故应急条例》，扎实开展综合应急演练，生产安全事故应急救援教育得到全面普及。

第二，理清应急体制，优化应急处突流程。根据应对突发事件流程中涉及到的预防准备、监测预警、应急处置、善后恢复等应急工作环节，划分各专业应急机构和事件主管单位的职责，进一步明确具体突发事件处置过程的牵头单位和协助单位，加强不同职能部门和单位之间的密切配合和联动响应。

第三，理顺应急机制，强化应急救援协调。加强对全区自然灾害、安全生产信息的动态管理，健全完善应急救援工作协调机制，深化部门、企业（单位）联动与交流合作。

2021年6月5日 新北区八部门联合开展危险货物道路运输事故应急救援演练

第四，健全应急预案，强化预案修编演练。应急预案体系实现全区域、全行业、全过程覆盖，《区突发事件总体应急预案》修订完成，突发事件信息报告、现场处置、应急救援等工作流程实现优化，区、镇（街道）二级应急组织体系搭建完成，先期处置和应急响应任务分工明确；专项应急预案修订完成，防灾减灾救灾预案体系基本建成，300余家工贸重点企业和1000余家规上企业实现应急预案编制、演练全覆盖，应急预案备案企业达2200余家。

聚焦重点环节部位，应急救援和救灾抗灾能力持续提升。第一，完善应急指挥管理机构。充分利用水利、交通、公安、文旅等部门视频监控系统，基本建成集应急指挥调度、危险化学品企业监测监控、视频会议和大屏显示为一体的区级应急指挥平台，完成安全生产监控预警应急一体化平台，进一步筹建应急指挥、风险预警、隐患管控、监督监管、调查取证五大功能。

第二，应急救援队伍不断壮大，初步形成以综合性消防救援队伍为主力军，以各类专职应急救援队伍为骨干，以企业应急救援队伍为基础，以社会救援力量为补充的应急救援力量体系；成立减灾委员会，建立一套以专业力量为基础，以社会力量为补充的防汛抢险救援力量体系；全区共有各类专（兼）职应急救援队伍140余支，约2400人，涵盖水上搜救、医疗急救、人员救助等多个领域。

第三，强化风险监测预警功能。依托区应急指挥中心和滨江工业园监控平台，完善综合监测预警系统，强化风险源识别，全面建立风险隐患数据库和分级分类管理制度，为各类突发事件的监测预警和隐患治理提供基础信息；有序开展全区第一次全国自然灾害综合风险普查工作，摸清全区自然灾害风险隐患底数，查明重点地区抗灾能力，为应急管理提供权威的灾害风险信息和科学决策依据。

对标先进一流标准，基层能力和应急综合保障持续强化。第一，切实提升基层应急管理和救援处置能力。落实基层网格化治理工作，明确各镇街园区负责应急管理工作的机构和人员，整合各版块安全生产、汛旱风冻灾害防御、综合减灾、自然灾害救助等职能。着力构建有班子、有机制、有预案、有队伍、有物资的“五有”基层应急管理体系，实现基层相关负责机构、人员、经费、装备“四落实”，队伍结构、素质、能力、作风“四提升”，工作职责、任务、机制、手段“四匹配”。

第二，全面加强应急综合保障和资源储备建设。“十三五”期间，新北区相继建成城北应急物资储备中心、西夏墅镇印染行业环境应急物资储备库和三井街道应急物资库，百丈、孟河、罗溪、奔牛专职消防站陆续投入运营。接下来，将进一步加大应急救援物资保障投入，统一规划全区应急物资储备仓库和储备点；完善应急物资储备、调运及补充机制，细化应急物资实物储备、社会储备和生产能力储备管理要求，提升储备效能。

安全发展+共建共治，加快城市安全治理能力和体系现代化建设

新北区以安全发展为指挥棒、以共建共治为突破口，围绕“城市安全、美好生活”主题，结合安全发展示范城市创建任务，加强城市安全风险治理和管控，创新城市安全管理机制，推动韧性城市建设，加快建设综合性、全方位、系统化的城市安全发展体系。

以点带面，打通城市安全治理“最后一公里”。城市安全治理的“最后一公里”，涉及安全生产生活的微观场景，触及城市安全运转的细枝末节。对此，新北区高度重视，通过精细化、标准化的安全治理手段，以点带面，织密城市安全网，其中典型做法是“应急交底箱”制度的规范建设和全面推广。“应急交底箱”的雏形为“消防交底箱”，由常州市新北区滨江经济开发区化工园区创设，“消防交底箱”存放于厂区门卫岗亭，内含厂区总评图、消防布置图、管线图、仓库库存物品、品种建立台账等文件并进行每月更新。借助交底箱内材料，化工企业、危化品储存仓库等火灾扑救中能第一时间掌握起火原料、建筑结构等关键信息，提高救援效率，保障逆行安全。此后该制度逐渐在新北区、常州市得到全面推广。截至2020年11月，“应急交底箱”已在常州市1764家化工企业、商场、医院、学校等消防重点单位推广应用。

按照标准化、系统化、方便实用的要求，新北区“应急交底箱”实施要求为：外观应使用红色色系，标识醒目；具有防水、防潮功能；便于携带、保存和使用；内含便携式小手电、激光笔、彩色笔等工具；箱内应急信息资料主要包括箱内材料目录清单、安全进入须知、总平图、消防总平图、涉及危险化学品的安全技术说明书以及保存相关电子文档的U盘；箱体上附有相关信息二维码，电子文档资料可以直接从事故现场和后方指挥中心推送给各应急联动单位；挂于门卫室的显眼处或主要通道合适位置，方便紧急情况时调用；由单位主要负责人负责把关，单位的安全总监（安监员）负责定期管护和更新，确保资料信息的真实有效。

“应急交底箱”制度系统化编制汇集好应急信息资料，在突发紧急状态时可及时保障所需关键应急信息的交底运用，助力应急救援力量开展科学施救，实现有序应对和管控到位。与此同时，“应急交底箱”的设立和更新也为政府系统梳理排查企业风险源提供有力抓手，企业日常巡检和专项检查中，可根据交底箱的相关资料进行自查，并根据企业生产运营实际情况更新材料。

提效增能，构建区域安全治理“智慧大脑”。城市安全治理需针对区域内各版块、各要素进行全局把控和系统防治。对此，新北区辖区内的镇街园区，以信息化、智能化技术手段提效增能，构建区域安全治理“智慧大脑”。

常州滨江经济开发区在建成覆盖新材料产业园的安全与环保监控网络基础上，开发了安全与环保监控预警一体化平台，实现安全管理重心向事前预防和风险控制转变，21家（不含港口企业）重大危险源企业监测预警信息实时数据对接率达100%，及时分析前端各监测网络的在线数据，并建立了问题预警和应急响应机制，将园区安全管理重心从事后处置向事前预防、事故管理向风险危机管理转变。

新北区奔牛镇聚焦基层治理难点、痛点、堵点，探索建立社会治理现代化指挥中心，着力打造开放融合、集约高效的立体指挥调度一体化平台。立体指挥调度一体化平台整合网格化治理、12345、数字城管（12319）、污染防治等上级平台工单；汇聚本级一体化平台APP，BenNiu民意直通车、非诉中心、舆情监测等信息来源渠道；连接蓝天卫士、“雪亮工程”等模块，所有工单合并为一、中心统一调度指派，集数据汇集、指挥调度、辅助决策、分析研究、监督考核于一体，优化治理形态，提升治理效能。

多元联合，形成“风险共担与风险对冲式”治理格局。针对风险程度高、专业化要求度高、精细化发展程度高的行业领域，新北区通过引入专业服务和保险机制，促进城市安全治理由单一党政监管实现向社会多元联合管理转变，将外部资源全方位融入安全发展大局。在党委政府做好全面统筹、夯实基础、抓住重点、保障弱势的基础上，以行业协会、产业联盟、应急企业等社会力量的有序有效参与和共建共治格局，分担事务和责任，有效对冲传统“大包大揽”的保姆式安全治理风险。

“十三五”期间，新北区出台了《区进一步加强安全生产专家管理的实施办法》，制定了《区安全生产专家管理办法》，实现多节点综合评价考核体系，实现安全生产专家队伍建设和管理与时俱进。隐患排查、执法用车等领域政府购买服务力度不断加大，第三方机构参与安全生产隐患整改成效显著。鼓励企业投保安全生产责任险，重点要求粉尘涉爆、金属熔融企业投保，共有55家粉尘涉爆企业、115家金属熔融企业投保安责险，投保率超过99%。

“十四五”是全面开启社会主义现代化新征程的关键时期，是机构改革和区划调整后全力推进安全生产治理、应急管理、城市安全治能力和体系现代化，营造安全稳定发展环境的重要时期，是统筹实现人民群众生命财产安全和经济高质量发展同频共振的黄金时期。对此，新北区将以公共安全体系建设为抓手，继续在狠抓落实上下功夫，聚力深化安全生产、应急管理、城市安等多领域改革，为打造“国际化智造名城”，实现跨越式发展创造良好的安全环境。（本文系常州国家高新区（新北区）公共安全体系规划研究项目成果之一。）