以土地市场制度创新推动城乡融合发展

孙小毛

摘要：目前，给城乡融合发展造成制约的最主要障碍仍然是土地市场制度结构，而在改革体制并创新制度的背景下，实现城乡统一土地市场制度的完善建立，能为城乡融合发展提供巨大推动作用。与农村土地资源高效利用及乡村振兴、城乡融合发展等有重要关系的一个因素就是城乡统一土地市场制度。虽然说国家新修订的土地管理法于2020年1月1日起开始执行，并且在这一法律中允许集体经营性建设用地入市，但是，从目前土地市场制度结构来看，城乡二元土地市场制度的影响仍然存在，在一定程度上阻碍了城乡融合发展。因此，必须要在城乡统一土地市场制度创新方面加强力度，通过土地征收制度改革的不断深化，使城乡统一土地市场制度的创新框架得以有效构建而成，进而借助创新的土地市场制度，为城乡融合发展提供源源不断的推动力。

关键词：创新土地市场制度;推动;城乡融合发展

中图分类号：F2 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.24.008

城乡统一土地市场制度的健全，会从两方面来助推城乡融合发展，一方面是借助创新制度为农业农村内生增长、乡村振兴提供促进作用;而另一方面是为新型城镇化的高质量发展提供推动力，同时有机结合新型城镇化及乡村振兴，通过二者的双向互动及协调发展等，实现合力的有效形成，进而为城乡一体化及融合发展的新局面形成提供推动作用。本文首先阐述创新土地市场制度推动城乡融合发展的概念意义，进而探索助推城乡融合发展过程一系列问题的出现，在此基础上提出了一些能够有效助推城乡融合发展的土地市场制度创新对策，希望能够为相关工作人员的工作及研究等提供参考意见，进而为城乡一体化发展的战略目标逐步实现奠定坚实基础。

1土地市场制度创新推动城乡融合发展概述

以土地市场制度创新推动城乡融合发展，主要是优化、改进、完善、创新原有土地市场制度，进而將城乡二元结构及城乡二元割裂土地市场制度结构的限制性因素有效突破，此时能形成统一化的城乡土地市场制度，而在无限制性因素影响的背景下，城乡一体化及融合发展目标必然会逐步实现。在创新土地市场制度的背景下，通过统一化的城乡土地市场制度形成，对城乡融合发展的意义十分重大，具体体现在以下三方面，即为农业农村内生增长与乡村振兴提供促进作用、助力新型城镇化高质量发展目标有效实现、为城乡融合发展新局面的形成提供推动力。可见，在创新统一化城乡土地市场制度的背景下，对城乡一体化、城乡融合发展、城乡经济协调等起到的现实意义巨大。

2土地市场制度创新推动城乡融合发展出现的问题

影响土地资源配置效率、损害社会福利。受以往征地制度等多种因素影响，我国城乡土地市场制度结构的割裂现象仍然存在，具体有城乡土地的产权及用途、市场、价格、规划、管理等二元化表现。此外，在制度影响背景下，也造成了市场垄断局面，同时也割裂了城乡二元土地市场，具体表现为：首先，在城乡土地或农村土地进行内部交易时，市场机制往往会遭到排斥，因而导致过度的农地非农化现象日益严峻，逐渐加大了耕地保护难度;其次，地方政府为了实现土地征收及出让等环节剪刀差的有效获取目的，过度征地现象开始逐渐频发，土地财政依靠局面逐渐形成。受上述表现影响，都难以保障土地可持续利用目标的良好实现，同时也会损害农民土地财产权益。

限制农村发展的集体建设用地制度。在改革开放初期阶段，快速发展起来的就是乡镇企业，加之农民建房潮的兴起，占用了大量土地资源，为确保这一现象得以有效遏制，我国于1998年针对《土地管理法》进行了第二次修改，而在这一法律中对集体建设用地入市流转现象进行了限制，自此之后，国家于2004年再次修订土地管理法，随即开始逐渐放宽集体经营性建设用地入市政策，而国家在2015年-2019年对集体经营性建设用地入市进行了试点，因此进一步推动了集体经营性建设用地入市。然而，受传统制度影响，仍然给集体建设用地利用带来了极大困难。具体如下：首先，各地区往往存在有限的建设用地指标，此时为了对更大土地利益进行获取，导致农村很少会获得建设用地指标或者基本没有，此种情况下，农民集体要想借助土地资源来获益，就可能会冒着风险将集体土地向非农建设方面进行转移，而大量涌现的小产权房，则表现了农村城镇化进程主动分享环节的土地收益。其次，对于集体建设用地来说，抵押融资功能较为缺乏，因而给农民财产性收入造成了极大限制。此外，城乡统一规划中并未融入集体建设用地，因而给整体的集体建设用地经济效益造成了阻碍。最后，过于粗放式的集体建设用地利用现象，加之受农村单一化产业影响，严重阻碍了农村产业结构升级，但因乡村农民很少有发展机会，此时只能选择背井离乡的方式，逐渐流失的人才，会给农村产业结构升级造成进一步影响。

导致城乡居民之间收入差距进一步加大。立足城乡二元土地市场制度方面进行具体分析，我国土地市场化并不具备较高水平，因而给城乡居民收入差距造成了严重影响。受低水平土地市场化程度影响，不会产生较大的城乡收入差距现象，主要原因在于：较低的市场化水平，也会呈现出较低的经济发展水平现象，因而不会加大城乡收入差距。然而，在不断提高土地市场化水平的背景下，就会逐渐拉大城乡收入差距，而造成这一现象的原因主要体现在以下方面：首先，市场化发展的土地形式，会推动我国经济发展水平逐步提升，此时城市作为经济发展中心，往往会对经济发展成果进行优先享受，所以会大幅度提高城市居民收入;而对于农村来说，受相对缓慢的土地市场发展因素影响，多数农村以农业劳作为主的土地利用形式，虽然会增加农民收入水平，但却较为缓慢。其次，政府征收的大部分土地资源，往往是以城市建设为主要用途，很少有土地指标提供给乡镇企业发展，加之受一些环保等因素影响，很难发展乡镇企业，导致农民收入提高的条件被大大压制。

3土地市场制度创新推动城乡融合发展的对策

3.1通过创新制度、不断优化完善土地市场制度