新时代脱贫攻坚的持续性体制机制研究述评＊

汪青松 郝梦欣

提 要：中国共产党百年历程是党带领中国人民从贫困走向富裕的奋斗史。坚持“看真贫、扶真贫、真扶贫”，加强产业扶贫，提高脱贫内生动力，提高受教育程度，注重生态环境保护，建立持续脱贫奔小康机制，是我国脱贫攻坚的重要经验。随着绝对贫困的消除，构建解决相对贫困的长效机制、实现共同富裕，成为我国新的发展阶段面临的重大课题。

为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴是中国共产党的初心和使命。改革开放以来，中国人民走上了从温饱到实现全面小康的伟大道路。中国共产党的百年历程是带领中国人民持续摆脱贫困、不断创造美好生活的历史。

一、改革开放以来的持续性减贫实践

党的十一届三中全会实行改革开放以来，我国经济社会快速发展，扶贫减贫工作也开始进入新的发展阶段。邓小平强调，贫穷不是社会主义，我们提倡一部分地区先富裕起来，是为了激励和带动其他地区也富裕起来，并且使先富裕起来的地区帮助落后的地区更好地发展。消除贫困的步骤是：第一步，20 世纪末，达到小康水平，就是不穷不富，日子比较好过的水平；第二步，再用三五十年的时间，在经济上接近发达国家的水平，使人民生活比较富裕。这是大局。①参见《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993 年版，第109-111 页。这些重要论述为我国减贫工作提供了根本指引。

党和国家根据不断发展的实际，先后提出全面建设小康社会、全面建成小康社会的目标，同时开展有计划、有组织、大规模的扶贫开发工作，解决贫困人口的温饱问题，先后制定《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000 年）》《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010 年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》。

从党的十一届三中全会到党的十八大，党和国家动员广泛的社会力量，开展各项有效举措，扶贫开发工作取得显著成就，贫困人口数量下降，温饱问题基本得到解决，贫困地区产业发展逐渐好转，人民生活质量显著提高，成功地探索了一条符合中国国情的扶贫开发道路，扶贫方式也由救济式向开发式成功转变。①参见刘永富：《中国共产党领导人民摆脱贫困：从过去到未来》，《中国纪检监察》，2020 年第20 期。党的十六大宣布：“人民生活总体上实现了由温饱到小康的历史性跨越”②《十六大以来重要文献选编》（上），北京：中央文献出版社，2005 年版，第5 页。。这标志着我国以解决温饱问题为主要目标的扶贫阶段取得了显著成果，形成了具有中国特色的扶贫开发道路，为我国扶贫工作奠定了良好基础。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央不忘初心，牢记使命，接过历史的接力棒，将扶贫开发工作摆在治国理政的突出位置持续推进我国减贫事业。2015 年 10 月，党的十八届五中全会明确把农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的基本标志。③参见刘永富：《中国共产党领导人民摆脱贫困：从过去到未来》，《中国纪检监察》，2020 年第20 期。2015年，中共中央政治局审议通过《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出到2020年稳定实现农村贫困人口“两不愁三保障”等总体目标要求，全面打响脱贫攻坚战。2017年，党的十九大将精准脱贫作为三大攻坚战之一进行全面部署，将重点聚焦在深度贫困地区，锚定全面建成小康社会目标，决战脱贫攻坚。

经过中国共产党百年减贫的持久战与党的十八届五中全会以来脱贫的攻坚战，中国人民摆脱贫困的夙愿终于实现，2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。④参见习近平：《在全国脱贫攻坚总结表彰大会上的讲话》，《人民日报》2021 年2 月26 日。贫困地区落后面貌根本改变，贫困人口生活水平得到显著提高，其中贫困地区农村居民人均可支配收入，从2013的6079元增长到2020年的12588元，年均增长11.6%。⑤参见《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》，新华社，2021 年4 月6 日。贫困人口的教育、医疗、住房等条件也得到明显改善，2020年贫困县九年义务教育巩固率达到94.8%，99.9%以上的贫困人口参加基本医疗保险，贫困地区自来水普及率也从2015年的70%提高到2020年的83%。⑥参见《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》，新华社，2021 年4 月6 日。

二、建立持续脱贫奔小康机制

党的十八大以来习近平总书记提出的一系列关于脱贫的重要论述，为打赢脱贫攻坚战提供了行动指南。坚持“看真贫、扶真贫、真扶贫”，建立持续脱贫奔小康机制，是我国脱贫攻坚的重要经验。

有学者分析了党的十八大以来持续脱贫奔小康工作的五个特点：一是明确了脱贫攻坚的目标任务，即实现到2020年我国现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。二是建立了精准扶贫精准脱贫的基本方略，提出了“六个精准”“五个一批”“四个问题”等针对性举措。三是建立了完备的具有中国特色的脱贫攻坚制度体系，为脱贫工作的顺利完成提供了制度保障。四是提出了一系列新的超常规举措措施助力顺利打赢脱贫攻坚战。五是坚持中国共产党的正确领导，为顺利打赢脱贫攻坚战提供政治保证。①参见刘永富：《中国共产党领导人民摆脱贫困：从过去到未来》，《中国纪检监察》，2020 年第20 期。有学者认为，在整个脱贫攻坚工作中，党中央的各项举措都以人民为中心，体现了人民至上的政治立场。通过精准扶贫和全面脱贫相结合确保小康路上一个不掉队，通过扶贫与保障生态相结合解决限制发展的客观因素，通过扶贫与扶智相结合解决限制发展的主观因素。②参见黄一玲、刘文祥：《中国共产党的领导是消灭贫困的政治保证——我国农村扶贫政策的历史演变及其展望》，《毛泽东邓小平理论研究》，2020 年第6 期。

总结我国的脱贫攻坚经验，有学者指出，系统完备、科学规范、运行有效的中国特色脱贫攻坚制度体系是打赢脱贫攻坚战的制度保障。其中，系统完备的脱贫攻坚制度体系，就是脱贫攻坚制度健全、职能配套、机制完善。科学规范的脱贫攻坚制度体系，就是各项制度设置合理、程序严密、于法周延。运行有效的脱贫攻坚制度体系，就是注重运转协调、执行顺畅、监督有力。③参见汪青松：《中国特色脱贫攻坚制度体系的世界贡献》，《经济日报》2020 年1 月16 日。学界认为，我国从加强产业扶贫、提高脱贫内生动力、提高受教育程度、注重生态环境保护等方面建构了持续脱贫奔小康机制。

一是加强产业扶贫力度。习近平总书记指出：“发展产业是实现脱贫的根本之策。要因地制宜，把培育产业作为推动脱贫攻坚的根本出路。”④《习近平在宁夏考察时强调：解放思想真抓实干奋力前进，确保与全国同步建成全面小康社会》，新华网，2016 年7 月20 日。在贫困地区建立起可以长效发展的产业才是实现贫困人口持续增收、持续脱贫的关键。有学者认为，摆脱贫困最终实现共同富裕离不开产业的发展繁荣，要因地制宜加大投入支持贫困地区的产业发展。着重开展长效可持续扶贫产业，妥善地解决产品销售过程中的各类风险问题，提高贫困人口的参与度与满意度。⑤参见卓仑·木塔力甫等：《精准扶贫背景下贫困人口持续脱贫问题研究——基于新疆维吾尔自治区乌恰县的分析》，《中国农业资源与区划》，2019 年第9 期。有学者还从乡村振兴背景下思考脱贫机制的可持续性问题，同样认为产业兴旺是深度贫困地区长期稳定脱贫致富和乡村全面振兴的基础性工程。⑥参见牛胜强：《乡村振兴背景下深度贫困地区产业扶贫困境及发展思路》，《理论月刊》，2019 年第10 期。

二是提高脱贫内生动力。贫困人口脱贫的内生动力是实现脱贫效果可持续性的根本保障。有学者认为，随着各类帮扶措施的精准到户，一些贫困户却犯了“盲目症”“懒惰病”，“等靠要”思想使其不再有脱贫致富的动力和激情。对此我们必须要精准对焦、综合施策，强化脱贫意识，树立脱贫信心，激发贫困群众的脱贫热情和内生动力。⑦参见张芷婧：《全面脱贫从何抓起》，《人民论坛》，2019 年第15 期。在脱贫攻坚过程中尽管外部援助发挥了相当一部分力量，但外部援助的力量不可能是一成不变的，也不能成为持续性脱贫的根本保障。由此就需要将外部援助的力量转化为贫困人口脱贫的内生动力，提高其自力更生、自我发展的能力，确保脱贫攻坚成果的可持续性。⑧参见卓仑·木塔力甫等：《精准扶贫背景下贫困人口持续脱贫问题研究——基于新疆维吾尔自治区乌恰县的分析》，《中国农业资源与区划》，2019 年第9 期。仅仅依赖于国家的帮扶政策不可能真正摆脱贫困，贫困人口只有主动脱贫愿望强烈，才可能积极探索脱贫致富之路，才可能最终实现持续脱贫。还有学者提出，精准扶贫要实现长远效应，确保扶贫的成果维持稳定以彻底改变贫困的面貌，需要以提升生计能力为基本出发点和落脚点，由此提高贫困人口脱贫的内生动力，并在此基础上构建差异化的地区脱贫机制。①参见王振振、王立剑：《精准扶贫可以提升农村贫困户可持续生计吗? ——基于陕西省 70 个县(区) 的调查》，《农业经济问题》，2019 年第4 期。

三是提高脱贫人口的受教育程度。有学者指出，即使解决了物质贫困，对于贫困地区的贫困人口来说精神贫困仍然难以跨越，也会影响物质脱贫效果。②参见王志章、杨志红：《2020 年后民族地区持续性减贫路在何方?——基于湖北省恩施州精准脱贫的现状分析》，《湖北民族学院学报》（哲学社会科学版），2019 年第3 期。要实现贫困主体素质的可持续发展，最终实现脱贫效果的可持续，就必须坚持“扶贫先扶智，治贫先治愚”的基本原则，通过教育扶贫手段来提高贫困人口的人力资本水平，从根本上解决返贫问题。③参见丁军、陈标平：《构建可持续扶贫模式，治理农村返贫顽疾》，《社会科学》，2010 年第1 期。有学者提出，控制人口数量，提高人口质量是实现农民持续脱贫的重要措施之一。具体要通过抓好基础教育；切实搞好职业技术教育；大力开展农村实用技术培训；加大科研扶贫力度等方式来加强。④参见徐海英、缪新军：《农村人口素质与持续脱贫关系研究——以淮安市涟水县乡镇为例》，《安徽农业科学》，2006 年第9 期。有学者强调，实施教育扶贫行动，开展教育扶贫的根本目的在于阻断贫困的代际传递。⑤余应鸿：《乡村振兴背景下教育精准扶贫面临的问题及其治理》，《探索》，2018 年第3 期。提高人口的受教育程度是不同于“输血”式扶贫方式的“造血”式扶贫策略，从长远角度来看，提高教育水平是实现持续性脱贫的关键。⑥参见张琦、史志乐：《我国教育脱贫工作绩效评价指标体系构建》，《教育与经济》，2018 年第2 期。

四是注重生态环境保护。“绿水青山就是金山银山”，良好的生态环境不仅是实现可持续脱贫的重要保障，同时也是实现可持续发展的重要前提。消除绝对贫困是全面建成小康社会的底线任务，有学者强调，“小康全面不全面，生态环境很关键”。由于部分贫困地区自然条件过于恶劣，为帮助该地区人口摆脱贫困不得不实施生态移民整体搬迁，从而达到移民搬迁扶贫“搬得出、稳得住、可致富”的根本目标。⑦参见卓仑·木塔力甫等：《精准扶贫背景下贫困人口持续脱贫问题研究——基于新疆维吾尔自治区乌恰县的分析》，《中国农业资源与区划》，2019 年第9 期。与此相反，很大一部分贫困地区虽然经济水平落后，但生态环境十分优越，保护现有的生态资源就显得尤为重要。国家通过“生态补偿脱贫一批”的方式由生态受益地区向生态价值提供地区给予补偿，包括资金、人才、项目等多个方面，不仅保护了生态环境，也在一定程度上拓宽了贫困地区人口的收入渠道，帮助贫困人口摆脱贫困。

通过分析学界对此问题的看法发现，许多学者的讨论集中在产业扶贫、教育扶贫、提高脱贫人口的内生动力等方面。还有许多学者基于自己的分析视角提出了不同的持续性机制，比如文化扶贫、生态扶贫等。

脱贫攻坚的伟大胜利汇聚了党同全国各族人民的勤劳与智慧，改变了贫困地区的落后面貌，完成了中国农村历史上的重要跨越，实现了中国人民千年以来的脱贫梦想。2021年我国进入巩固脱贫成果的新阶段，建立系统完善的可持续脱贫机制是保障脱贫攻坚成果的重要保障。

三、持续消除相对贫困走向共同富裕

绝对贫困的消除并不意味着贫困的彻底消失，在未来很长一段时间内我国将面临消除相对贫困的新一轮脱贫阶段。相比较在消除绝对贫困攻坚阶段“快准狠”的脱贫方式，相对贫困的解决将会是一个更加艰巨的过程。也正是基于此，党的十九届四中全会提出：坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制。①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，新华社，2019 年11 月5 日。

2021年脱贫攻坚的全面胜利从根本上解决了我国的绝对贫困问题，极大地改善了人民生活质量，充分彰显了我国的制度优势。但巩固我国脱贫成果仍面临严峻考验，脱贫人口极易返贫成为我国反贫困工作面临的新难题，建立持续脱贫机制、巩固脱贫攻坚成果显得尤为重要。习近平总书记指出：“贫困县摘帽后，也不能马上撤摊子、甩包袱、歇歇脚，要继续完成剩余贫困人口脱贫问题，做到摘帽不摘责任、摘帽不摘政策、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管。”②新华社中央新闻采访中心编：《直通两会2019》，北京：人民出版社，2019 年版，第78 页。2020年3月，国务院扶贫领导小组出台《建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》，指导各地开展防止返贫的监测和帮扶。2020年12月3日，中共中央政治局常务委员会听取脱贫攻坚总结评估汇报时指出，当前我国发展不平衡不充分的问题仍然突出，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨，要深入贯彻落实党的十九届五中全会精神，巩固拓展脱贫攻坚成果。

学界针对消除相对贫困，从建立精准识别机制、持续增收机制、代际阻断机制、健全的社会保障机制等方面开展研究，建构解决相对贫困的长效机制。

一是建立相对贫困人口精准识别机制。有学者提出完善减贫助弱对象的精准识别和动态调整机制。健全减贫、民政、教育、交通、公安、市场监管、信息等部门以及银行间减贫助弱相关信息的互联互通和共享机制，打通各地区、各部门的数据壁垒，解决部门和地方“信息孤岛”、减贫对象识别不够精准等问题。完善城乡低保和特困人员救助信息系统，实行动态监测和进退调整。③参见黄征学等：《中国长期减贫，路在何方？——2020 年脱贫攻坚完成后的减贫战略前瞻》，《中国农村经济》，2019 年第9 期。有学者强调，相对贫困标准的制定是做好相对贫困人口识别、确定相对贫困人口规模进而建立解决相对贫困的长效机制的前提和基础。制定科学动态的相对贫困标准，既要充分考虑我国现阶段经济社会发展水平，也要充分考虑到相对贫困所涉及的健康、教育、住房、社交等多方面问题的复杂性，还要考虑到新标准应具有较高的可操作性，降低政策实施的难度。④参见白永秀、吴杨辰浩：《论建立解决相对贫困的长效机制》，《福建论坛》（人文社会科学版），2020 年第3 期。有学者提出，可从三个方面建立相对贫困人口的精准识别机制。一是分类确定相对贫困标准；二是健全农村居民收入统计机制；三是动态调整相对贫困认定标准。⑤参见汪鹏：《建立解决相对贫困长效机制的着力点》，《中国党政干部论坛》，2020 年第2 期。还有学者提出了形成“政府主导、社会参与、市场促进”的贫困治理整体性机制、强化可持续，完善产业就业带贫益贫的机制、建立统筹城乡的常态化减贫助弱机制、构建缓解相对贫困和乡村振兴的绿色发展新机制等。

二是建立相对贫困人口持续增收长效机制。有学者提出推进全覆盖，拓展贫困群众实现增收的途径。一要发展“两类扶持模式”；二要打造“六类就业平台”；三要建立“一套责任机制”。⑥胡强：《筑牢持续增收脱贫长效机制》，《行政管理改革》，2018 年第8 期。无论是脱贫攻坚，还是乡村振兴，落脚点是农民生活富裕，而生活富裕的关键在于农民持续稳定增收。首先，创新困难群众的多渠道收入来源；其次，保障易地搬迁群众的持续收入；最后，通过全面完善生态补偿机制来增加贫困地区农民收入。①参见袁金辉：《构建解决相对贫困的长效机制》，《中国党政干部论坛》，2019 年第12 期。

三是建立贫困人口代际阻断机制。有学者提出建立干预慢性贫困和代际贫困传递的阻断性机制。即对贫困家庭实施物质援助的同时，通过实施“儿童发展计划”和“妇女教育计划”，加强母亲教育，特别是加强女童教育，以更注重贫困家庭人力资本的提升。通过提升家庭经济和抚养能力来帮助儿童摆脱贫困风险，避免陷入贫困代际传递。②参见林闽钢：《相对贫困的理论与政策聚焦——兼论建立我国相对贫困的治理体系》，《社会保障评论》，2020 年第1 期。有学者提出通过提高教育水平的方式打破贫困代际传递的僵局，建立贫困的代际阻断机制。除了重视教育对打破贫困传递的基础作用，还要充分发挥政府的各项职能，缩小城乡差距，促进教育公平、起点公平等。同时也要充分挖掘贫困家庭脱贫致富的内生动力，通过劳动获得报酬，避免养“懒汉”。③参见白永秀、吴杨辰浩：《论建立解决相对贫困的长效机制》，《福建论坛》（人文社会科学版），2020 年第3 期。

四是建立健全社会保障机制。贫困人口是农村社会相对弱势的群体，通过升级完善现有社会保障制度做好他们的兜底保障工作，是解决彻底脱贫和防止返贫的重要措施。首先，全面升级现有社会保障制度；其次，分类完善各种保障措施；最后，从政策层面应该将现有特惠性精准扶贫政策逐步向普惠性的民生政策转变，也就是把以前单纯针对贫困户的政策，转变为对农民尤其是低收入农民的常态化政策，从而形成农村低收入群体的社会保障政策体系。④参见袁金辉：《构建解决相对贫困的长效机制》，《中国党政干部论坛》，2019 年第12 期。有学者提出，对老年人、妇女、儿童、残疾人、城市流动人口等社会特殊群体要进行兜底保障，使其免受疾病、衰老、失业和意外事故等致贫因素的影响，为其创造相对平稳的生活条件。建立兜底保障机制，关注农村社会保障建设，促进城市社会保障体系的完善，推动城乡社会保障一体化。⑤参见白永秀、吴杨辰浩：《论建立解决相对贫困的长效机制》，《福建论坛》（人文社会科学版），2020 年第3 期。

学界从宏观、微观视角对消除相对贫困持续性机制的研究尚处于起步阶段，构建并实施相对贫困的长效机制将是新时代社会主义现代化建设的长期任务。习近平总书记将我国脱贫攻坚精神概括为：“上下同心、尽锐出战、精准务实、开拓创新、攻坚克难、不负人民。”⑥《〈人类减贫的中国实践〉白皮书》，新华社，2021 年4 月6 日。消除绝对贫困的任务已经完成，但伟大的脱贫攻坚精神将指引我国新的脱贫实践，我们党将为消除相对贫困、实现共同富裕持续不断地奋斗下去。