“十四五”时期养老工作需重点关注三个问题

国务院发展研究中心“中国民生调查”课题组

提 要：随着近些年对养老工作重视程度的不断加大，我国居民的养老生活保障和养老设施及服务建设取得了明显进步，老年人呈现出更高的生活满意度水平。但与此同时，由于多方面因素影响，养老工作仍面临一些亟待解决的突出问题。2020年中国民生调查结果显示，强化养老经济保障、改善老年健康服务内容以及充实养老照料体系是居民在养老中较多关注的三个方面，也是“十四五”时期需要尽快加以完善的重点领域。

2020年中国民生调查中，51896名电话调查受访者中60岁及以上的老年人5054人，入户调查11314户对象家庭中包括43741位家庭成员，其中60岁及以上的老年成员8750名。在11314位入户调查受访者中，60岁及以上的老年人3548人，占全部受访者的31.4%。基于上述数据分析发现，随着近些年养老工作的推进，老年人生活保障进一步改善，全社会为老服务水平也在稳步提升，老年人呈现出更高的生活满意度水平，但与此同时，由于多方面因素影响，养老工作仍面临一些亟待解决的突出问题。入户调查问卷分析显示，消除居民养老经济担忧、做实上门医疗服务以及扩大老年生活照料供给，是当前养老工作中有待解决的三个核心问题。“十四五”时期，亟须针对上述问题制定综合应对措施。

一、近些年养老工作取得了明显进步，老年人的生活满意度更高

调查发现，随着近些年各方对养老工作重视程度的不断加大，我国居民的养老生活保障和养老设施及服务建设取得了明显进步。

在养老生活保障方面，居民养老保险和医疗保险覆盖率持续保持在较高水平。调查中参加城镇职工医疗保险或城乡居民医疗保险的比例合计98.0%，参加商业医疗险的比例为1.2%，没有任何医疗保险的比例为1.2%。在养老保险方面，参加城镇职工养老保险、城乡居民养老保险或机关事业单位养老保险的合计90.9%，中断缴费的比例合计3.3%，有商业养老保险的比例为0.9%，有企业年金的比例为0.1%，没有任何养老保险的占5.7%。

在养老保险和医疗保险覆盖范围持续保持高位的同时，保障水平也在不断提升。在医疗保障方面，在将高血压、糖尿病等老年人常见病门诊用药纳入医保报销范围的同时，医保异地就医直接结算进一步推进。同时，不少地区还进一步提高了医保报销比例和报销费用总额。在养老保障方面，城镇职工退休人员养老金实现了16连涨，城乡居民基础养老金每月水平也在2020年从88元调整至93元。这些措施的推进，进一步提升了老年人的生活保障水平。

在政府加大投入和社会力量共同参与的背景下，养老设施和养老服务建设也取得了明显进展。调查显示，一方面，社区的硬件设施建设和养老服务有所进步。当前，社区/村庄中有专业养老服务的机构和人员的比例为15.4%，定期为老年人举办各类文化娱乐活动的比例为29.0%，有老年就餐、送餐服务的比例为6.5%。另一方面，面向老年人的医疗服务进步明显。截至目前，为有慢性病的老年人定期提供上门检查的比例为36.8%；为老年人提供上门医疗服务的比例为25.1%。此外，社区有志愿者上门开展慰问关怀服务的占14.2%。

但要注意的是，城乡之间在养老设施和服务发展水平上依然存在明显差异。总体上，农村的养老设施和服务的发展水平更低，社区/村庄养老设施和服务空缺的比例在城镇为21.7%，农村为25.3%。在配备专业养老设施和服务机构或人员、定期为老年人举办各类文娱活动、老年就餐以及志愿者上门这四个领域，城镇的发展都明显好于农村；但在就医服务中，农村的状况更好，无论是对有慢性病的老年人定期上门检查，还是为老年人提供上门医疗，农村的发展水平都要高于城镇（图1）。

近些年持續推进的养老工作，大大提升了老年人的生活满意度。调查发现，相比非老年人，老年人对生活满意度和近些年生活改善程度的评价更高。电话调查中，在对当前自己生活满意度的评价上，选择“非常满意”、“比较满意”和“一般”的比例，老年人中分别为29.3%、38.8%和24.6%，非老年人中分别为20.4%、38.9%和31.5%。在对近些年自己生活改善程度的满意度上，选择上述三者的比例，老年人中分别为19.8%、22.8%和40.4%，非老年人中分别为14.1%、22.2%和36.7%。入户问卷调查中，针对自己家庭目前生活状况，表示“不太满意”或“很不满意”的比例，在受访者为老年人的家庭中合计为8.4%，明显低于受访者为非老年人家庭中12.2%的比例。

二、当前养老领域的问题主要集中于三个方面

尽管老年人对生活具有较高满意度，但电话调查和入户调查也显示出养老工作中依然存在一些亟待解决的突出问题。综合分析显示，强化养老经济保障、改善老年健康服务内容以及充实养老照料体系是居民在养老中较多关注的三个方面，也是“十四五”时期需要尽快加以完善的重点领域。

（一）六成左右的受访者担心没钱养老，未进入老年期的居民对养老经济保障的担心程度更高

当前，我国老年人的收入来源多元。调查发现，养老金、家庭赡养、工作收入是当前已进入老年期居民经济生活的主要依靠；在尚未进入老年期的受访者中，养老金、家庭赡养和储蓄成为个人预期老年经济生活的三个主要依靠。随着对养老问题的日益重视，越来越多的居民开始考虑增加储蓄以应对老年生活。

在老年人的主要经济依靠上，城乡差异明显。相比城镇，当前已进入老年期的农村居民更少依靠养老金，更多依靠儿女赡养和工作收入（表1）。在尚未进入老年期的农村居民中，虽然预期依靠储蓄的比例也在上升，但低于城镇居民的增长幅度。此外，尚未进入老年期的农村居民更寄希望于年老后由儿女提供经济赡养，预期届时家庭赡养作为主要经济依靠的比例高达39.0%，大大高于已进入老年期农村居民中25.5%的比例。

对于未来是否担心无钱养老，老年人受访者中表示“非常担心”、“比较担心”或“有点儿担心”的比例合计57.4%，尚未进入老年期受访者中这一比例为62.5%，差异明显。这一结果显示：一方面，相当多的居民依然担心没钱养老；另一方面，尚未进入老年期的居民对没钱养老的担心程度更高。

尚未进入老年期的居民更担心未来的养老经济保障，主要有两方面原因。第一，近年部分地区出现养老金当期收不抵支的情况并被广泛报道，由此引发了一些居民对未来养老经济保障的担忧。第二，近些年劳动力市场也在发生显著变化，包括网约车司机、速递员等在内的新业态就业群体在持续增加。相比传统就业人员，这些新业态就业人员的社会保障通常更不完善，由此引发这些就业群体对未来养老经济保障更大程度的担忧。

随着人口老龄化程度加深，近些年一些国家开始加大旨在扩大老年期劳动收入的改革。在这方面，我国还有很大的改善空间。入户调查显示，当前我国60岁及以上老年人中有工作的比例合计42%。但从就业类型看，86%为务农或相关工作。这表明，当前老年期的劳动参与主要以农村地区老年人继续从事农业活动为主。在城镇地区，60岁及以上老年人继续工作获取收入的比例十分有限。

（二）半数老年人存在健康问题，上门医疗服务仍是最突出需求

对11314户受访家庭中8750位老年人的健康状况分析显示，老年人中有各种健康问题的比例为51.1%，且不少老年人同时患有多种疾病。从患慢病情况看，高血压、骨关节病和糖尿病位列前三，近半的老年人患有高血压（图2）。

慢性病多发决定了老年人对医疗服务具有较强需求。从最需要发展的养老服务内容看，虽然近些年居民期望能够发展的养老服务内容更加多元，城乡之间也存在不同，但上门医疗和居家健康监测紧急救助依然是当前居民最希望发展的养老服务内容，且这一需求在农村地区更为迫切（图3）。

研究发现，两方面原因直接导致了居民对发展上门医疗有着迫切需要。一方面，随着年龄增长，老年人中行动不便甚至半失能、失能现象逐渐增多，到医疗机构就医变得越来越困难。另一方面，现有的住房条件也使不少老年居民无法离家就医。入户调查显示，我国居民当前居住的各类楼房①中，有电梯的比例仅为10.9%，而老年人入住的小区建筑年代通常更早，有电梯的比例更低，仅为8.6%。即使仅考虑城镇地区，各类楼房中有电梯的比例也仅为17.5%，老年人所住楼房中有电梯的比例为13.3%。老年人所住楼房缺少电梯，成为行动不便的老年人自我外出就医的现实障碍。

（三）生活照料人手不足问题日渐凸显

调查发现，老年人中因生病、残疾或衰老导致生活部分不能自理或完全不能自理的比例合计6.4%，日常生活中需要照料服务的受访者占14.2%。对所需照料内容的分析显示，在需要照料的人中，需要帮助做饭的占68.0%，需要帮助洗澡的占22.2%，需要帮助上厕所的占13.8%，需要帮助打扫卫生/整理家务的占47.6%，需要帮助吃药的占27.1%，需要陪伴出门的占38.7%。这一结果表明，所需照料的老年人往往同时具有多项需求。

从提供照料的人员情况看，老年人的配偶发挥着主导作用。调查中，自己照顾自己的占29.5%，依靠配偶照顾的占40.8%，依靠子女照顾的占25.9%。

随着年龄增长，配偶提供照料面临的困难越来越大，无人照料的情况也在逐步显现。调查发现，担心年老时无人提供照料的比例，在已进入老年期的受访者中占48.6%，在尚未进入老年期的受访者中占47.0%。这表明，无论是从满足当前老年人家庭的需求考虑，还是从解决未来家庭的养老照料问题出发，都需要尽快充实养老照料体系，为家庭照料提供补充或替代。

随着近些年养老服务事业的发展，老年人生活照料已开始从原来的以家庭为主逐步转变为依靠家庭和社会化养老服务两种力量，但当前这两方面都面临着一些问题。

调查发现，明确表示老后生活由子女提供照顾没有问题的比例，在非老年人和老年人中分别仅为14.2%和18.5%。对于由子女提供照料面临的问题，受访者给出最多的是客观原因，其中反映最多的是子女没时间，占35.6%，这一比例在老年人和非老年人中分别为35.1%和36.7%。居第二位的是无子女或子女不在身边，在受访者中占19.0%。另外，还有相当多的受访者表示不愿给子女添麻烦，这一比例在非老年人和老年人中各占14.7%和13.9%。

需要重视的是，42.6%的受访者尚不清楚社会化养老服务中的问题。在所反映的主要問题中，排名第一的是收费太高，占20.9%。进一步分析发现，老年人中这一比例为23.0%，高于非老年人的19.9%。这表明，尚未进入老年期的受访者对养老服务价格有着更高的容忍度。对比服务的专业化水平高低、服务人员是否尽责等方面发现，相比老年人，非老年人对这些方面有着更高要求。这表明，社会化养老服务的未来发展，需要更加重视服务质量的提升（图4）。

三、综合施策，逐步化解养老工作中的三个核心问题

“十四五”时期，1962-1976年第二次生育高峰期出生人口将逐步进入老年期，我国的人口老龄化将迎来更为迅速的发展，老年人口更多，总人口中老年人占比也将更高。调查中揭示的当前养老工作面临的三个核心问题，也将进一步凸显。要解决上述问题，需要尽快制定综合性应对措施。

一是完善多层次老年收入保障体系，逐步扩大劳动收入对居民老年经济生活的保障作用。在对城镇职工基本养老金建立更加科学的调整机制的同时，针对城乡居民基础养老金建立常态化的调整机制，尽快提升城乡居民的基础养老金水平。总结试点经验，进一步扩大企业年金和商业养老保险的覆盖范围，提升其在老年期经济保障中的作用。改革退休制度和劳动力市场等相关制度安排，为老年人获取劳动收入创造更多条件。

二是多措并举，尽快扩展上门医疗服务覆盖范围，更好满足老年人的医疗服务需求。一方面，总结试点经验，尽快推广居家上门医疗服务和针对重点人群的居家健康监测紧急救助体系。另一方面，系统梳理医疗保障制度改革发展和长期护理保险试点经验，针对老年人探索建立更有效的医疗和护理服务费用保障体系。此外，针对老年人慢性病高发的问题，突出预防为主，加强健康教育，探索建立早期干预机制，尽可能减少相关疾病的发生率。

三是双管齐下，提升养老生活照料服务供给。一方面，以拓展服务内容、提升服务水平为核心，继续大力发展社会化养老服务，并结合各地实际探索成本更低、更多老年人可负担的服务模式。另一方面，通过引入更加灵活的休假制度、实施针对家庭成员的照料技能培训、探索针对家庭照料人员实施多种形式的经济支持等措施，切实发挥好家庭成员在提供老年照料中的作用。

要注意的是，随着城镇化的进一步发展，青壮年的乡城流动将会继续，“十四五”时期农村养老面临的形势将更加严峻。相比城镇，当前农村的养老事业发展已相对滞后，在解决上述三个问题过程中，需要给予农村地区以更多关注，尽快补齐农村地区的养老发展短板。

（课题组总顾问：马建堂；课题组负责人：张军扩；执笔人：冯文猛）