绿色发展：迈向人与自然和谐共生的现代化

夏光

提 要：绿色发展是体现人与自然和谐要求的发展状态和发展方式。“十三五”时期，我国绿色发展风生水起、成效明显，显示了良好势头。进入“十四五”阶段，绿色发展面临新形势，既有有利的一面，也有困难的一面，总体看处于积极的态势。“十四五”推动绿色发展的关键举措包括：确保绿色发展理念落地、提高经济增长的绿色化水平、持续改善生态环境质量、增强环境与经济的协同融合、加快构建现代环境治理体系。

绿色发展是“十三五”时期确立的新发展理念，2021年3月召开的十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划）继续坚持这一理念，这对于拥有14亿人口和全球第二大经济体量，正在开启全面建设社会主义现代化国家新征程的中国而言，意义重大。绿色发展是实现“十四五”规划提出的“建设人与自然和谐共生的现代化”远景目标的实施路径和操作体系。

一、“十三五”绿色发展的进展和经验

绿色发展是体现人与自然和谐要求的发展状态和发展方式。“十三五”时期，我国绿色发展风生水起、成效明显，显示了良好势头。

（一）产业结构和能源消费结构优化升级

2019年，装备制造业和高技术产业增加值占规模以上工业增加值的比重分别为32.5%和14.4%，比2015年提高0.7和2.6个百分点。2019年，服务业增加值占国内生产总值比重达53.9%，比2015年提高3.1个百分点。2019年，天然气、水电、风电、核电等清洁能源消费占能源消费总量的比重为 23.4%，比2015年提高5.6个百分点；单位国内生产总值能耗比2015年下降13.2%。①

（二）環境质量明显改善

“十三五”规划纲要确定的生态环境9项约束性指标均圆满超额完成，全国地级及以上城市优良天数比率为87%（目标84.5%）；PM2.5未达标地级及以上城市平均浓度相比2015年下降28.8%（目标18%）；全国地表水优良水质断面比例提高到83.4%（目标70%）；劣V类水体比例下降到0.6%（目标5%）。重污染天数明显减少。饮用水安全得到保障，城市黑臭水体基本消除。农用地和城市建设用地土壤环境风险得到有效管控。②

（三）生态系统质量和稳定性提升

到2019年，全国共有国家级自然保护区474个。2016-2019年，累计完成造林面积2957万公顷。森林覆盖率为22.96%，比第八次全国森林资源清查（2009-2013年）提高1.33个百分点。③全国县域生态质量有所好转。生态质量“优”和“良”的县域面积比例由42.0%（2016年）升至44.7%。④2012-2018 年，全国沙化土地面积年均减少19.8万公顷，水土流失面积减少2123万公顷。⑤全国荒漠化和沙化土地面积连续三个五年监测期“双减少”。⑥

（四）资源利用水平稳步提高

单位国内生产总值水资源消耗2018年比2015年下降29.8%；原油和煤层气采收率、有色金属矿产开采回采率和选矿回收率等重要指标显著提升，建成绿色矿山953家。实施25个山水林田湖草生态保护修复工程试点；开展三江源等10个国家公园体制试点，已整治修复海岸线220公里、滨海湿地10.5万亩。⑦

“十三五”取得的这些成就，与在此之前很长一段时间内所取得的进展一起，为中国探索人与自然和谐的绿色发展之路提供了有益的经验。总括起来就是，立足于人口多、资源少的基本国情，把绿色低碳循环发展作为国家发展指导方针，保持久久为功的战略定力，制定务实可行的目标指标，建立落实责任的体制机制和制度体系，充分发挥政府推动与市场机制的作用，鼓励绿色技术创新，动员全社会共同建设绿色生活。

二、当前绿色发展面临的新形势

进入“十四五”阶段，绿色发展面临新形势，既有有利的一面，也有困难的一面，总体看处于积极的态势。先看比较有利的一面。

一是展现了推动绿色发展的坚定政治意志。“十四五”规划首先在该阶段经济社会发展的指导方针和主要目标中重申坚定不移贯彻绿色发展理念，随后在战略部署中提出“坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化”。

2020 年，中央全面深化改革委员会第十七次会议审议通过了《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》，强调建立健全绿色低碳循环发展经济体系，促进经济社会发展全面绿色转型，是解决我国资源环境生态问题的基础之策。要坚定不移贯彻新发展理念，全方位全过程推行绿色规划、绿色设计、绿色投资、绿色建设、绿色生产、绿色流通、绿色生活、绿色消费，使发展建立在高效利用资源、严格保护生态环境、有效控制温室气体排放的基础上，统筹推进高质量发展和高水平保护。

2021年， 中央全面深化改革委员会第十八次会议审议通过了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，强调要围绕推动全面绿色转型深化改革，深入推进生态文明体制改革，健全自然资源资产产权制度和法律法规，完善资源价格形成机制，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，统筹制定2030年前碳排放达峰行动方案。

这些鲜明的政治宣示向全社会发出了持续推动绿色发展的强烈信号，在发展方向和发展方式上对全国各地和各行业制定未来发展规划给予指引，为推动绿色发展进一步成为中国经济增长的底色提供了政治保障。

（三）持续改善生态环境质量

持续改善生态环境质量是绿色发展的主要目的和目标之一，是全社会的强烈期待，也是经济高质量发展的现实需要。“十四五”时期，生态环境保护仍处于压力叠加、负重前行的关键期，生态环境质量改善成效并不稳固，稍有松懈就有可能出现反复，犹如逆水行舟、不进则退。①为此，“十四五”规划提出要深入打好污染防治攻坚战。

“十四五”时期，深入打好蓝天、碧水、净土保卫战，主要任务是，强化多污染物协同控制和区域协同治理，加强细颗粒物和臭氧协同控制。治理城乡生活环境，推进城镇污水管网全覆盖，基本消除城市黑臭水体。推进化肥农药减量化和土壤污染治理，加强白色污染治理。加强危险废物医疗废物收集处理。完成重点地区危险化学品生产企业搬迁改造。重视新污染物治理。全面实行排污许可制，推进排污权、用能权、用水权、碳排放权市场化交易。完善环境保护、节能减排约束性指标管理。

构建以国家公园为主体的自然保护地体系。加强外来物种管控。强化河湖长制，加强大江大河和重要湖泊湿地生态保护治理，实施好长江十年禁渔。科学推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理，开展大规模国土绿化行动，推行林长制。推行草原森林河流湖泊休养生息，加强黑土地保护，健全耕地休耕轮作制度。完善自然保护地、生态保护红线监管制度，开展生态系统保护成效监测评估。

加强自然资源调查评价监测和确权登记，建立生态产品价值实现机制，完善市场化、多元化生态补偿，推进资源总量管理、科学配置、全面节约、循环利用。实施国家节水行动，建立水资源刚性约束制度。提高海洋资源、矿产资源开发保护水平。完善资源价格形成机制。推行垃圾分类和减量化、资源化。加快构建废旧物资循环利用体系。

（四）增强环境与经济的协同融合

统筹协调生态环境保护与经济发展的关系是“十四五”时期推进绿色发展的核心命题。随着“十三五”时期生态环境质量明显改善，我国人与自然的关系得到了一定的缓解，但如果把今后经济发展的因素考虑进来，“十四五”时期人与自然的关系反而是偏紧的，因为生态环境作为一种自然要素，既要直接满足人的生存需要（洁净的空气、清洁的水、安全的土壤和粮食安全等），又要用来满足人类经济活动的生产需要（使用空气和水体来承纳和净化污染物、使用土地堆存固体废物等）。人民群众盼望更好的生活环境，经济发展提出更多的空间需求，两者诉求都很强，相互具有一定的竞争关系，回旋余地较小。发展是执政兴国第一要务，我们不能走牺牲生态环境换取经济发展的老路，也不能靠削弱经济发展来保生态环境，因此，必须做好生态环境保护与经济发展相互协同和融合这篇大文章，做到环境与经济一体两面。

加强生态环保与经济发展之间的融合，就是生态环保部门要主动与经济发展主体积极合作，共同制定和实施经济绿色转型的方案，减少生态环保与经济发展之间的对立性，增强统一性。这种融入合作的路线，与同时实施的“监管倒逼”路线结合起来，并行推进，构成“十四五”生态环境保护的双线驱动策略，在坚持、巩固和提升监管倒逼路线的同时，强化融入合作路线，主要在以下方面开展工作：联合经济发展部门，主动从生态环境角度对国家经济发展战略特别是区域经济布局和重大产业发展规划提出建议，主动提出加快推动经济结构调整的战略性建议，与经济发展部门和科技部门合作，共同研究并实施有关推动绿色工业革命和推进重点行业绿色生产（特别是绿色制造）技术开发的计划。探索用经济和环境“双指标”综合评价区域发展质量。帮助企业制定绿色发展转型升级规划，推介绿色生产典型經验，帮助企业开展清洁生产审计和实施清洁生产计划，提升创建国家生态工业示范园区工作，主动推进循环经济工业园区建设等。

（五）加快构建现代环境治理体系

构建现代环境治理体系是持续改善生态环境质量的制度保障。“十四五”时期加快现代环境治理体系建设，将以强化政府主导作用为关键，以深化企业主体作用为根本，以更好动员社会组织和公众共同参与为支撑，实现政府治理和社会调节、企业自治良性互动。突出强调市场导向、依法治理、社会行动的作用。现代环境治理体系包括领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系等，目标是形成导向清晰、决策科学、执行有力、激励有效、多元参与、良性互动的环境治理体系。①

一是在监管能力、投入机制、全民行动等方面形成突破，从执法、监测、信息、科研、人才队伍等各方面提升监管能力，建立健全稳定的财政资金投入机制和“谁污染、谁付费”的市场化投入机制。二是强化、优化监管体系的建设，包括监测评估、监督执法、督察问责，统筹地上地下、陆地海洋，形成发现问题、解决问题的闭环管理系统。②三是增强公众参与环境治理和监督。采用多种方式公开企业排污信息，加强对信息公开完整性真实性的监督考核。四是推进城镇区域、工业园区环境综合治理托管服务模式试点示范；推动排污权交易、排污权交易抵质押融资，统一国内绿色债券标准。

（作者为生态环境部研究院研究员、原国家生态环境保护督察专员。本文为中国发展高层论坛2021年会背景报告，仅代表作者观点）

① 宁吉喆：《决胜全面建成小康社会取得决定性成就》，载《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本，人民出版社，2020 年。第 114-116页。

② 黄润秋：《深入贯彻落实十九届五中全会精神，协同推进生态环境高水平保护和经济高质量发展》，中国环境报，2021年2月2日。

③ 宁吉喆：《决胜全面建成小康社会取得决定性成就》，载《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本，人民出版社，2020年。第116页。

④ 中国环境监测总站，生态环境监测，2021年2月。

⑤ 鄂竟平：《提升生态系统质量和稳定性》，载《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本，人民出版社，2020年。第341页。

⑥ 陆昊：《全面提高资源利用效率》，载《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本，人民出版社，2020年。第350页。

⑦ 同上。

① 中国环境监测总站，生态环境监测，2021年2月。

② 陆昊：《全面提高资源利用效率》，载《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本，人民出版社，2020年。第 350-351页。

③ 生态环境部部长黄润秋在2021年全国生态环境保护工作会议上的工作报告。中华人民共和国生态环境部网站，政府信息公开，2021.2.1。

④ 陆昊：《全面提高资源利用效率》，载《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本，人民出版社，2020年。第351页。

⑤ 生态环境部政研中心绿色发展研究课题组，《推进绿色发展的政策进展评估》，中国环境战略与政策研究专报，2020年第28期。

① 薛文博、王金南等：《碳减排将助推我国提前实现2035年美丽中国空气质量目标》，《重要环境决策参考》，第17卷第4期，2021年。

② 生态环境部部长黄润秋在 2021 年全国生态环境保护工作会议上的工作报告。中华人民共和国生态环境部网站，政府信息公开，2021.2.1。

① 孙金龙：《持续改善环境质量》，载《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》辅导读本，人民出版社，2020年。第335页。

① 中共中央办公厅、国务院办公厅发布关于构建现代环境治理体系的指导意见，2020年。

② 生态环境部部长黄润秋在2021年全国生态环境保护工作会议上的工作报告。中华人民共和国生态环境部网站，政府信息公开，2021.2.1。