乡村振兴要力避城市改革之弊

蒋德海

提 要：我国城市改革在取得巨大成就的同时，也留下了许多亟待完善的地方。为了更好地推进乡村振兴，真正让乡村振兴起来，要防止将城市改革的做法简单复制到农村，尤其要防止城市改造中的某些不足之处向乡村扩展。乡村振兴是体现我国国家治理能力和治理体系现代化程度的重要环节。为更好地贯彻和实现国家治理现代化的要求，我国乡村振兴工作需要在实践中进一步解放思想，在观念和实践措施上更加完善。

我国城市改革及其现代化的过程是改革开放40多年最亮丽的一道风景线。发达的工业体系，迅速增长的GDP以及各个城市中宏伟的建筑，宽广的街道和四通八达、便捷先进的交通和城市设施已经直接改变了人们对中国的传统印象。但我国城市改革在取得巨大成就的同时，也留下了许多亟待完善的地方。特别是在着力推进农村现代化和乡村振兴的过程中，更要注意克服城市改革的不足，避免将城市改革的不足复制到农村，否则就会影响乡村振兴理想目标的实现。

一、我国城市改革的若干不足

我国城市改革在取得巨大成功的同时也存在某些不完善之处，主要可概括为以下五个方面。

一是城市建设的高度雷同化。各地城市化的格局面貌，包括建筑的样式、布局，都趋于雷同化，不同的城市之间除了名称不同，千百年来风情各异的景象不复存在，经过再造的城市全都似曾相识甚至千人一面。原有的城市风貌正在逐步淡出，取而代之的是清一色的居民住宅和商业化的摩天大楼。如果不看霓虹灯和店家商标，常常难以分辨是在哪个城市。英国《卫报》曾就中国城市的发展评论道，中国是“一千个雷同城市构成的国家”。①

二是房地产一业独大，制约其他行业的发展。房地产涨幅过快，把各行各业都吸引到房地产业中来。国企、民企纷纷转战房地产，房地产日益泡沫化。

三是城市改造和其他改革未能同步，凸显出其他改革的滞后。城市改革不仅仅是居民住房更新和城市看得见的高楼大厦广场建设的需要，还包括城市基础设施的完善。城市改革中，城市居民的居住面貌有了极大改善，但其他领域如医疗、教育、养老、城市排水系统等公共管理没有同步跟上。

四是政府作为城市化的主要推动力量，使城市改造往往带有强烈的政绩特征。一些地方主政者为了政绩，完全不考虑当地经济的承受能力和实际需要，耗尽地方财政，搞大规模拆迁扩建形象工程，甚至造成很多烂尾楼。

五是城市改造中政府和商业公司联手推动各地改造，容易导致腐败。如仅拆迁领域，2000 年至2010 年，北京市检察机关共查办涉及该领域的職务犯罪案件 41 件。“案件数量虽然不多，但仔细分析这些案件，可以发现拆迁领域的腐败问题性质极为严重，是影响社会稳定和谐的重要因素。”①

六是城市改造中对新时代创造和社会进步重视不够，而老古董和新古董却不断推陈出新。一些有历史渊源的城市基本上都在吃历史饭，不少城市甚至不惜重金打造古城、古殿、古街发展旅游。灿烂的文化和历史需要延续和创造，新一代的城市建设者和改革者们更需要在城市改革中创造出更加灿烂辉煌的新风貌。

二、乡村振兴中的若干问题

为了更好地推进乡村振兴，真正让乡村振兴起来，要防止将城市改革的做法简单复制到农村，尤其要防止城市改造中的某些不足之处向乡村扩展。从目前来看，我们在推进乡村振兴中，有以下一些问题亟待引起关注。

第一，乡村振兴中农民的主体地位没有得到确认。乡村振兴的主体究竟是谁？如果仍然简单地以行政化手段主导新农村建没，是不是合适？最近不少地方正在推进的合村并居，固然具有合理和统一利用土地等优越性，而且合村并居后的农民住宅、道路等确实比以前漂亮，但怎么能保证合村并居就是一种农民追求和喜欢的新农村模式？最近笔者在济宁上课时了解到，一个具有历史传统的村落——蒋村被拆掉了，而它很可能是“蒋姓”在其历史发展中的一个节点。乡村振兴如何保留乡村的民俗传承？这一点在乡村振兴中不能忽略。此外，各地乡村振兴中，政府不仅发挥了主导作用，而且成了事实上的主体。比如合村并居后，农民被集中住到一起，怎么重新规划使用开发区、旅游区等等？不少农民只能在里面打工而无法居住，农民应当如何享受乡村振兴的成果？此外，中国农村村居是中国传统文化、民俗等载体，农民们合村并居像城市居民一样生活以后，这些传统文化、民俗的载体又如何延续？

第二，乡村的工业园区建设和旅游开发不等于乡村振兴。21世纪以来，各地乡村振兴的做法大致上有两种模式：一是通过工业园区建设促进农村转型，全国不少地方的新农村建设都是这个模式。2015年上海市人大关于乡村建设的一份调研报告指出，上海乡村已经具有城市社区特征。部分地区已出现了工业村镇，其生产方式已经工业化，生活方式已经基本城市化。但报告同时提出，建设美丽乡村要避免雷同化、格式化、表面化。②二是开发旅游、建度假村等。不少地方都用腾出来的乡村土地引入巨额资金开发旅游，想尽办法打造人造景点、度假村。通过这两种方式减少农业人口，无疑具有合理性。现代农业不需要过多的人口，当代现代农业最发达的国家以色列，农业人口只占总人口的3%，但其农业产量和质量都是世界一流的。故建立工业园区、打造度假村等本身并不是乡村振兴的目标。乡村振兴不应该止步于工业园区建设和乡村旅游。真正的乡村振兴是要通过农业人口的合理配置和农业科技的深入研发创造出一种新的农业生态，让乡村成为吸引新一代青年人创业和奋斗的生活和工作之地，乡村不但能够给人们带来富足的生活，而且能够在那里实现诗意般的人生价值。

第三，乡村振兴的过程中要防止政府追逐利益。在乡村振兴过程中，有两种现象当引起重视：一是通过合村并居等拆迁活动，曲解乡村振兴。拆迁以后，一些农民被吸纳进了开发公司或旅游公司，但收入极低，工作强度大，农民在合村并居后生活质量没有明显提高。这是对农民的不公平，也破坏了国家乡村振兴的总体战略。二是行政化中的政绩工程。比如为了尽早完成合村并居的行政目标，有些地方为农民搬迁建造的住宅楼质量马虎，有的偷工减料，有的施工单位公开承认“新农村建设施工中普遍存在偷工减料的现象”。①有的地方为合村并居建造的生活设施等各方面还不健全，就要农民搬入，影响农民的生活和生产活动。这两种现象在合村并居过程中都应引起高度重视，坚决予以纠正。

第四，民居村舍是农民的不动产，乡村振兴的任何工作都要体现依法治国的理念。2021年我国《民法典》实施，《民法典》是保护公民合法财产的基本法。当涉及公民财产权的时候，政府首先要尊重《民法典》；如果政府不能够尊重和遵守《民法典》，公民的财产权得不到有效保障，就会破坏乡村振兴和社會公正。为此，乡村振兴中政府合村并居的行政措施，存在如何与《民法典》中的自愿平等诚信和保护财产权等原则有机结合的问题。如果有些村民不愿意合村并居，政府就不能强制。

第五，需要认真反思政府推进乡村振兴的职能。政府的职责主要是执法，现代政府最本质的职责是通过执法维护社会的公平正义。农民用什么样的方式去居住和生产，是公民的基本权利和自由。法治政府应该创造条件，为公民的居住和自由创造更好的条件，而不是规定公民用什么样的形式来居住。

三、乡村振兴的几点对策

第一，乡村振兴中，要正确认识我国农村农业“凋零”的现状。各地政府在乡村振兴中推出合村并居的行政措施，表面上与农村产业凋零、人口流失有关，实际上与长期重工抑农的政策导向有一定关系。多年来，产业政策一直向城市和工业倾斜，用农村补贴城市，用农业贴补工业。尤其在推进市场经济以后，在农业已经明显滞后的情况下，仍然未能采取有效措施。乡村振兴中要正视重工抑农政策的正当性和合法性。中办、国办于2020年9月出台的《关于调整完善土地出让收入使用范围，优先支持乡村振兴的意见》规定，土地出让金用于农业农村的比例到“十四五”期末只需达到50%以上，之前农村土地的出让金投入农业的比例仅仅占到6.6%。从乡村振兴的目标来看，来源于乡村土地的出让金，除国家战略需要外，应当主要用于乡村振兴的目的。当前各地政府所做的小城镇、开发旅游等乡村振兴的做法，如果没有现代农业的建设目标，对中国农业现代化就是不利的。如果有一个公平的产业环境，中国的农业完全应当是一个光荣的产业，它可以像其他任何产业一样创造辉煌的事业，实现人生的价值，现代农民们尤其是有知识的年轻一代，就不会选择离开自己的家园。

第二，乡村振兴的关键是凝聚和吸引农业人才。虽然城市化过程中，农业人口的流出具有合理性，但乡村振兴同样要留住人口，还要能够吸引更多的大学生和各路知识精英把聪明才智用到乡村创新和农业上来。要营造建设新农村的良好就业氛围，鼓励高校大学生回农村创业。要充分相信新一代农业创业者的创新精神和智慧。政府要创造条件，为每一个有志于农业发展的人们尤其是有知识有学历的新一代农民提供在农业农村中干事创业的机会和梦想。应尊重农民的土地权利，保障乡村土地用于农业，国家通过政策保障乡村农业土地通过农业增值。对于符合条件的农业创业者，国家在贷款等方面应提供资金支持。落实农民退休金制度，只要经营农业达到一定的年限，退休农民就可以领取退休金。这不仅是社会公平的需要，也是农业和其他产业平等发展的最重要保障，有利于农业的长期和稳定发展。

第三，科技先行，以农业科技现代化为标尺，衡量乡村振兴的成果。乡村振兴，要求从根本上改变我国农业人口流失、农业衰败的现状，必须大力发展农业科技。发展现代科技，农业科技同样大有可为。当代农业发达国家也都是农业科技高度发达的国家。但目前来看，我国乡村振兴主要还停留在城镇化和合村并居的层面，鲜有以科技振兴农业和乡村的理念，各地政府在乡村振兴方面，大都停留在搞开发区招商引资，或开发旅游、合居并村等经营性行政化做法，这显然是不够的。乡村振兴，科技须先行，政府应出台各项实实在在的振兴农业的科技政策，推进现代科技进入农村，并成为实现我国乡村振兴的基本路径。例如对农业科技发展予以大力经费支持，大学、科研机构等对农业科技的发展提供技术支撑。将现代科技应用到农业中来，如温室大棚技术的远程化；在育种技术方面，通过新技术开发抗病能力高、产量高、品质好的农作物新品种；逐步实现水肥药的现代化升级，一次性完成施肥、灌溉、打药工作，有效降低化肥、农药使用量。在生物技术方面，通过科学技术培育益虫，消灭害虫，自然授粉，提高农作物的品质与产量，减少化学农药的使用量等等。科技在农业中的应用和发展应当成为衡量各地政府推进乡村振兴的基本标尺。

第四，乡村振兴需要法治的严格保障。繁荣发达的农业离不开良好的水土环境。为保护农业生态环境，我国早在20世纪80年代就开始出台相关法律，《环境保护法》《水法》《水土保持法》《固体废物污染环境防治法》《农业法》《畜牧法》《土地管理法》等早已经形成了农业环境保护的法律体系。但改革开放以来，面对大量不合理调用水资源、肆意排放垃圾、过度开采水资源等严重破坏水土资源环境的现象，往往执法不严、违法不究，导致江河湖泊出现萎缩甚至是断流，淡水资源锐减，灌溉水源日益恶化，“一方面是因为水土资源分布不协调；另一方面是资源利用不当造成的问题，如供水能力不足，管理不善，掠夺式开采引起的环境恶化等。”①早在20世纪末，全国乡镇工业废水、SO2、烟尘、工业粉尘、工业固废排量分别占全国总排放量的 21%、23.9%、50.3%、67.5%和88.7%② 。这些污染物大多数未经处理就直接排放，对农村环境造成了极大危害。③全面推进乡村振兴，必须加大农业生态环境和社会治理的法治权威，以严格执法促进农村治理的法治现代化。乡村的现代化首先是乡村的法治化，它是我国国家治理现代化最重要的表现。没有乡村治理的法治化，就没有乡村振兴。

第五，乡村振兴要把属于农民的还给农民，由农民用自己的智慧和劳动来创造新农村。新中国建立70多年来，我国农村最主要的问题是农民的主创精神和主人翁地位还有待进一步确立。政府在乡村振兴中的一切工作目标应该是为了让农民过得更好，故要转变政府在农村事务中的职能，从动辄干涉农民事务转变为保障农民合法权益和维护农村的公平正义。把属于农民的还给农民，就是要尊重农民在农业活动中的创造性和自由，由此才可能实现真正体现中国社会主义新农民梦想的乡村振兴。

（作者为华东政法大学教授）

① 孙晓华：《谁在制造雷同化的中国城市》，《报林》，2007年第8期。

① 袁振龙、龙伟：《城市拆迁领域腐败问题对策研究》，《北京社会科学》，2013年第6期。

② 王海燕：《美丽乡村建设要避免雷同化格式化》，《解放日报》，2016年4月24日。

① 唐世勇：《新农村建设中建筑企业施工管理探讨》，《河南科技》，2011年第12期。

① 张正良、刘展鹏：《我国水土资源现状及可持续利用对策》，《安徽农业科学》，2009年第34期。

② 《全国乡镇工业污染源调查公报》，《中国环保产业》， 1998年第1期。

③ 唐江桥、尹峻：《改革开放40年来城镇化背景下农村生态环境问题探析》，《现代经济探讨》，2018年第10期。