中国能源体制改革：回顾与展望

冯升波

提 要：我国社会主义市场经济建设的核心是通过引入市场机制和放开行业管制改造计划经济体制。党的十八大以来，社会主义市场经济体制不断完善，能源革命向纵深推进。重点领域和关键环节改革取得积极进展，竞争性环节的价格和业务有序放开，统一开放的能源市场体系初步建立，政府管理职能进一步转变。我国能源市场化改革已取得明显进展，但仍然面临一些深层次的问题与矛盾，与新时期推进能源高质量发展、落实“碳达峰、碳中和”战略要求尚存在一定差距。本文在回顾我国经济体制改革及能源体制改革历程的基础上，分析了深化能源体制改革存在的关键问题，展望了改革总体方向。

公有制为主体、多种所有制经济共同发展是中国特色社会主义制度的基石，也是社会主义市场经济体制改革的理论依据，“放开市场管制和限制”是重要依托。经过40多年的改革，我国大部分商品价格已经由市场决定，部分要素市场价格也正逐步市场化，包括国有企业在内的经营企业已经成为真正的市场主体。作为国民经济发展重要的基础设施产业，能源行业以改革推动发展，在发展中深化改革，为国民经济和社会发展提供了强有力的物质支撑。梳理能源行业改革历程，总结其改革与发展经验，对于进一步深化能源体制改革具有重要意义。

一、我国能源体制改革回顾

改革开放初期，能源等垄断性行业囿于政企合一、国家垄断经营的体制，处于短供低效的状态。作为我国经济体制改革的重要组成，能源体制改革的主要内容是促进经营市场化和监管现代化。伴随我国社会主义经济体制改革大潮，能源体制改革整体上可划分为以下三个阶段。

（一）改革探索阶段（1978-1998年）

1982年，党的十二大正式确立了“计划经济为主、市场调节为辅”的发展模式。1984年党的十二届三中全会首次明确肯定社会主义经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”，强调“商品经济的充分发展，是社会经济发展的不可逾越阶段”。党的十三大在“有計划商品经济”基础上进一步提出“计划与市场内在统一的体制”，使经济活动更加向市场倾斜。这一时期，市场在我国资源配置中的重要作用开始发挥，建立了“政府调节市场，市场引导企业”的“政府—市场—企业”传导模式，商品经济得到极大发展，标志着我国“市场取向”的经济体制改革全面展开。电力和油气行业通过放松准入、政企分开进行市场化初步探索，着重缓解供需矛盾。

这个阶段的电力市场化改革以电力投融资体制改革为重点，以“放宽准入、集资办电”为核心，实行多家办电、联合办电，发挥中央和地方两个积极性，中央投资由国家计划内解决，地方投资由地方全民企业、乡镇集体企业等分年度集资，打破了电力部门独家办电、独家管电的局面。发电侧逐步形成多元化主体，中国华能集团、长江三峡工程开发总公司、葛洲坝水利水电工程集团成立。

石油工业从计划经济管理体制向市场经济管理体制探索改革，石油化学工业部、石油工业部相继撤销，中国海洋石油总公司、中国石油化工总公司、中国石油天然气公司陆续成立。1998年，中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司重新组建，与中海油一起分区域控制上游勘察生产和中游管输，各地管网和燃气公司经营区域内下游配送和销售。以石油价格改革为中心的流通体制改革开始深化，原油价格实现与国际接轨，成品油价格由政府指令性定价机制变为政府指导价基准上的自主定价。

（二）改革推进阶段（1999-2012年）

党的十四大明确了社会主义市场经济体制是经济体制改革的目标，提出建立全国统一开放的市场体系。第四轮政府机构改革，进一步推进了政企分开，国有企业逐步建立现代企业制度。 2007年党的十七大提出“深化垄断行业改革”，有力推进产业拆分重组和市场化改革。电力行业，“政企分开、打破垄断”，培育电力企业的市场主体地位。此阶段电力体制改革的主要任务是转变行业管理体制，在国家层面成立国家电力公司，由国家经贸委承担电力行业行政管理职能。“厂网分开”，在发电侧和用户侧引入竞争机制，提高电力行业效率。2002年第一轮电改后，国家电力公司管理的发电资产重组为华能、国电、大唐、华电和中电投五大发电集团，电网业务拆分重组成国家电网公司和南方电网公司两大电网公司。油气行业，三大石油公司相继开展内部大重组，将油气主营业务资产剥离，独立发起设立股份有限公司并分别在境内外上市，积极推进未上市业务内部改革。适应行业重组和企业上市的改革和政策措施不断出台，油气价格、矿权、进口配额、行业准入等各项市场化改革开始推进，市场在资源配置方面的基础性作用开始显现。随着中国加入WTO，民营、外资等各类企业积极进入油气行业，市场呈现多种经济成分、众多市场主体既相互合作又激烈竞争的新局面。

（三）改革深化阶段（2013年至今）

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”党的十九大报告也提出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”这些都为我国提出了市场化改革的方向和下一步市场经济建设的总体目标。2020年5月18日，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，是贯彻落实党的十九届四中全会精神、推进国家治理体系和治理能力现代化、巩固中国特色社会主义基本经济制度的重大改革举措，对坚持和完善社会主义市场经济体制和推进新时代经济体制改革有着极其深远的影响及重要意义。2015年，中央印发深化电力体制改革的指导性文件（中发﹝2015﹞9号文），电力行业拉开了新一轮电力体制改革的大幕，有序放开输配电以外的竞争性环节电价等构成了“三放开、一独立、三强化”的改革路径。2017年5月出台的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》，明确了我国油气领域体制改革的方向、目标、路径和主要任务，改革重点主要包括深化油气勘察开采、进出口管理、管网运营、定价机制等。

二、能源体制改革现状与挑战

（一）能源体制改革现状

按照“管住中间、放开两头”总体思路，能源领域不断深化市场化改革，着力还原能源商品属性，努力发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用，不断为市场主体营造公平竞争的制度环境。

1. 不断优化市场结构。区分自然垄断环节和竞争性环节，进一步放开竞争性领域市场准入，支持各类市场主体依法平等进入负面清单以外的能源领域，初步形成多元化市场主体参与的格局。深化油气勘查开采管理体制改革，对境内注册内外资公司开放油气勘查开采，在全国范围内探索油气探矿权竞争机制，提高油气资源配置效率。支持符合条件的企业参与原油进口、成品油出口。推进油气管网运营机制改革，提高油气资源配置效率。有序放开配售电业务，配电环节引入多元投资主体，售电环节引入竞争，深化电网企业主辅分离。深化国有能源企业改革，开展能源领域企业混合所有制改革试点，完善企业治理体制和经营机制，治理能力和发展活力显著提升。

2. 健全能源市场交易体系。推进能源交易体制改革，完善市场化交易机制，建设统一开放、竞争有序的能源市场体系。搭建能源交易平台，组建全国和区域性煤炭、石油、电力交易中心，促进能源市场化交易。逐步建立煤炭行业产能置换、中长期合同等机制，构建上下游产业互利共赢发展格局。持续推进天然气产供储销体系建设，完善油气进出口管理体制。在放开钢铁、水泥等4个重点行业发用电计划试点基础上，全面放开经营性电力用户发用电计划，有序推动工商业用户参与电力市场交易。推动电力现货市场建设试点地区开展连续结算试运行，逐步形成以中长期交易为主、现货交易为补充的能源市场交易体系，不断扩大原油、煤炭等期货产品交易规模。推动电力辅助服务市场范围不断扩大，实现调峰资源更大范围的优化配置。

3. 完善主要由市场决定能源价格的机制。（1）有序放开竞争性环节价格。推动实现燃煤发电“基准价+上下浮动”的市場化价格机制，平稳推进以竞争性招标方式确定新建光伏、风电项目上网电价，推动跨省跨区按照“风险共担、利益共享”原则协商或通过市场化方式形成送电价格，有序推动工商业用户通过市场化方式形成用电价格。缩短成品油调价周期，建立油价调控风险准备金，放开液化石油气、非常规天然气及液化天然气气源价格。通过分步推广，全面理顺非居民用气价格，明确所有进入交易平台公开交易的气量价格由市场交易形成。（2）逐步建立输配电价格监管体系。按照“准许成本加合理收益”原则，合理制定电网、天然气管网输配价格。实施定价成本监审、电网和专项工程定价办法、配电定价指导，探索实施配电网激励性定价，开展两轮输配电成本监审和电价核定。改革天然气管道运输定价机制，强化配气价格监管，开展成本监审，构建起天然气输配领域全环节价格监管体系。（3）创新和完善促进绿色发展价格机制。对高耗能、高污染、产能严重过剩行业用电实行差别化电价政策，全面推行阶梯电（气）价制度，完善峰谷分时电价、环保电价支持政策，建立北方地区清洁供暖电价机制，开展清洁能源消费替代与可再生能源电力消纳相结合的绿色电力交易，降低绿色电价。

4. 健全能源治理能力和体系。（1）完善能源法律体系。推进能源领域法律及行政法规修订工作，加强能源领域法律法规实施监督检查，加快电力、煤炭、石油、天然气、核电、新能源等领域规章规范性文件的“立改废”进程。（2）推进依法治理能源。推进法治政府建设，构建政企联动、互为支撑的能源普法新格局，创新行政执法方式，畅通行政复议和行政诉讼渠道。（3）创新能源科学管理和优化服务。进一步转变政府职能，简政放权、放管结合、优化服务，着力打造服务型政府。发挥能源战略规划和宏观政策导向作用，集中力量办大事。强化能源市场监管，提升监管效能，促进各类市场主体公平竞争。

（二）能源体制改革存在的关键问题

能源行业经过40多年改革与发展历程，以增量带动存量的边际改革总体上取得了显著成效，但随着改革步入深水区，深层次体制矛盾已逐步显现，具体表现在以下几个方面。

1. 市场准入障碍尚未彻底消除，市场竞争还不充分。在电力、石油和天然气的资源勘探与开发利用等利润丰厚的上游领域，国有资本仍然占绝对主导的地位，社会资本进入还面临着很多困难；在一些地区，行政性垄断、地区垄断与市场分割还不同程度地存在并相互交织；民营资本无论是进入竞争性业务领域，还是垄断性业务领域都还存在一定的壁垒，包括民营资本进入政府与社会资本合作项目（PPP）还面临法规、营商环境、配套融资、市场透明度等多方面的困难，实际推进情况与政策预期还存在一定差距等等。

2. 能源价格形成机制改革仍未完全到位。2017年国家发展改革委颁布了《关于进一步加强垄断行业价格监管的意见》，提出在输配电、天然气管道运输等领域要加快价格改革步伐。但目前，电力、成品油、天然气等仍主要以政府定价为主。垄断环节价格核定科学精细化程度仍需加强，成本补偿机制不完善，在交叉补贴金额测算口径和分摊方法上未达成共识。竞争性环节市场化不充分，燃气机组、抽水蓄能电站等高价机组成本疏导至销售侧的机制尚未完善。居民用气定价机制不完善，非居民用气价格尚未市场化。油气储备制度不完善，投资主体单一，储气调峰定价机制尚未建立。

3. “管住中间”未有突破性进展。多年来，有关方面对电力、油气等行业的改革模式进行了深入和广泛的讨论与研究，也提出了许多具建设性和探索性的改革方案和模式，但总的来看未取得实质性进展。电网企业剥离了装备制造业务，但仍存在不少竞争性业务亟待与网络业务有效分离；电网企业投资规划机制亦有待创新完善。油气管网公司虽已独立存在，但投资运营机制、国家地方管网间资产业务关系、公平无歧视开放等问题尚需尽快解决。

4. 能源法治体系尚待完善。能源领域法律法规修订滞后于能源发展与改革进程，能源管理实践中一些行之有效的成熟政策没能及时上升为法律和行政法规，未能体现立法先行对体制改革的驱动作用。能源领域公平竞争审查制度尚未建立，行业壁垒、企业垄断，违法给予优惠政策或减损市场主体利益等不符合公平竞争的现象仍然存在。执法过程中存在手段较为传统、违法惩治力度不严等问题，不符合清洁低碳安全高效的现代能源体系建设要求。

5. 能源监管体系亟待调整。中央与地方职责关系尚未理顺，能源规划、监管机构职能不明晰。政府与市场边界不够清晰，能源市场行政壁垒较突出，能源领域对外开放不断扩大、行政审批取消或下放后，后续监管对接机制不到位。监管职能分散，部门间监管目标不一致、监管措施不协调，垄断环节成本监审和价格核定科学化、精细化、规范化程度不足。对市场运行、公平接入、普遍服务、投资者及消费者保护，以及电网、天然气管线、热力管线等监管，对各地区和重点用能企业节能工作的监察等，均有待加强。

三、“十四五”深化能源体制改革展望

“十四五”时期是新时代加快完善社会主义市场经济体制的起步期，是继续破除体制机制障碍推进经济高质量发展的攻坚期，要在更高起点、更高层次、更高目标上继续深入推进包括能源体制改革在内的经济体制改革。“十四五”时期也是进一步落实“四个革命、一个合作”能源安全新战略，推动碳达峰的关键期、窗口期，我国将面临加快能源低碳转型、持续提高能源效率、保障多元安全能源供应、创新引领能源科技发展等新的形势，对深化能源市场化改革，推动能源治理体系和治理能力现代化提出了迫切要求。在优化市场结构、培育现代能源市场体系、强化能源治理能力和体系等方面亟需深化改革。

（一）进一步优化市场结构

1. 激发市场主体活力。（1）制度性放宽市场化准入，落实外商投资法律法规和市场准入负面清单制度，支持各类市场主体依法平等进入负面清单以外的能源领域。（2）推进油气矿业权改革，全面实施矿业权竞争出让制度，加大矿业权出让频次，严格区块退出机制，推进油气矿业权流转。（3）推动各类发电主体放开发电计划，放开经营性用电计划，稳步放开跨省区发用电计划，推动发电主体和售电侧主体直接参与跨省交易。

2. 深化国有能源企业改革。（1）推进国有能源企业分类改革，创新国有能源资产管理体制、现代能源企业制度、市场化经营机制。（2）推进电网竞争性业务市场化改革，落实电网企业装备制造业分离，稳步推进电网企业放开勘测设计、电力施工业务。建立电网企业竞争性业务监管清单，实施清单管理、动态调整。（3）深化油气领域竞争性业务市场化改革，推进油气管网建设运营机制改革，引导省级管网公司以市场化方式融入国家管网公司，保障油气管网设施向第三方市场主体公平开放。

（二）加快培育现代能源市场体系

1. 完善市场化交易机制。（1）交易机构独立规范运行，推动完善各类交易平台规范透明运作，加快建立和完善以双边合约交易为基础，现货交易为核心的能源市场交易机制。（2）推进油气交易平台建设，统筹推进油气市场枢纽、交易中心、期货交易所建设，完善运营交易规则，形成有影响力的天然气、成品油现货交易价格，稳步推动原油、天然气期货市场建设。（3）统筹完善电力市场体系建设，全面推进电力现货市场建设，开展新一批电力现货市场建设试点，完善中长期交易机制，探索电力期货交易，加快建设与电力现货市场相适应的辅助服务市场，推进市场运营机构规范运行。

2. 加快完善主要由市场决定价格的机制。（1）按“准许成本+合理收益”原则进一步完善能源管输定价机制，探索输配分开定价机制。（2）适时放开国内成品油价格，取消油价调控风险准备金。建立完善天然气上下游价格联动机制，实现天然气价格调整常态化，居民用气价格逐步调整至合理区间。（3）建立市场化电价与优先购用电电价的有效衔接机制。放开除居民、农业、重要公用事业和公益性服务等行业以外的所有类别销售电价，建立与市场化电价相适应的目录电价动态调整机制，推动解决政策性交叉补贴问题。

（三）强化能源治理能力和体系建设

1. 健全完善能源法治体系。（1）健全能源法律法规，统筹推进能源法律法规修订与配套规章立改废。加快《能源法》立法进程，推动各单项立法修订，完善补充相关行政法规和规章。（2）严格执法程序，创新执法方式，提高执法效能。健全执法全过程记录和信息公开制度，建立责任追究机制，确保执法责任落到实处。

2. 强化创新能源监管服务能力。（1）创新能源监管工作机制和监管手段，提升能源监管能力，协调加强竞争性环节的市场监管、管网环节的自然垄断监管和能源行业的社会性监管，加强能源领域信用体系建设，大力推进信用监管。（2）构建政府主导、社会参与、广泛支撑、优质高效的能源公共服务体系，完善能源數据信息平台建设，加强数据信息整合共享，提升能源公共服务质量和效能。

（作者为中国宏观经济研究院能源研究所系统分析研究中心主任、研究员）