“十四五”规划与新时代区域经济发展

孙久文

提 要：当前，中国区域发展具有东西发展差距仍然明显、南方与北方发展不平衡和城乡发展不平衡三个特点。党的十九大以来，中国区域发展战略的指向性和精准化越来越明确和全面，正在推动新发展格局的形成。“十四五”规划突出强调了“四大板块”和“五大战略”。从国家层面来看，要做到国内国际双循环相结合；从区域层面来看，要加快构建以城市群为载体的网络化空间格局；从县域层面来看，要着力释放集聚经济外部性，构建促进区域发展的新机制并制定新政策。

一、中国区域经济的现状与特点

区域经济是国民经济的基础，也是实现国家战略与奋斗目标的重要支撑。构建新发展格局，需要在加强区域协调发展的基础上着力解决区域发展中存在的难点，从而加快助力形成双循环格局。

（一）中国国土空间的基本构成

几十年来，中国国土空间的基本构成并没有发生根本性的变化，绝大部分人口和经济重心仍然在胡焕庸线的东南部。

1935年，从东北黑龙江的瑷珲（今黑河爱辉区）到云南的腾冲，这条45度倾斜的直线把中国版图一分为二。胡焕庸线东南边的国土面积占当时版图的36%，人口占96%；胡焕庸线西北边的国土面积占64%，人口只占4%，两边人口密度相差40多倍。80多年来，中国经历了无数变化，人口从4亿多变成14亿多，经济规模增长了几十倍，国家的区域发展规划和人口移民政策更是不断改变。到2010年第六次普查时，胡焕庸线东侧的人口占93.7%，相比70多年前仅仅减少了2.3 个百分点。

造成这种分布结果最主要的原因是中国的自然地理因素，例如地形、地貌、气候等。中国的主要平原，如东北平原、华北平原、长江中下游平原、珠江三角洲平原都集中在东部和南部地区，导致中国的人口、交通和城市都密集分布在东南部地区。

（二）中国区域发展战略及其演化

党的十九大以来，中国区域发展战略的指向性和精准化越来越明确和全面，正在推动新发展格局的形成。

“十四五”规划突出强调了“四大板块”和“五大战略”。“四大板块”为西部地区、东北地区、东部地区和中部地区。当前，中国的区域协调发展战略包括了推进西部大开发形成新格局、加快东北老工业基地振兴、推动中部地区崛起、实现东部地区优化发展的“四大板块”总体战略。影响深远的脱贫攻坚战略正是区域协调发展战略的重要组成部分。“五大战略”为京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化、黄河流域生态保护与高质量发展。“四大板块”和“五大战略”在空间上存在互动关系（见表）。

（三）当前中国区域经济的主要特点

1.东西发展差距仍然明显。主要表现在以下三点：（1）东西部区域发展差距明显，并出现复杂化倾向。东、中、西、东北之间的区域发展差距长期存在，虽然相对差距变化不大，但绝对差距却一直在扩大。从2000年到2019年，东部与西部地区人均GDP的绝对差距从6791.58元扩大到了40630.19元。此外，科技创新水平、基础设施水平和医疗卫生水平的差距使得东西发展差距复杂化，因此“十四五”时期是减小区域发展差距的关键窗口期。

（2）區域发展分化严重。2019年东部地区的人口占全国的38.58%，GDP达到全国的51.88%，而其他地区的人口比重均大于GDP比重。在全国经济增速整体回落的过程中，部分省市依然保持了较好的增长态势，如江苏、贵州和西藏“十三五”时期的GDP增速仍达到或接近两位数，而东北和部分省市则出现了塌方式的变化，呈现出转型停滞。区域发展正在分化，中国区域空间格局正面临重大变化。

（3）地区发展机会不均等。受地理位置和交通运输条件的影响，东部地区与中西部地区之间在发展机会上形成了事实上的不均等。东部地区借助区位优势和体制优势，迅速摆脱了旧体制的束缚，形成了市场体系相对完善、产业外向度高、区域经济良性循环的发展态势；而中西部地区由于经济发展相对落后，为了加快本地区的经济发展，当地政府和居民往往是以资源耗竭、生态破坏和环境污染为代价来发展经济，形成了一定程度的恶性循环。日益恶化的生态环境极大地制约着中西部地区的经济和社会发展，也影响到了全国经济社会的可持续发展。

2.南方与北方发展不平衡。以秦岭—淮河划分南方和北方，南北方的面积之比大约为4：6，人口之比大约为55：45，而产值之比大约为6：4。虽然人均GDP的差距并不悬殊，但南北方发展不平衡问题仍值得警惕。从2020年的数据来看，在产值增速前10位的省区市中，南方有9个，北方却只有1个；在产值总量前10位的省区市中，南方有8个，北方有2个；2020年全国产值超过万亿的城市一共有21个，其中南方有15个，北方有6个。

3.城乡发展不平衡。中国城乡发展的不平衡主要表现在城乡居民收入差距、城乡教育差距和城乡医疗差距三方面。近些年，由于脱贫攻坚等战略的实施，对于一些贫困地区的投入不断增加，所以城乡之间的差距从相对数量上来看是在缩小的。以城乡收入为例，2014年到2019年，东部地区的城乡收入比值从2.6下降到2.5、中部地区从2.5下降到2.4、西部地区从2.9下降到2.8、东北地区从2.4下降到2.3，虽然差距仍然巨大，但四大板块都呈下降趋势。预计随着脱贫攻坚战略和乡村振兴战略的实施，中国的城乡差距将进一步缩小。

二、“十四五”规划的区域发展战略

自然地理条件是中国区域发展的空间基础，区域发展战略则是中国区域经济发展政策和产业布局的依据。“十四五”规划对区域发展的战略规划是：深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系。主要内容有：优化区域经济布局、深入实施区域重大战略、深入实施区域协调发展战略、积极拓展海洋经济发展空间四个方面。

（一）优化区域经济布局

对于“十四五”期间的区域经济布局，中央的基本战略部署是三大区域发展战略和三大类型区。

三大区域发展战略是区域重大战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，中央提出的政策方向是健全区域协调发展的体制机制、完善新型城镇化战略和构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。

在“十四五”规划中，中央提出把全国按照主体功能区划分成新的三大类型区：一是城市化地区，基本功能是高效集聚经济和人口，目前把全国划成19个城市群，作为城市化地区的最主要承载地。二是农产品主产区，基本功能是为全国居民提供高质量的农产品，任务是保护基本农田和生态空间，主要范围在东部平原地区、西部绿州地区。三是生态功能区，基本功能是生态环境保护，任务是提供生态产品，范围是在城市和农产品主产区之外，覆盖全国。

优化区域经济布局还需要实现新時代区域高质量发展，这也是“十四五”规划提出的一个重要任务，关键在以下三方面。

一是协同推进经济带与经济区的发展。“十四五”规划已经明确了长江经济带和黄河生态保护与高质量发展带两个经济带，以及长三角一体化经济区、京津冀协同发展经济区、粤港澳大湾区、成渝经济区和辽中南经济区五个经济区。围绕这些经济带和经济区，全国至少可以建设40个都市圈。

二是解决好资源环境约束问题。生态环境脆弱、资源环境承载力不足、经济社会发展与资源环境矛盾较大是在“十四五”期间实现区域高质量发展必须要解决的问题。

三是实现区域经济一体化。区域经济一体化应该包括交通与信息一体化、制度一体化、区域与产业之间的协作以及强化经济联系与区域贸易。其中，制度一体化是比较高级的区域经济一体化，这里所说的制度是指日常生活中的制度安排，如交通一卡通、地区检疫标准、银行异地存取等。

（二）深入实施区域重大战略

深入实施区域重大战略是“十四五”规划提出的一个重大战略安排，主要指五大战略。

1.加快推动京津冀的协同发展。京津冀城市群建设已经取得了丰硕的成果，GDP已由2014年的6.65万亿元抬升至2019年的8.51万亿元，河北省域范围内的39个国家级贫困县全部摘帽。进入“十四五”时期，京津冀城市群高质量发展的机遇与挑战同在，主要有几个重点任务：一是疏解非首都功能，建设通州城市副中心；二是加快雄安新区建设；三是巩固发展滨海新区；四是建设“轨道上的京津冀”，“十四五”规划对“轨道上的京津冀”有很详尽的项目规划。

2.全面推动长江经济带发展。“十四五”规划提出的全面推动战略是生态优先、绿色发展、共抓大保护、不搞大开发。在重点强调生态建设的基础上，具体提出了长江的“十年禁渔”、建设沿江铁路、建设绿色产业体系和保护文物等目标。长江经济带凭借黄金水道的独特优势，加之充裕的资本赋存、广阔的市场规模，连通东、中、西三大地带的长江经济带正日益成为优质要素的集聚洼地，对国民经济增长的贡献率已由2000年的29.31%攀升至2019年的43.34%。

“十四五”时期将深入贯彻“一轴、两翼、三极、多点”的网络化空间布局方略，统筹长三角、长江中游、成渝等国家级城市群，黔中、滇中等区域性城市群，发挥对周边节点城市的扩散效应。

3.积极稳妥推进粤港澳大湾区建设。改革开放以来，珠三角充分发挥毗邻港澳的地理优势，加深了与香港、澳门的区域合作，湾区经济初具规模。《粤港澳大湾区发展规划纲要》于2019年2月发布，明确了大湾区应以香港—深圳、广州—佛山、澳门—珠海为核心，构建极点带动、轴带支撑的高质量网络化城市群。

“十四五”规划重点强调的是深港、粤澳合作推进科技创新、实现交通一体化、创新要素跨境流动等。2019年，粤港澳大湾区在5.6万平方公里的城市群范围内就创造了占全国10.96%的 GDP，域内11座城市的人均GDP均接近或超越10000美元的门槛，具备建成世界级城市群的巨大潜力。为此，“十四五”时期在巩固香港、澳门、广州、深圳中心城市地位的同时，还应加强域内其他7座节点城市对各类资源的整合力度，确保城市群网络内部各城市人口规模与经济规模的同步扩容，为新时代“一国两制”的理论突破与实践创新提供新蓝本。

4.提升长三角一体化发展水平。长三角城市群是中国经济密度最大的区域，首位城市上海周边分布有苏锡常、杭绍甬等大城市，市域间交通路网密度极高，为同城化发展提供了现实可能性。为加速长三角城市群网络化步伐，“十四五”时期国家可将上海作为一级中心，增进上海同南京、苏州、无锡、杭州、宁波、合肥6大次级中心的经济活动往来，联动南京都市圈、苏锡常都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈、合肥都市圈，形成“一市五圈”的网络化空间格局。

“十四五”规划重点强调一体化问题，提出打造“绿色一体化示范区”。长三角城市群是实现现代化的先导地区，建设自贸区、发展高端服务业、普及医疗教育、形成便捷交通网都是未来的重要任务。

5.扎实推进黄河流域生态保护与高质量发展。2019年9月，习近平总书记在河南召开座谈会时将黄河流域生态保护和高质量发展定位为国家战略。黄河流域由于航运之利不济，加之缺乏门户城市与枢纽城市，目前尚不具备建成网络化国家级经济带的能力。

“十四五”规划提出，上游要注重生态保护，保护好中华水塔；中游要注重水土流失的治理，清理整顿岸线内的工业企业，实现能源资源一体化发展；全流域要优化中心城市和城市群发展格局，打造区域具有国际影响力的黄河文化旅游带。根据这个战略安排，“十四五”时期要坚持以黄河干流为依托，以西安、郑州、青岛等中心城市为节点，以中原城市群为核心增长极，携手关中平原城市群、呼包鄂榆城市群、兰西城市群和山东半岛城市群，通过开展流域水土综合治理、壮大生态农业与循环工业等一系列举措构筑黄河生态带，辐射带动中上游陕甘宁革命老区和少数民族聚居区的振兴。

（三）深入实施区域协调发展战略

关于区域协调发展战略，“十四五”规划提出了五个方面的内容。

1.西部大开发。西部大开发的核心是推动西部大开发形成新格局，主要包括八个方面：一是形成区域空间新格局，从空间上进行创新，把西北地区和西南地区分开来进行规划；二是加快西部地区数字经济发展；三是推动特色产业发展；四是解决欠发达地区和低收入人口的问题，核心是实现共同富裕；五是建设中心城市与城市群，西部的国家中心城市有西安、重庆和成都，另有若干省会城市，城市群有关中、成渝、兰西、呼包鄂榆城市群；六是加快生态文明建设与绿色发展；七是发展对外贸易，在“一带一路”的框架下，发展面向中亚、中东、东欧等地的陆上边境贸易；八是解决西北干旱区的水资源短缺问题。

2.推动东北振兴取得新突破。推动东北振兴需要关注四个问题：一是机制体制问题，重点是优化营商环境；二是维护国家安全问題，包括粮食、生态、能源、产业安全；三是新产业布局问题，包括东北老工业基地的传统制造业改造以及数字经济等新技术产业的发展；四是城市群建设问题，辽中南城市群有潜力成为未来带动东北地区发展的主要增长极。

3.促进中部地区加快崛起。中部崛起的关键在以下四点：一是加快建设中部制造业基地，打造中高端产业集群；二是积极承接新兴产业的转移；三是高标准建设内陆开放平台；四是公共服务保障和卫生安全。

4.鼓励东部地区加快推进现代化。“十四五”规划明确提出，东部地区未来的主要任务是加快推进社会主义的现代化，具体包括以下四点：一是创新引领、率先实现高质量发展；二是打造世界先进的制造业集群；三是全方位参与国际合作；四是建立全方位开放型经济体系。

5.支持特殊类型地区发展。特殊类型地区包括革命老区、少数民族地区、边疆地区、贫困地区、老工业基地、资源枯竭型地区和生态退化型地区七个地区。“十四五”规划对这些地区做出了具体规划：一是支持革命老区、民族地区加快发展；二是加强边疆地区建设；三是推进兴边富民、稳边固边；四是促进资源枯竭性地区、环境退化地区的转型发展；五是推动欠发达地区加快发展。

（四）积极拓展海洋经济发展空间

海洋经济是“十四五”规划突出强调的内容，从战略高度对海洋事业发展做出了重要部署，明确指出了要“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。

拓展海洋经济发展空间主要包括三个方面：一是建设现代海洋的产业体系，关键是突破核心技术。海洋产业包括海洋旅游业、海洋渔业、海洋油气、海洋矿业、海洋交通运输等，中国在海洋产业发展方面与发达国家还有很大差距，因此要给予更多投入。二是打造可持续的海洋生态环境，提出自然岸线不低于 35%的指标，对填海行为进行了约束。三是深度参与全球海洋治理，要比历史上的任何时期都更加重视远洋治理和开发。

在当前的国际局势下，推动陆海统筹战略，必须统筹海洋维权与周边稳定、统筹近海资源开发与远洋空间拓展、统筹海洋产业结构优化与产业布局调整、统筹海洋经济总量与质量提升、统筹海洋资源开发与生态环境保护、统筹海洋开发强度与利用时序，并以此作为制定国家海洋战略和海洋经济政策的基本依据。

三、中国区域发展格局的经济学分析

从区域经济学的角度分析中国的区域空间格局，关键是从不同的空间尺度出发，明确区域发展战略的重心。

（一）国家尺度：国内国际双循环相结合

首先，需要明确区域发展总体战略。分板块来看，东部地区对国民经济增长的贡献率占据了绝对优势，GDP占比先由2000年的66.76%逐年下降至2014年的54.78%，后又缓慢抬升至2019年的55.12%。这说明在东部率先发展战略的驱动下，东部地区依然是区域经济的关键增长极，在国内大循环中扮演了关键角色。中部地区、西南地区、西北地区的GDP占比始终呈现上升态势，分别由2000年的14.24%、7.71%、4.27%增加至2019年的20.71%、12.60%、6.82%，中部崛起与西部大开发成效卓著，但东西失调问题并未得到根本性解决，依然是国内良性大循环的突破口。东北地区则出现了明显的衰退迹象，GDP占比由2000年的7.01%跌落至2019年的4.76%，东北振兴任重道远，事关国内大循环的顺利运行。东、中、西和东北的发展差距仍然是制定国家区域政策的最主要依据和考量。

为此，“十四五”时期要在因地制宜、分类指导的基本原则下，独资、合资、收购、兼并、非股权安排等方式并重，科学引导纺织、服装等劳动密集型制造业以及钢铁、石化、有色金属等资本密集型制造业向要素成本更低的中西部地区转移。

其次，持续优化产业空间布局。产业再布局是形成国内大循环为主的新发展格局的切入点。当前，产业再布局呈现出四个特征：一是生产活动在世界范围内更分散，随着服务相关的成本下降，技能型工人和非技能型工人的收入差距显著，交流成本和贸易成本也逐步变低；二是生产活动在区域内更加集聚，随着贸易成本的下降，产业集聚是经济活动最基本的空间形态；三是最终产品部门及其中间产品部门在同一区域内共生集聚，相较于最终产品的运输成本，中间产品的运输成本升高，商务服务具有不完全可贸易性；四是在面临巨大的经济波动时，世界范围内的生产活动布局模式不稳定。区域经济学的研究任务，是按照国内大循环的要求，以区域经济学理论为基础形成制造业再布局的规划方案。

最后，扭转南北差距扩大的态势。21世纪以来，东西差距扩大的态势开始出现转机，南北分野却不断加剧。从总量指标看，北方地区GDP由2000年的4.02万亿元爬升至2018年的35.20万亿元，2019年则小幅下降至34.92万亿元。南方地区GDP则从2000年的9.87万亿元迅速跃升至2019年的70.72万亿元，相较于北方的比较优势日趋凸显。从均量指标看，南方总人口虽然多于北方，但自2000年起南方人均GDP始终居于北方之上，已接近或突破中高收入阶段上线，发展普惠性更强。南北差距扩大正成为“十四五”时期国内大循环亟待缓解的突出问题。

（二）区域尺度：以城市群为载体的网络化空间格局

城市群是网络化空间格局的战略骨架，城市群并非若干城市在一定空间范围内的自然布局与简单组合，城市群成“群”的关键在于城市间要素自由流动、资源高效配置、基础设施对接、产业关联配套、公共服务均等，是在空间上邻近且经济联系密切的若干城市构成的网络化统一体，正日趋成为现代经济活动的集水区。

在“十四五”时期，为构建更加有效的区域协调发展新机制，要充分发挥国家级城市群的引领作用。“十四五”规划将城市群划分为三类，第一类是需要优化提升的，包括京津冀、长三角、粤港澳、成渝和长江中游城市群；第二类是正在发展壮大的，包括山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾城市群；第三类是需要培育的，包括哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州西宁、宁夏沿黄、天山北坡城市群。要把世界级、国家级和区域性的城市群同国家尺度下的发展方略相耦合，最终形成网络化的空间格局。

（三）城市—县域尺度：释放集聚经济外部性

一是扶持国家中心城市的发展。2010 年起，北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安形成了9座国家级的中心城市，这些中心城市是综合的交通枢纽、科技的创新中心、历史文化名城，同时也是国际化大都市。经过近10年的发展，9座国家中心城市迸发出旺盛的经济活力，多点支撑、协同发力的空间格局已初具雏形，成为“优势集中”的关键集聚区，产生了显著的正外部性。

二是培育区域中心城市。为避免国家中心城市过速扩张可能引发的集聚不经济现象，设立一批集引领、辐射、集散功能于一體的区域中心城市成为“优势集中”的有效途径，能够化被动挤出为主动转移，这是“十四五”时期城市尺度下助推协调发展的又一工作重点。

三是激发县域经济的发展活力。当前，中国县域GDP占全国经济总量的比重已突破50%，县域人均GDP越过全国平均数70%。“十四五”时期激发县域经济活力依然面临多重挑战，具体表现为各县域单元社会经济发展水平的巨大鸿沟。根据2020年赛迪智库发布的《中国县域经济百强白皮书》，东部地区全国百强县占比高达67%，仅江苏、浙江两省就多达43席，前10强更是占到7席，与中西部地区相比处于绝对优势地位，成为东西失衡、南北分野在县域尺度下的微 观映射。引导中西部地区县域经济特色资源优势转化，以产县融合为驱动最大化集聚经济外部性，对“十四五”时期区域经济高质量运行尤为关键。

（四）构建促进区域发展的新机制与新政策

促进区域发展的新机制包括协同发展机制、区域一体化机制和区域合作机制。

协同发展机制：当前，协同发展的主要区域是京津冀地区。京津冀地区是国家最重要的畿辅地区，但京津冀地区一体化发展远未形成。实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要。推动区域协同发展的关键是形成协同发展的机制，如城市、交通、生态、产业等各个方面都需要有区域协同的发展机制。

区域一体化机制：当前，区域经济一体化最成熟的是粤港澳大湾区。区域经济的一体化是包括商品贸易、基础设施、要素流动和政策设计等多个方面的一体化，要有统一的领导，编制一体化的发展规划，制定相关的发展政策，用来推动资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素的自由流动和优化配置。

区域合作机制：在建立地区党政主要领导定期会晤机制的基础上，进一步探索建立有组织、可操作的专项议事制度，积极推动各类经贸活动的开展。加强政策的统一性和协调性，消除市场壁垒，规范市场秩序，形成良好的政策环境和发展条件。

促进区域经济发展的新政策包括构建精准的区域政策体系、优化区域创新与发展平台、加强区域规划的权威性和可操作性以及保障国家和区域的生态、防疫、防灾安全。

区域政策体系：建立统一规范、层次明晰、功能精准的区域政策体系，发挥区域政策在宏观调控政策体系中的积极作用。加强与财政、货币、产业、投资等政策的协调配合，突出宏观调控政策的空间属性，提高区域政策的精准性和有效性。

优化区域创新与发展平台：实施区域协调发展战略需要培育区域经济新动能，要进一步完善各类发展平台，包括国家级新区、综合配套改革试验区、承接产业转移示范区等具有先行先试政策优势的区域性平台。

加强区域规划的权威性和可操作性：跨行政区的区域协调发展是现阶段最需要加强的部分，要协调行政区的利益，做好区域规划与相关规划的衔接配合，真正实现“多规合一”，做到“一张蓝图绘到底”，不因地方政府换届而造成政策多变，保持政策连贯性。

保障国家和区域的生态、防疫、防灾安全：对于生态安全的认识已经比较统一，区域经济发展中生态安全已经贯穿始终，在今后的区域规划、国土开发中应当充分重视防疫、防灾安全。

（作者为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、应用经济学院二级教授、博士生导师，教育部马克思主义理论研究与建设工程首席专家，国家自然资源部《全国国土空间规划2020-2035年》专家组专家）