我国国土经济高质量发展的内涵、任务与对策

肖金成 董红燕 李瑞鹏

摘 要：

我国国土经济高质量发展的内涵主要体现在以绿色发展为理念，以产业布局为起点，以区域经济协调发展为过程;通过优化产业布局，推动城乡统筹和陆海一体化，形成绿色低碳、空间优化的国土空间布局，其基本思路是更加注重高效、协调、可持续的优化配置国土资源，处理好集聚与分散、开发与保护的关系，形成优势互补、高质量发展的国土经济格局;重点任务是优化产业布局、统筹城乡协调发展、推动区域协调发展、拓展海洋发展空间、集约高效利用资源等，形成高质量发展的国土空间格局。我国国土经济高质量发展应加强科技创新、健全体制机制、完善国土空间规划体系、畅通要素流通渠道及提升三大功能区能力。

关键词：国土经济;高质量发展;区域协调;城乡统筹;陆海统筹;国土空间格局

中图分类号：F061.6 文献标识码：A文章编号： 1007-2101（2021）04-0084-07

收稿日期：2021-05-21

基金项目：国家社会科学基金项目 “城乡融合视角下协调推进新型城镇化与乡村振兴战略研究”（19BJY059）

作者简介：肖金成（1955-），男，河北魏县人，中国宏观经济研究院研究员，博士生导师;董红燕（1992-），女，甘肃古浪人，首都经济贸易大学博士研究生;李瑞鹏（1993-），女，山西沁县人，首都经济贸易大学博士研究生。

水、土地、能源、矿产、生物等自然资源是国土的基本要素。国土经济发展主要包括两个方面：一是国土的经济问题，国土开发、利用、保护、整治、改造的经济因素、经济现象、经济问题与经济机制，分析国土资源开发、利用等过程的经济可行性和合理性;二是经济发展的国土安全问题，即经济发展的资源保障、环境效应、生态效应、空间支撑等。2010年，国务院印发的《全国主体功能区——构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局》按照开发内容将国土空间划分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区三大主体功能空间。2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，坚持实施主体功能区战略，要立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。国土资源的集约、节约、高效利用，对于促进一个国家或地区人口、资源、环境协调发展以及保障国土资源安全具有重大意义[1]，有利于构建我国优势互补、高质量发展的国土空间格局，有利于为人民提供高质量的生活环境，有利于保障我国粮食和生态安全，为到2035年我国基本实现现代化奠定基础。

一、我国国土经济的现状与问题

我国资源总量大、种类丰富，在为经济社会的发展进步提供支撑的同时，也存在一些影响经济社会可持续发展的突出问题，亟需重视和解决。

（一）我国国土经济现状

第一，我国资源绝对数量大，丰富与稀缺并存。我国国土面积占世界的7.3%，居世界第四位;2017年耕地面积占世界的8.4%，森林面积占世界的5.2%;2018年石油探明储量占世界的1.4%，天然气探明储量占世界的3.0%，煤炭探明储量占世界的13.2%。但按人均占有量计算，大多数资源均低于世界平均水平。第二，我国地域辽阔，资源空间分布不平衡。天然林集中分布在东北和西南地区;水能资源70.0%分布在云南、四川、贵州和西藏;铁矿主要分布于辽宁、冀东和川西;煤主要分布在华北、西北、东北和西南。第三，海洋资源潜力大。目前已明确公布的内水和领海面积为38万km2，海底矿产资源、海洋生物资源、空间资源、港湾资源、海水资源和海洋能资源丰富。2019年，我国海洋生产总值占國内生产总值的比重超过9%。第四，都市圈和城市群已经成为我国城镇化的主体形态。随着我国城镇化的快速推进，地域上相近、功能上互补的都市圈和城市群，将逐渐成为推进我国新型城镇化和增强国际竞争力的主要载体[2-3]。第五，城市空间拓展与国土整治同步推进。在高质量发展的背景下，一方面，我国东中西部城市注重产业转型升级、城市结构优化与功能提升并重。另一方面，城市通过设立开发区、产业承接转移示范区、自由贸易试验区等各类功能平台的方式拓展城市空间。与此同时，也加强了对资源枯竭地区的综合整治和生态恢复以及环境治理，减轻了过去国土空间粗放式开发对于资源环境所造成的破坏，起到了优化国土空间开发格局的作用[4-5]。第六，点—轴结构是我国国土开发的基本结构。经过多年的发展，我国经济要素向“两横三纵”的重要国土开发轴线不断集聚。“两横三纵”沿线城市和产业集中发展，对全国产业和人口的空间组织和引导作用不断加强，以“点—轴”为标志的空间开发格局基本形成[5-6]。第七，四大区域发展各有特色。西部地区位置偏远，发展落后，贫困问题凸显;东北地区老工业基地的体制性、结构性矛盾日益显现;中部地区面临着市场活力不高，发展落后的问题;东部地区经济发达、人口密集、开发强度较高、资源环境问题突出。1999年以后陆续实施的西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的区域发展战略，就是解决以上区域问题的突出表现[7]。

（二）我国国土经济存在的突出问题

我国国土空间为经济社会发展提供支撑条件的同时，也存在着一些影响经济社会可持续发展的突出问题。第一，资源约束不断加剧。我国石油、天然气、铁矿石、铝土矿、铜、淡水等战略性资源人均占有量，分别只有世界平均水平的7%、7%、17%、11%、17%、28%，即使是我国最丰富的煤炭资源，人均占有量也只有世界平均水平的67%，整体上人均资源占有量相对不足。第二，生态环境压力加大。2019年，全国水土流失、荒漠化和沙化面积分别为271.08万km2、261.16万km2和172.12万km2，分别占国土总面积的28.2%、27.2%和17.8%。同时，随着城镇化、工业化的不断推进，大气污染、水污染、土壤金属污染等问题不容忽视。第三，生态产品价值转化的通道尚不通畅。目前，对于生态产品价值实现机制缺乏客观认识，一些地方仅认识到生态产品的公共产品属性，将其价值实现理解为生态补偿和转移支付，或是仅认识到经营产品属性，对其过度开发[8]。同时，生态产品的价值核算方法尚未达成共识，市场交易机制尚不成熟，导致大量生态产品被浪费和过度使用。第四，经济活动与人口、资源分布不协调。我国产业和就业人口不断向东部沿海地区集中，市场与资源富集区的空间错位，导致我国每年有大量的劳动力、资源、能源等生产要素及商品大规模跨地区流动，造成经济活动与人口和资源分布的不匹配。第五，陆海国土开发缺乏统筹。目前，我国陆海统筹度较低，海洋经济仍处于成长阶段，存在陆海经济互动及海岸带和海域开发布局不合理的状况。

二、我国国土经济高质量发展的内涵与思路

（一）我国国土经济高质量发展的内涵

我国国土经济高质量发展的内涵主要体现为以绿色发展为理念，以产业布局为起点的区域经济协调发展过程;优化产业布局促进资源在城乡之间合理配置，推动城乡融合发展;统筹内陆与沿海，实现陆海一体化发展;形成绿色低碳、空间优化的国土空间布局，满足人民对美好生活的需要（见图1）。

1. 布局合理是国土经济高质量发展的起点。合理的产业布局可以适应地方经济发展水平、提高产业可持续发展能力、促进产业集聚和规模效益的形成，提高农村经济发展竞争力，促进城乡协调发展。国土经济高质量发展的内涵强调产业布局合理，应根据资源禀赋进行产业布局调整与优化，形成与市场经济体制相适应的现代化区域发展体系。

2. 区域协调、城乡融合和陆海统筹是国土经济高质量发展的过程。区域协调是国土空间格局优化的基础，也是国土经济高质量发展内涵的重要体现。区域协调就是要提升欠发达地区的综合竞争力，缩小区域发展差距，推动形成主体功能清晰、优势互补、良性互动、公共服务和人民生活水平趋向缩小的区域协调发展新格局。城乡融合有助于缩小城乡发展差距，其实质是促进基本公共服务在城乡之间均衡布局，缩小城乡居民公共服务水平差距，确保国土空间开发成果惠及全体民众。陆海统筹将实现陆海发展战略平衡，加快陆海双向走出去步伐，拓展国家发展战略空间，实现我国陆地经济与海洋经济的共同发展。

3. 绿色低碳和空间优化是国土经济高质量发展的目标。绿色低碳是生态文明建设的要求，也是国土经济实现高质量发展的必然结果，应加强资源节约和生态环境保护，推动形成绿色的发展方式和生活方式。空间优化既是区域协调发展的目标，也是国土经济高质量发展的结果。绿色低碳和空间优化相互叠加，以资源环境承载能力为基础，促进国内外要素流动，优化资源的空间配置与区域空间格局，实现国土经济高质量发展。

（二）我国国土经济高质量发展的基本思路

经过改革开放40多年的发展，支撑我国国土经济高质量发展的土地资源、水资源、能矿资源及生态环境等基础条件发生了重大变化，需更加注重高效、协调、可持续地优化配置国土资源，处理好集聚与分散、开发与保护的关系，形成優势互补、高质量发展的国土经济格局。

1. 尊重客观规律，实现国土经济与资源环境承载力的基本匹配。从全国范围看，我国经济总量和产业活动不断向东部地区集中，而常住人口分布没有发生太大变化，中、西部和东北地区经济总量占全国的比重远远低于其人口份额。2019年，中部、西部和东北地区人口分别占全国的26.5%、27.2%和7.7%，而地区生产总值分别占全国的22.2%、20.8%和5.1%。因此，要以资源环境承载能力为基础，根据资源禀赋、生态条件和环境容量，科学确定国土开发利用的规模、结构、布局和时序，划定城镇、农业、生态空间开发管制界限，引导人口和产业向资源环境承载能力较强的区域集聚[9]。

2. 点线面耦合，重塑我国高质量发展的国土空间布局。国土经济高质量发展并不是主体功能区战略、区域重大战略、区域协调发展战略的简单叠加。这三大战略既涉及到东部、中部、西部、东北四大区域，也涉及到京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带、黄河流域、成渝地区等国家重大战略区域。应按照充分发挥比较优势、充分释放增长潜能，有效集聚人口与产业，有效保护生态与环境，合理开发土地空间、合理利用自然资源的原则，通过点、线、面耦合，适应“中心城市—都市圈—城市群”区域空间拓展的基本趋势，构建以安全、创新、增长、民生和绿色为特色的“城市群—发展轴—经济区”联动发展的国土空间总体布局框架，推动国土经济高质量发展。

3. 坚持增长极开发和面上保护相结合，实现打造高质量发展的动力源与筑牢国家生态安全屏障的有机统一。面对中国发展中大国和生态脆弱区域面积广大的基本国情，坚持增长极开发和面上保护相结合，就是通过增长极开发实现多极化协同集聚。在以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为引领高质量发展的第一梯队的基础上，提升中西部城市功能，改善投资环境，提高工业化和城镇化水平，形成经济发展的高地，改变经济要素向沿海地区和特大、超大城市过度集聚的状况，与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等共同形成中国高质量发展的重要动力源。通过协同集聚，充分提升有限开发空间的利用效率，腾出更多空间，实现更大范围、更高水平的国土保护。

4. 坚持陆海统筹，拓展海洋发展空间。坚持陆海统筹，其基本内涵是以陆地和海洋国土战略地位的平等为前提，以倚陆向海、加快海洋开发进程为导向，以协调陆海关系、促进陆海一体化发展为路径，以推进海洋强国建设、实现海洋文明为目标，构建大陆文明与海洋文明相容并济的发展格局。拓展海洋发展新空间，就是要在促进陆域国土纵深开发的同时，充分发挥海洋国土作为经济空间、战略通道、资源基地、安全屏障的重要作用，扩大内陆地区分享海洋经济发展效益的范围，围绕海洋工程、海洋资源、海洋环境等领域突破一批关键核心技术。

5. 发挥比较优势，形成高质量发展的国土空间开发格局。我国960万km2的陆地国土空间具有多种功能。必须区分不同国土空间的主体功能，根据主体功能定位确定开发内容和发展的主要任务[10]。具体而言，在经济发达地区可以采取网络式开发模式，加快基础设施网络的建设步伐，尽快完善大中小城市之间的交通体系，加快区域经济一体化步伐;在城市数量少、规模小、产业基础薄弱而人口又比较密集的地区，应在加强城市间经济联系的同时，吸引人口和产业向交通沿线聚集，打造形成发展轴和经济带;在人口稀疏、产业基础薄弱的地区宜采用据点式开发，集中力量建设区域性中心城市，以吸引产业和人口向中心城市聚集，提高产业配套能力，夯实实体经济发展基础。

三、我国国土经济高质量发展的重点任务

（一）促进产业在国土空间的合理布局

从区域层面看，优化产业布局要兼顾补短板和充分发挥竞争优势，引导产业布局优化升级，实现区域错位互补发展，避免同质化。对经济基础一般、产业布局相对不完善的区域，要根据当地的人才、技术、产业基础等状况，选择具有局部优势的产业或环节，打造区域性产业高地，逐步吸引各方面资源形成全产业链;对产业布局较为完善的区域，需着重补短板。都市圈和城市群是我国城镇化的主体形态，应扭转人口集聚滞后于经济集聚的态势，实现国土经济与资源环境承载能力的基本匹配，在集聚中实现区域均衡。在全国层面上，要促进经济和人口向京津冀、长三角和粤港澳集聚，在大区域和省级层面向都市圈和城市群集聚[11]。在未来较长时间，要以都市圈和城市群为载体促进制造业相对集中布局[12]，最终形成“3+7”的制造业空间布局结构。“3”指京津冀、长三角、珠三角沿海三大城市群，“7”指全国除沿海三大城市群之外的山东半岛城市群、中原城市群、关中城市群、长江中游城市群、成渝城市群、辽中南城市群和海峡西岸城市群。“3+7”空间布局结构是我国实现2035年工业化和城镇化远景目标的重点承载区域。生产性服务业归根结底是要为生产服务，为制造业服务，要因地制宜地加快发展西部地区和东北地区生产性服务业，按照地区先进制造业发展需求，确定生产性服务业发展方向，扩大西部、东北地区生产性服务业规模，提高生产性服务业增加值在GDP中的比重。

（二）推动区域经济协调发展

中国是发展中大国，区域经济发展呈现差异性，各个区域具有比较优势，需要对这些不同的优势进行整合，形成新的经济增长极。为加强区域合作，应该改变“一亩三分地”的思维定势，打破区域分割、各自为政的状况，按照优势互补、互利共赢的原则，走出一条科学持续、协同发展的路子，最后达到区域协调发展的目标。第一，有效发挥各地区比较优势。明确区域发展战略定位，推进区域合理分工，统筹各地区的资源和要素关系，有序推进区域资源整合与产业重组，引导产业有序转移，促进生产要素及人口跨区域合理流动，健全合作机制，巩固区域合作成果，创新合作模式，进一步加强区域空间与合作，促进区域互动发展和区域一体化进程。第二，把区域差距保持在合理的范围内。遵循内聚外迁的思路，积极引导中西部资源环境承载力较低地区的人口向东部沿海地区、都市圈和城市群区域转移，促进人口规模与经济规模基本匹配。加大对中西部条件较好地区的支持力度，引导中西部地区投资增长，加快培育新的增长极，带动中西部地区发展，有效遏制人均地区生产总值差距扩大的趋势。第三，形成“沿海—内陆—沿边”区域经济新格局。未来，我国区域格局的总体态势将是东西两翼带动中部崛起，从而形成海陸统筹、东西互济、面向全球的开放新格局。第四，实现各区域基本公共服务均等化。深化完善区域基本公共服务均等化的体制机制，促进公共服务资源在区域之间均衡配置，缩小基本公共服务水平差距。加大对老少边穷地区基本公共服务的建设投入力度，逐步缩小区域间居民生活水平差距，实现各地区居民享受等值化的生活质量，确保国土空间开发及其成果惠及全体民众。

（三）统筹城乡融合发展

2019年，我国常住人口城镇化率超过60%，经过改革开放40多年的快速发展，城市的辐射带动能力显著增强，可以说统筹城乡发展的时机已经成熟。目前，我国正从过去“以农养工”进入一个“以工补农、以城带乡”的新的历史阶段，城乡发展体制要从过去城乡分割的二元发展体制转变为新型的城乡一体化的统筹协调发展体制。应从改革目前规划管理体制入手，打破原有的城乡二元结构的规划分割、管理分治、建设分离的思维定势，从全域推动、全域规划和全域管理的理念出发，建立城乡一体化的全新管理体系，缩小城乡差距，保证农村人口平等获得教育、就业、公共服务和社会保障等权益[13]。要完善城乡一体化发展的体制机制和政策体系，构建新型工农关系和城乡关系，积极鼓励城镇优势公共资源向农村延伸，建立城乡一体化的基本公共服务制度，提高农村居民基本生活保障水平，推进实现城乡二元分割向一体化发展全面转型;优化城镇布局和形态，统筹城乡国土空间开发，同步推进工业化、城镇化和农业现代化，积极推进城乡基本公共服务均等化，推动形成以工促农、工农互动和以城带乡、城乡融合的一体化发展格局。

（四）拓展海洋发展空间

拓展海洋发展新空间，要从我国陆海兼备的基本国情出发，坚持陆海统筹的战略思维，提高综合管控能力，夯实陆海统筹发展基础，以海洋大开发为支撑，实现陆海发展战略平衡，发挥沿海地区核心作用，促进陆海一体化发展。针对现阶段我国海洋国土战略地位相对不高、海洋发展滞后的实际，逐步将国土资源开发战略重点转移到海洋国土的开发上来，促进海洋大开发和海洋经济大发展，不断提高海洋国土在国家发展战略中的地位与作用;顺应沿海地区人口增长、城镇发展、产业升级、发展方式转变的客观需求，不断优化空间结构，规划海岸带开发空间秩序，推动陆海复合型产业发展，统筹规划沿海港、航、路系统，理顺陆海产业发展与生态环境保护关系，以实现陆海产业发展、基础设施建设、生态环境保护的有效对接和良性互动，提升沿海地区的集聚辐射能力;着眼于海洋开发能力的提升，加大国家对海洋科技发展的投入，整合科研、教育、企业、国防等方面的资源和力量，着力推动深远海调查研究、海洋监测、资源勘探开发等领域的技术研发，提高海洋技术装备的国产化水平和海洋科技对经济的贡献率，增强海洋经济发展的核心竞争力[12]。

（五）实现国土资源集约高效利用

国土空间利用作为一项系统性、综合性极强的工作，是由资源、环境、经济等多种要素构成的综合体，这些要素关联复杂、领域交叉，高质量国土空间利用应综合平衡各类要素，统筹兼顾。第一，促进差异化的国土空间利用。对于国土空间开发水平较低的地区，应当以增量开发为主要发展模式，提高新增建设用地指标供给量，扩大土地征收面积，推行积极的经济和产业政策;对于国土空间开发水平较高的地区，应当以存量优化为主要发展模式，严控新增指标，严格划定城市扩展边界，合理确定城市用地规模，强化城市建设用地开发强度、土地投资强度、人均用地指标整体控制;对于集约水平较低的地区，应当以严控建设增量为主要发展思路，不断开拓地下、地上空间，实施立体开发策略;对于集约水平较高的地区，则应适当降低密度，编制绿地规划，出台容积率限制、绿地覆盖率下限等指标，以绿地景观代替建设空间。第二，优先保障基础设施与公共服务等重点功能用地。一方面，合理确定保障性住宅用地年度供应规模、布局和节奏，重点支持城镇住房保障体系的建设;完善基础设施建设和提升公共服务供给水平，积极提升城镇弱势群体的住房条件，改善人居环境。另一方面，推动农村社区完善水电路气等基础设施和文化、体育、教育、医疗、卫生、环保等公共服务设施建设，加强村庄整体风貌保护与设计，改善农村居民生活环境，保障农村实现与城市均等化的居住品质。

（六）形成高质量发展的国土空间开发格局

优化国土空间开发格局是一个不断探索、动态调整的过程，目前确立的提高中心城市和城市群综合承载能力的政策导向，主要是顺应经济由高速增长阶段向高质量发展阶段的转变[14]。未来的区域战略取向，应以现代化目标为导向，统筹东中西、协调南北方，谋划区域发展新棋局。形成高质量发展的国土空间开发格局，应实施轴带引领战略、群区耦合战略、开放合作战略，促进经济要素在更大范围、更高层次、更广空间顺畅流动与合理配置，构建城市群、发展轴、经济区等为支撑的功能清晰、分工合理、各具特色、协同联动的区域发展新格局。第一，轴带引领，形成“三纵四横一沿边”的国土空间开发结构。协调空间开发秩序和优化调整空间结构，逐步实现集中、集聚发展，让要素在轴带上集聚。新时期，在充分发挥已有经济带辐射带动作用外，还要积极培育渤（海湾）（内）蒙（古）新（疆）经济带、珠江—西江经济带和沿边经济带，推动形成“三纵四横一沿边”的国土空间开发框架，作为国土经济高质量发展的区域支撑[5，15-19]。第二，群区耦合，构建跨省（直辖市、自治区）的八大经济区。“群”是指城市群，“区”是指经济区。群区耦合就是充分发挥城市群的辐射力，带动周边区域发展。经济区是城市群辐射的范围，其范围比城市群范围更大。要顺应城市群和经济区相互耦合的趋势，发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力，构建跨省（直辖市、自治区）经济区，将城市群这种空间形态与更大范围的地区耦合起来，以城市群为核心推动形成主要经济区。具体而言，可以构建泛东北经济区、泛渤海经济区、泛长（长江三角洲）经济区、泛珠（珠江三角洲）经济区、海峡经济区、中部经济区、西南经济区、西北经济区，共八大经济区[18]。

四、我国国土经济高质量发展的对策

（一）加强科技创新，缓解资源和环境约束

要素和投资驱动一直是我国经济发展的传统动力，在产能过剩、劳动力成本上升和资源环境约束趋紧等背景下，迫切需要由要素驱动向创新驱动转型，由传统驱动力向新动能转变。第一，借力技术创新要素，缓解资源环境约束。推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，打造数字车间和智慧工厂。第二，大力发展绿色技术，缓解资源环境压力。发展遵循生态原理和生态经济规律，节约资源和能源，减轻生态环境污染的“无公害化”或“少公害化”技术、工艺和产品，如污染控制和预防技术、源头削减技术、废物最少化技术、循环再生技术、生态工艺、净化技术等[20]。

（二）健全国土经济高质量发展的体制机制

健全的体制机制是国土经济高质量发展的保障，主要包括财政、区际利益、绩效考核、国土空间管理四大体制机制[21]。完善财政体制，理顺中央和地方的关系，做到责权清晰，建立稳定的地方财政收入来源制度，创新财政转移支付方式，完善财政工具体系;完善绩效考核机制，根据不同国土类型区的要求确定考核方法，设置长期与短期的考核时间，将生态环境和社会事业指标纳入考核体系，建立激励相容的绩效考核配套体系，实现绩效考核重点与空间主体功能协调一致和良性互动;完善国土空间管理体制，包括健全自然资源管理制度体系、自然资源监管体系、统一的生态保护和环境防控管理，提高空间规划的权威性和执行力。

（三）完善国土空间规划体系

国土空间规划是政府加强国土空间治理、协调空间秩序的重要手段，是国家治理体系现代化的重要内容。完善国土空间规划体系，一是要完善空间规划治理体系，设立国土空间规划委员会，做好国土空间规划的顶层设计和中间协调者。二是要做到“六统一”。通过统一价值取向、统一基础资料、统一规划标准、统一编制规划、统一信息平台、统一归口管理，夯实国土空间规划的基础，发挥规划的约束引导作用，处理好空间规划与发展规划、国家规划与地方规划、总体规划与专项规划之间的关系[6，22]。三是要完善国土空间规划的评估与监测。要从规划体系编制成果、实施过程、实施效果三方面构建评估体系，建立具体的动态规划评估标准，加强对规划实施的跟踪管理，及时发现空间规划实施中的偏差。同时，要建立包含政府、专家、利益相关群体等在内的多元主体评估模式。

（四）畅通资源要素流通渠道

行政区之间和行业企业间市场壁垒、生产许可垄断、价格垄断、销售渠道垄断等诸多不利于市场公平竞争的行为或现象，会在不同程度上损失全国资源要素配置的效率和行业企业发展的公平性。为此，需从以下几个方面开展工作：一是着力打破行政区、行业企业间市场垄断。应打破地方和部门保护主义，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，加快推进全国统一大市场建设，促进劳动、资本、土地、知识、技术、数据等生产要素有序流动，提高资源配置效率。二是推动区域间、城市间深度合作。从不同地区和不同城市新旧动能同步转换、差异引导的角度，积极创新搭建合作平台，通过创新链引导要素链、产业链实现跨区域、跨城际整合配置，推動东部与中西部、东北地区等跨区域间，不同省（直辖市、自治区）之间，不同规模和等级的城市之间实现新旧动能有序更替和同步转换。三是从构建行业企业发展新生态的角度，积极运用新技术、新模式，推动不同行业之间、行业内部不同分工部门之间、处于产业链不同环节的企业之间围绕价值链共同提升的方向，加强资源就地深度挖掘和要素异地高效重组，让行业、企业在分化中整体走向新的成长生命周期。

（五）提升城市群地区承载能力、农产品主产区生产能力、生态功能区价值转化能力

国土经济高质量发展要体现城市群地区、农产品主产区、重点生态功能区三类空间的差异性。城市群地区要注重提高承载能力。一方面，仍要以提高城市功能为重点，规划建设现代化都市圈，加快经济一体化，增强其产业承载能力和人口吸纳能力;另一方面，要加强城市环境综合治理，推进城市大气、水、土壤污染综合治理，完善城镇污水、垃圾处理等环保基础设施，提高其资源环境承载能力[9]。农产品主产区要注重提高粮食综合生产能力，大力推进粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，积极推进高标准农田建设，培育新型经营主体，加快农业科技的研究与推广，增加高质量的农产品供给[23]。同时，要注重建立最严格的耕地资源保护机制。生态功能区要注重提升价值转化能力，首先，要注重发挥市场的作用，深化自然资源资产有偿使用制度改革，要形成归属清晰的自然资源资产产权制度，完善生态产品市场，能够反映生态产品的市场供求和资源稀缺程度，加强公共资源交易平台建设以及资源要素市场信息监管和调控。其次，要健全生态产品价值核算体系，科学核算和准确评估生态产品价值[9，23-25]。

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责任编辑：武玲玲

Connotation，Tasks and Countermeasures of High-quality Development of China's Land Economy

Xiao Jincheng1，Dong Hongyan2，Li Ruipeng2

（1. China Macroeconomic Research Institute，Beijing 100038，China;2. School of Urban Economics

and Public Administration，Capital University of Economics and Business，Beijing 100070，China）

Abstract：The connotation of high-quality development of China's land economy is mainly reflected in the concept of green development， the starting point of industrial layout， and the process of coordinated development of regional economy. By optimizing the industrial layout， promoting urban-rural integration and land-sea integration， we can form a green， low-carbon and spatial optimized land and space layout. The basic idea is to pay more attention to the efficient， coordinated and sustainable optimal allocation of land and resources， deal with the relationship between agglomeration and decentralization， development and protection， and form a land and economic pattern with complementary advantages and high-quality development. The main task is to optimize the industrial layout， coordinate urban and rural development， promote regional coordinated development， expand marine development space， and make intensive and efficient use of resources， so as to form a land spatial pattern of high-quality development.The high-quality development of China's land economy should strengthen scientific and technological innovation， improve the system and mechanism， improve the land space planning system， smooth the circulation channels of elements and enhance the capacity of the three functional areas.

Key words：land economy; high-quality development; regional coordination; urban and rural overall planning; land-sea integration， land spatial pattern