以“六个着力”为抓手推动上海粮食储备体制机制改革行稳致远

文/倪进

（作者单位：上海市粮食和物资储备局）

关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见印发以来，上海认真学习领会习近平总书记关于粮食储备安全的重要论述，充分认识到粮食储备安全是关乎“国之大者”的重大战略问题，以制定贯彻实施意见为契机，立足进入新发展阶段后的国内外新形势，聚焦现行体制机制中的一些固有弊端、管理漏洞和风险隐患等突出问题，从上海粮食主销区和超大型粮食消费城市的实际出发，学习借鉴外省市先进经验和做法，以“六个着力”为抓手，推动上海粮食储备管理进一步理顺体制、优化机制、提升能力，切实强化维护国家粮食安全、保障上海粮食安全的“上海担当”。

一、着力顶层设计系统重塑，有序推动政策性职能与经营性职能分开

自1998年起，上海率先在全国启动粮食流通市场化改革，成立上海良友（集团）有限公司，负责承储市级储备粮，基本形成政企分开、以企业承储为主体的现行粮食储备管理体制。经过20多年的运转，总体保持平稳，但由于市场竞争类企业的功能定位，上海良友（集团）有限公司在国企经营业绩考核压力下，除了承担政府委托的政策性业务外，还经营大量的自有商业性业务，在市场化经营方式和企业逐利本性双重作用下，政策性和经营性两种职能越发模糊重合，储备和经营两种业务逐渐混杂并存，给储备安全带来了风险隐患。为从根本上解决管理困局，化解安全风险，上海立足长远，注重从顶层的制度设计上分阶段、分步骤对现行的储备管理体制进行系统重构。

一是立足当前，首先做到储备管理“五分开”。针对两种业务交叉混杂、关联交易的乱象，市粮食和物资储备局明确要求上海良友（集团）有限公司在国家“四分开”基础上，将两种业务的承储粮库剥离分开，做到人员、实物、财务、账务管理、仓储设施“五分开”。

二是从长计议，谋划成立地方储备直属企业。市粮食和物资储备局会同上海良友（集团）有限公司的母公司——光明食品集团研究制定方案，以上海良友（集团）有限公司三个成建制粮库为基础，力争年内挂牌成立上海市储备粮管理公司，专司政策性职能，实现储备管理相对独立、闭环运行。

三是激发活力，探索政策性储备多元模式。通过引入市场竞争机制，择优确定市级储备承储企业，防止承储企业“一家独大”，形成相互良性竞争，进一步降低储备成本，提升管理效能，确保储备管理安全高效。

二、着力建立长效机制，发挥责任制考核倒逼改革的促进作用

改革成败关键在执行，提高改革执行力就要发挥好考核的指挥棒作用，以考核层层压紧压实责任，传导压力激发动力，倒逼改革执行。五年来，上海严肃认真开展粮食安全责任制考核，强化考核结果运用，取得了明显成效。为推动解决粮食储备改革中的深层次问题，上海从建立长效机制入手，不断放大粮食安全责任制考核“以考促改、以考促建”效应。

一是首次将储备安全纳入市管领导班子和领导干部年度考核。根据粮食安全省长责任制规定，将粮食储备安全管理纳入地区党政领导班子年度绩效考核和领导干部年度考核、相关国有企业领导班子和领导人员任期综合考核评价的范围，并逐年提高相应分值和权重。目前该项政策已在2020年度市管领导班子和领导干部年度考核中落实，起到了积极的正向激励作用。

二是进一步优化完善上海市粮食安全责任制考核方案。贯彻习近平总书记关于“地方各级党委和政府要扛起粮食安全的政治责任，实行党政同责，‘米袋子’省长要负责，书记也要负责”重要指示要求，将完善粮食安全责任制考核列为专项重点课题研究，结合进入新发展阶段的上海实际，科学设计考核指标，体现区分度；优化简化流程，增强实效性；强化考核结果运用，提高威慑力。

三、着力借助国家区域大战略，积极推动央地协同和长三角联动

上海是拥有近2450万常住人口的超大型粮食消费城市和国际化大都市，占据着长三角龙头的优势地位。近年来，在粮食产需缺口持续拉大、对外依存度不断扩大的背景下，上海积极利用长三角一体化国家战略带来的历史性机遇，发挥自身“大市场、大流通”优势，延伸拓展产需对接渠道，以建立储备联动机制为目标，深化上海与中央储备企业的全方位合作，并在划定本市区域内的最低比例的前提下，适时调整优化区域布局结构，将重点从全国其他地区转移至长三角区域，建立相当规模的“五优”粮源基地和跨省异地储备。

一是加强央地协同联动，建立地方储备和中央储备协同推进上海市粮食安全保障机制。上海市政府与中储粮集团公司签订战略发展合作协议，市粮食和物资储备局、国家粮食和物资储备局上海局、中储粮上海分公司、上海良友（集团）有限公司共同签订“2+2”协同推进粮食安全保障框架协议，共同打造主销区粮食安全的“上海特色”。

二是深化长三角区域联动，共建长三角粮食储备安全共同体。发挥长三角粮食和物资储备发展与合作会议平台作用，2020年召开了第十五届长三角粮食和物资储备发展与合作会议，以“双循环”为背景，以“一体化”和“高质量”为目标，共商共建共享沪苏浙皖三省一市在储备战略协同、产销对接、应急协同、联合监管、产业发展、人才建设等方面的机制举措和合作成果，共同签署《长三角地区粮食储备高质量一体化发展战略合作框架协议》，推动长三角区域联动向纵深发展，不断夯实上海粮食安全保障基础。

四、着力加强“两个中心”平台建设，为粮食储备安全保驾护航

在粮食流通进入强监管新形势下，上海不断创新储备运行机制，积极推动粮食交易中心和粮食质量监测中心“两个中心”平台建设，优化健全各项机制、制度，切实为粮食储备安全把好关、守好门，筑好防火墙。

一是规则赋能重塑平台价值。针对储备粮轮换撮合交易居多、竞价交易较少、轮换差价大的现状，逐步健全储备粮轮换竞价交易机制，修订完善《上海市市级储备粮网上竞价销售交易细则》，研究建立储备粮轮换价格专家库和制定专家评审方案，推动储备粮轮换上平台为原则、不上平台为例外，减少并最终取消直接采购、邀标竞价轮换方式，不断提高轮换透明度，实现储备粮优粮优储。

二是完善体系打造闭环大格局。构建以上海国家粮食质量监测中心为支撑、以市场化检验监测为补充、以粮食企业检化验室为基础的“三位一体”格局。推动粮食质量检测采购服务市场化改革，建立与上海农科院、杭州水稻研究所、江苏和浙江粮食质量监测中心的常态化合作机制，并将各郊区成立检化验中心作为一项重要指标纳入粮食安全责任制考核，切实织密“舌尖上的安全”防护网。

五、着力探索“储加一体”新模式，强化城市应急供应保障能力

作为粮食主销区，上海按照国家关于“销区6 个月”的市场供应量，足额落实地方粮食储备核定规模，但是粮食加工能力落后、应急状态下产能不足，一直是上海粮食安全的短板和弱项。上海坚持问题导向和底线思维，结合实际探索创新“储加一体”储备新模式，有针对性地补短板、强弱项、堵漏洞，确保关键时刻调得动、用得上、供得好。

一是加大政策扶持力度。以光明米业为骨干企业，试点推进“储备+加工”结合，推进企业储备业务和加工业务融合发展；将粮食保鲜仓储、初加工、烘干用电纳入农业生产电价优惠政策适用范围，为加工企业降低生产成本；制定《上海市粮食应急设施设备改造补助项目资金使用管理办法（试行）》，为承担应急保任务的加工企业提供财政资金支持。

二是扩大加工企业规模数量。推进本市加工产能布局和应急网络体系建设相结合，深挖现有加工企业产能潜力，新纳入食品加工和电商企业，引入中粮米业、中粮面业等外地企业加入本市粮食应急保障体系，夯实城市应急保供基础。

三是探索建立社会责任储备。

鼓励企业特别是食品加工企业履行保供稳价社会责任，建立一定规模的社会责任储备，进一步提升本市粮食应急保障能力。

六、着力加强基础设施建设，不断增强粮食储备安全能力

“十四五”时期是推动上海粮食流通高质量发展的关键时期，上海紧紧抓住新发展阶段带来的历史性机遇，聚焦基础设施建设上的薄弱环节，克服资金投入不足、融资渠道不畅等因素制约，完善财政资金投入机制，加大信贷支持力度，引导社会资本参与，充分调动各方积极性主动性，合力打造资源统筹、基础扎实、功能互补、一体联动的粮食储备保障体系。

一是重点补齐仓储设施短板。一方面，坚持“粮库姓粮”，切实加大保护力度，明确国有仓储设施保护的属地责任。另一方面，积极推进产粮郊区中心粮库建设改造和市级储备库智能化升级改造，加大成品粮储存和加工设施建设，形成布局合理、功能完备的市、区两级仓储设施体系。

二是启动实施上海粮食安全保障能力提升工程。以编制“十四五”规划为契机，组织开展“十四五”时期提升上海粮食储备能力专题研究，深入推进优质粮食工程“六大行动”，建设储备保障、加工保障、物流保障、品质保障、绿色仓储、智能监管等六大子项工程，全面提升上海粮食安全保障能力。