社会捐赠资产管理与使用——以医学院校及其附属医院为例<br/>

社会捐赠资产管理与使用——以医学院校及其附属医院为例

2021-08-16陈财柳总会计师高级会计师董嘉正中山大学附属第三医院广东广州510630

商业会计 2021年14期

陈财柳（总会计师/高级会计师）董嘉正（中山大学附属第三医院广东广州 510630）

医学院校及其附属医院在我国医疗救治、医护教育、医学科研领域扮演着重要角色，更是应对突发公共卫生事件的“排头兵”。抗击新冠肺炎疫情过程中，援鄂医疗队成员近半来自全国100多所医学院校及其附属医院；25.59%的定点救治医院为医学院校附属医院；国内共有99所医学院校参与疫苗研制、药物筛选、临床研发等工作。在防控新冠肺炎疫情期间，社会力量的支持也不容忽视，特别是在医疗机构早期出现医疗设备、防护器具、消毒用品等资源短缺时，社会各界的慷慨捐助有力支撑了医疗救治工作的稳定开展。本文以Z大学及其附属医院为例，根据其在疫情期间对社会捐赠资产的管理举措，对社会捐赠资产的内部控制进行探讨。

一、社会捐赠资产存在的风险

风险识别是实施内部控制的关键环节。因公办教育及医疗事业具有公益性，医学院校及其附属医院需要防范以下几种风险。

（一）法律风险。根据《中华人民共和国慈善法》，实施公开募捐活动需要取得相关资格，而目前只有极少数高校基金会具备公募资格，公办医学院校及医院作为国家公益二类事业单位可以接受捐赠，但依据《中华人民共和国公益事业捐赠法》不具备发起募捐的主体资格。这要求医学院校及其附属医院审慎选择接收社会捐赠资产的主体与渠道。

（二）廉政风险。按照《国家卫生计生委、国家中医药管理局关于印发加强医疗卫生行风建设“九不准”的通知》（国卫办发［2013］49 号）规定，严禁医疗卫生机构内设部门和个人直接接受捐赠资助，严禁接受附带影响公平竞争条件的捐赠资助，严禁将接受捐赠资助与采购商品（服务）挂钩。这就需要严格把关业务的定性工作，设置合理程序规避企业假借“捐赠”名义进行商业贿赂、利益输送等违法行为，确保捐赠的公益性和无偿性。

（三）管理风险。公共卫生事件的偶发特点容易导致以下管理风险：一是捐赠资产管理办法落后，人员对捐赠流程生疏，进而导致捐赠业务缺少集体审议，分配方案也没有得到有效审批；二是缺少牵头部门，部门职责分工不清，操作指引的缺失导致科室、个人私下收发捐赠资产；三是捐赠资产未经验收，缺少交接登记，绕过了仓库管理与财务记录；四是资产未经捐赠人同意改变用途，实际分配使用流向不明；五是捐赠资产没有得到及时使用，库存积压造成资源浪费。

（四）财务风险。在突发公共卫生事件发生时，捐赠业务往往面临以下财务风险：一是捐赠资产未办理入库入账手续，未纳入单位财务统一管理，具体经办人员有贪污腐败的可能；二是捐赠资产信息模糊，导致入账价值与实际偏差较大；三是未能准确使用公益事业捐赠票据结算，可能违反票据管理规定；四是财务人员不熟悉捐赠业务流程，致使财务账面信息不能准确反映与披露捐赠资产流向；五是与捐赠相关的原始凭证疏于整理，说明不清，材料不齐，存在较大的审计压力。

（五）质量风险。捐赠资产中的实物由于来自社会各界，捐赠方未必具备专业知识，可能存在质量问题：一是不符合医疗使用要求，进而被闲置浪费；二是捐赠方未能提供详尽的产品信息，导致未能得到合理利用；三是部分来自海外的捐赠物资由于国内外标准尚未统一，使用安全性存疑。

（六）舆情风险。社会高度关注捐赠资产的管理和使用，分配不公、分发不明很容易引发舆情危机，相关人员也存在被追责的可能。为维护公众形象与社会公信力，医学院校及其附属医院必须关注舆情风险，避免产生负面影响。

二、社会捐赠资产管理实践

Z大学是教育部直属高校，拥有10家直属附属医院，其名下拥有一家非公募基金会，附属医院无独立基金会。在抗击新冠肺炎疫情过程中，Z大学由基金会管理用于支持其附属医院开展医疗救治的捐赠资金，而非货币性捐赠资产则由各附属医院依照内部管理规定进行管理，捐赠资产管理总体取得良好成效。

（一）优化管理体系。2019年底，Z大学依照相关法律并结合学校实际，进一步规范捐赠和受赠行为，完善其接收社会捐赠管理办法。在新冠肺炎疫情初期，Z大学基金会与校友会联合设立“医疗支援专项基金”，通过校友渠道筹集资金抗击疫情，合理规避募捐主体资格风险。另外，相关附属医院针对疫情期间的捐赠事项召开特别会议，集中讨论涉及的风险问题，并及时修订捐赠管理制度。

（二）加强廉政教育。Z大学及其附属医院根据相关政策办法，组织相关人员学习内部捐赠管理规定，确保严守廉洁纪律。（1）加强统一管理。明确以法人名义接受社会捐赠，严禁内部职能部门、业务科室或个人直接接受捐赠。（2）遵守捐赠原则。明确可接受与不得接受的捐赠行为类型，并强调严格遵守自愿无偿、勤俭节约、统一管理等要求。（3）厘清职责分工。明确捐赠资金由基金会协同财务部门进行管理，捐赠物资按种类由相应职能部门管理，并明确多部门配合完成评估、校验等重点事项。（4）规范捐赠流程。明确捐赠预评估、捐赠协议、捐赠接受、财务及使用管理等工作标准。（5）强化监督问责。明确受赠信息管理要求，以及对失当行为的处罚措施。

（三）规范资产管理。

1.做好捐赠预评估。（1）对于附属医院接收的捐赠物资，一方面通过集体审议，设定可接受的紧急捐赠物资范围，发布内部公告，简化审批程序；另一方面提高审批权限，允许分管院领导统一调度特定价值以内的捐赠物资，加快物资调配效率。如医护器具，经设备部门甄别捐赠物品是否满足国内医疗标准，提请分管院领导复核申请通过后，即可按照意向确定使用范围及时调拨。（2）对于重大物资捐赠事项，由附属医院职能部门会同监察、财务、审计、资产等部门联合审核捐赠申请，或引入第三方机构或有关监管部门，严格审查捐赠协议内容并提出清晰评估意见。最后，重大捐赠申请意见均须经过党政联席会议、办公会议审议。

2.制定捐赠资产接收文本模板。（1）简易接收登记。对于已纳入预设范围的紧急物资，充分简化捐赠管理流程，正式捐赠协议书可由捐赠物品接受证明代替。证明上列示捐赠物资的名称、品牌、型号、数量、单价以及捐赠人、使用意向和联系方式等关键信息。通过审批执行绿色通道，高效接受社会捐赠，及时入账后快速分发，事后定期向院领导作汇总报告。（2）正式合同协议。建立捐赠合同模板，列明捐赠方信息、物资及价值、履约时间、双方权利义务等内容，对于使用意向、剩余物资的处理权限等关键信息需要重点突出。视情况可特别增加保证条款，如：捐赠方担保资产来源合法，有权并自愿捐赠，确保捐赠项目的公益非营利性质；承诺捐赠行为不与任何商业行为发生关联，排除不正当竞争与商业贿赂的可能；保证不进行任何不当宣传，以免对大学及附属医院发展造成负面影响。

3.科学管理捐赠资产。（1）分类管理。根据资产归口管理规定，附属医院各部门根据职责明确分工，货币资金由对口校基金会的财务部负责，医用耗材设备由设备科负责，药物由药剂科负责，其他低值易耗品由相关后勤管理科室负责。各职能科室设专人负责联络与登记，最后由院长办公室统一备案信息。（2）专项管理。利用管理信息系统对所有接收到的捐赠物资设置专门编码，全面准确记录物资出入库信息；开辟指定空间存放捐赠物资，并附加捐赠标识标签；资产管理、财务、审计等部门联合定期盘点捐赠资产，确保账实相符与资产安全。

（四）完善财务信息。

1.过程监督。事前，监察科参与审议捐赠事项的公益性，严格排除涉嫌商业贿赂、不正当竞争的可能；事中，按照归口管理分工，由资产管理部门审议接受捐赠的必要性及可行性，相应物资是否符合国家标准与要求；事后，审计科介入检查捐赠程序与记录是否完备，与相关职能科室开展座谈，及时提出审计整改建议。

2.健全记录。建立物产明细台账，详细记录名称、单价、数量、规格等信息。对没有明确价格的，按照评估价值、市场价格、名义金额逐级判定登记。台账上突出标注可使用范围，避免误发。只有审批记录完整，方可办理科室领用出库。当出现科室整批领用时，该科室需要对二次分发情况详细登记，清晰反映物资流向。满足固定资产核算条件的物资，按固定资产有关规定严格管理。

3.后续处理。所有捐赠资产均纳入财务管理，统一核算；捐赠协议纳入经济合同管理。捐赠确认收到后，由财务部按照《政府会计制度》进行财务核算，并开具财政部门统一印制的公益事业捐赠票据。对于匿名捐赠，由接收人填写说明情况，暂不开具票据。而不易储存、运输或者超过实际需要的物资，务必在获得捐赠人同意后方可处置，而取得的全部收入也必须用于捐赠目的。

（五）严控资产质量。

1.接收环节注意核对。物资管理部门安排指定人员把关捐赠物资验收，确保实到物资与捐赠协议明细信息相符。另外，对于海外进口的防护用具，应核查是否符合我国质量标准、环保标准和防护技术要求，并关注产品有效期。

2.分配环节关注规定。在分配捐赠物资时，留意有无主管部门的使用规定，如紧急医用物资，根据国家卫生健康委相关通知要求，需按规定严格在指定区域使用。

3.使用环节注重查验。医院感染管理部门不定期查验捐赠物资状态、防护标准落实情况，规范临床使用，防范临床安全事故的发生；临床科室在实际使用前也注意检查，保障捐赠物资符合临床使用标准和要求。对于特殊用途的捐赠物资，应在使用人员知晓风险前提下自愿使用，并签署知情同意书。

（六）做好社会公开。基于公开透明、快速响应、规范使用捐赠物资的原则，建立受赠信息公开工作制度，定期在门户网站真实、准确、及时、完整地向社会公开受赠相关信息，提高受赠使用和管理工作的透明度。另外，受赠项目完成后，主动向捐赠人完整汇报受赠资产的使用、管理情况，并对留有联系方式的捐赠者反馈答谢函，以表感谢和尊重。

三、内部控制思路及体系框架构建

Z大学及其附属医院构建的捐赠资产内部控制框架具体内容如表1所示。

表1 捐赠资产内部控制框架

（一）目标设定。依据《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》《行政事业单位内部控制规范（试行）》等法律法规，结合医学院校及其附属医院的特点，设置捐赠资产管理控制目标（见表2）。

表2 捐赠资产内部控制目标

（二）组织体系描述。捐赠资产内部控制的管理组织体系由决策、中枢、业务、归口管理部门4方面构成，具体组织结构及职权确定情况如下：

1.决策部门包括领导办公会与分管领导。作为最高决策部门，其由院校及其附属医院党委会和校长（或院长）办公会组成。其主要职能为：审批捐赠资产项目的立项、捐赠资产制度的制定、分配实施方案、捐赠资产的调整处理方案以及捐赠资产绩效考核报告。校（院）分管领导是捐赠资产申请审批、立项、开展与监督的牵头负责人。

2.中枢部门一般是财务部，其主要职责为：负责社会捐赠资产的核算工作、整理统计社会捐赠资产数据资料、落实审批程序确保捐赠资金准确支付、协助完善社会捐赠资产管理制度等。

3.归口管理部门是捐赠意向洽谈、协议审查与签订、社会捐赠资产管理的具体实施部门，其主要职责为：组织协调社会捐赠资产的接收与使用；审批业务部门的社会捐赠资产使用申请或调整；向财务部整理提供相关原始清单材料；反馈捐赠方资产使用情况；考核社会捐赠资产使用效益等。

4.业务部门是指具体使用社会捐赠资产的处所科室，包括医学院校的内部机构以及附属医院的临床科室、医疗辅助单位、行政后勤部门等，主要职责为：申请社会捐赠资产的使用；保证社会捐赠资产规范使用；对社会捐赠资产使用情况进行登记与存档。

（三）业务流程梳理。社会捐赠资产管理可以划分为接收与使用两个子流程。

1.社会捐赠资产接收子流程管理。首先，归口管理部门接收到来自社会的捐赠意向后，经预先设置的合理评估，依据捐赠协议内容，向院校提交社会捐赠接收计划，并进行逐级审批工作（社会捐赠资金可通过基金会审批）。审批通过后，归口管理部门通知捐赠方办理资金划账或物资转移手续。归口管理部门将捐赠物资实际送达情况与协议明细一一比对，填写接收单，并向财务部整理提交物资入账清单材料；财务部门（基金会）按照入账信息对捐赠资产进行记账，并开具社会捐赠票据。最后，归口管理部门依据经审核的财务部入账资料对社会捐赠接收情况进行信息公开。如下页图1所示。

图1 社会捐赠资产接收子流程

2.社会捐赠资产使用子流程管理。社会捐赠资产使用子流程从业务部门人员发起使用申请开始，业务部门参照捐赠协议拟定具体分配使用方案。随后，根据所需要的支付金额或涉及的捐赠物资价值，按照审批权限额度，从业务部门负责人、归口管理部门、财务部、分管领导到领导会议进行逐级审核或审批。审批通过后，由捐赠资产归口管理部门依据方案购置物资或发放捐赠品。业务部门领用物资确认无误后，可整理相关材料办理支付手续，由财务部进行捐赠资金支付。财务部对捐赠资产使用情况办理记账，并及时向归口管理部门反馈社会捐赠资产支出明细账。最后，归口管理部门结合经审核的捐赠物资去向记录与捐赠资金支出明细，向社会公开信息。如图2所示。

图2 社会捐赠资产使用子流程

（四）流程风险控制。从内部控制角度看，社会捐赠资产涉及到法律、廉政、管理、财务、质量与舆论风险。但它们并非各自独立存在，而是夹杂在流程链条的每一个环节之中。为实现社会捐赠资产的内部控制有效，需要从“立规矩”向“见成效”转变，也就是将内控融入到日常业务流程中，使内控真正执行到位。

1.接收流程的风险控制。识别捐赠业务的发生是社会捐赠资产管理的起点。没有及时准确接收到捐赠事项的消息，没有获取可靠的捐赠认定资料，捐赠业务管理流程也就无法启动，会形成巨大的管理漏洞。对此，需要设置有效的内部控制措施予以应对，具体涉及到人员素质、稽核巡查、信息沟通3个方面，具体如下页表3所示。

表3 社会捐赠资产接收子流程风险控制

2.使用流程的风险控制。当接收流程实现“不迟报、不漏报、不错报”，所有社会捐赠资产便会纳入管控视野，保障准确完整的信息记录。随后，使用流程的控制重点也转移到程序贯彻、规范履行以及资料保存三个方面，具体如下页表4所示。

表4 社会捐赠资产使用子流程风险控制

（五）监督。一是加强集体决策监督，特别是对医学院校及附属医院主要负责人的监督，受赠情况纳入其经济责任审计。二是强化过程监督，综合院校内部纪监审、财务、国资等力量，形成专门监督与专业监督部门的协同机制，严格实体审查与程序审查，定期查看制度落实情况、原始登记，查物资出入库、使用分配情况。三是严抓事后监督，及时对重大捐赠项目情况进行内外部审计，并及时公开审计结果。

四、工作建议

（一）院校层面。

1.与公募慈善机构加强合作。当前，公开募捐活动的法定主体依旧以公募慈善组织为主。在重大突发公共卫生事件发生时，联合公募慈善机构开展公开募捐活动，是及时发挥社会力量防疫救灾的重要举措。

2.完善捐赠资产管理制度。医学院校及其附属医院应当总结经验，增进了解慈善捐赠和公益事业捐赠的有关法律法规，结合自身实际，完善管理制度与实施细则，常态化捐赠业务培训，健全突发事件应急流程。不断梳理风险点，做好防控应对制度建设，保证突发事件发生时能快速响应、依法依规、高效运行。

3.提高后勤管理信息化水平。捐赠资产来源复杂、品类多样，纯人工管理定然不能满足快速响应、及时利用的工作需求。建议拓展资产管理系统，结合条码识别、图像分析、视频监控等技术，实现对捐赠业务的及时记录、完整备案、动态监察，充分利用数字信息提高管理效能，也为领导决策提供更加准确的依据。

4.设立捐赠专项管理部门。建议院校整合力量和资源，设立常驻捐赠业务办事机构，明确职能权责，形成统一指挥、上下联动的工作机制，满足精细管理需要。一方面，作为总牵头部门，将充分督导各归口部门主体责任，增强应急响应能力；另一方面，对捐赠业务全过程参与、见证、监控，有利于规范接收捐赠行为、提高捐赠资产使用效率。

5.提高捐赠公示透明度。当前院校接收捐赠资产使用情况的公开信息仍然很模糊，往往仅列示捐赠方名称、价值金额和大致用途，社会无法了解捐赠资产的详细去向与使用效果，这难免引起公众质疑。为此，院校应制定明确的资产使用计划，定期公布详细的捐赠收支明细。同时，捐赠信息纳入质量管理体系，进一步提高捐赠公示质量。

（二）政府层面。

1.建议增加公立医院公开募捐资格。公立医院缺失募捐资格的合法性，公开募捐事项必须绕道公益组织，不利于医疗卫生公益事业的发展。目前，我国医疗体制改革进入深水区，立法保障医院自主募捐资格，有利于促进医院加强内部管理规范、提高捐赠资产使用效能，提升公众声誉，强化医疗与民众的纽带关系。

2.建议扩大捐赠行为税收优惠范围。当前捐赠行为的税收优惠范围仍局限在特定指向、特定渠道，这对调动企业、个人捐赠的积极性、主动性和自觉性显然激励不足。建议加大捐赠事项税收优惠力度，并且简化税收减免操作程序，充分提高对捐赠活动的经济激励作用。个人或企业通过公益组织捐赠现金物品，或直接捐赠物品，凭捐赠票据、捐赠接收函等可靠证明，在计算应纳税所得额时全额扣除的基础上，进一步提高税前扣除比例。

3.建议健全捐赠条例等配套措施。鉴于捐赠活动涉及复杂多样的主体、环节、对象，其健康发展需要完善的配套支持。政府作为公益捐赠政策的制定、公益事业捐赠行为的监督者，可以借鉴国际先进经验，进一步完善捐赠监管法律体系，厘清标准、严格监管、明细罚则，强化对捐赠事项的常态化督查、事后复查以及违法惩戒力度。此外，政府要加强与媒体的合作，优化社会舆论氛围，倡导积极的公益捐赠监督行为。