地方政府土地财政风险评估研究

王一凡

摘 要：本文以陕西省数据为例，构建土地财政风险指标体系，并采用主成分分析的方法对陕西省土地财政情况进行分析。结果可得：2007-2017年陕西省土地财政总体风险呈上升趋势，陕西省对土地财政的严重依赖造成较大的社会风险和经济风险。

关键词：土地财政;主成分分析;分税制改革

中图分类号：F23     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.22.040

0 引言

1994年我国开始进行分税制改革，中央政府有效加强了对公共预算的集中管理，政府事权与财权出现了不匹配的问题：分税制改革使得地方政府的税收大幅度降低，另一方面，地方政府承担了公共建设支出的绝大部分，导致财政支出与财政收入之间存在巨大的差额，同时地方政府还面临着存量债务的偿还问题。在这种情况下，地方政府需要一个能够应对大量公共开支的稳定收入渠道，而土地使用权出让金收入的绝大部分都可以留归地方政府支配，这就使得依靠土地资源来获取收入的土地财政模式成了各地方政府的头号选择。从中国统计年鉴可以看出，2005年我国国有土地使用权出让金总收入为5883.82亿元，仅占地方政府财政总收入的38.96%，而到2010年这一占比迅速攀升至 67.62%。随后由于国家的宏观政策调控，2011年开始这一比重开始呈现波动趋势下降，但土地财政的规模仍然持续增长，2016 年国有土地使用权出让金收入已高达35639.69 亿元。

土地财政对我国近年来经济快速增长有着重要的促进作用，其正面效应不容否认，特别是欠发达地区没有相关产业作为经济支撑，土地财政的作用就显得尤为重要，为基础设施的建设、周边农村的转型和发展提供了重要支撑。但同时我们也应当看到，相应的财税制度存在问题，政绩考核体系不够完善，使得土地财政模式也带来了许多负面的影响。国务院发展研究中心的一项研究报告中指出，地方政府的财政收入中土地出让金的收入占比过高，地方政府的公共财政存在着严重问题。土地财政对于地方政府财政的重要性逐渐增加，通过土地所得到的利益分配也使得我国经济社会发展不平衡的问题逐渐凸显出来，政府土地财政导致收入分配恶化，阻碍了民间的投资;此外，土地财政收入大都用于城市的公共基础设施建设，刺激了建筑业和房地产也以及建材等民用产业的发展，加剧了产能的过剩，对产业结构的调整产生了不利的影响。土地财政风险过大，经济的发展、社会的稳定、生态的平衡等各方面都会受到影响，可能给我国社会经济等方面带来巨大的系统风险。土地财政风险需要得到及时的监控预警和有效的防范化解，本文对地方政府的土地财政风险进行评估研究，具有重要的理论和现实意义。

1 文献综述

关于土地财政产生的原因，国内的研究大致可以分成三类观点：（1）财税相关制度的缺陷。许多学者认为，地方政府对于土地财政的高度依赖源于现行的不完善的财政分权制度。如孔善广认为，地方政府土地财政的产生根源在于分税制改革所引起的财税相关体制的缺陷。而夏依、郭传辉认为，分税制改革导致地方政府存在不对等的事权与财权，巨额赤字使得地方政府寻求收益稳定的土地资源。（2）不合理的政绩考核制度。如刘东、张良悦等指出地方政府为了实现政绩所需以及增加财政收入，土地资源是他们的必然选择，土地购买权的垄断导致了土地财政问题的产生。（3）房地产业。部分学者从房地产产业发展的角度系统地分析了土地财政产生的原因，如肖然研究了地方政府财政与房地产业的关系，揭示了土地财政影响地方财政风险的传导机制，并明确指出了土地财政模式不可持续的原因。

关于地方政府土地财政风险的内涵界定，大多数学者集中于土地财政所引发的各种风险。如刘守英、蒋省三以某地区为研究对象进行实证分析，结果显示，城市的基础设施建设如果太过依赖于土地融资将会导致地方政府财政风险的增加;肖然研究了房地产价格对土地财政风险的影响;周立辉从土地财政如何导致财政风险入手，具体分析了风险产生的原因和路径。

学者的研究大都集中于对地方政府土地财政风险的产生、影响上，而专门针对土地财政风险大小进行分析的研究工作则较为为稀少，大都是对单一指标划定警戒线进而分析土地财政风险的程度，但缺乏对地方政府土地财政风险的量化评估。本文将参考土地财政形成原因及特征，综合社會、经济、生态等多种因素，构建土地财政风险评估指标体系，并基于陕西省2007—2017年土地财政相关数据，选用主成分分析法，对陕西省历年的土地财政风险进行综合评估，并提出相应建议，从而为防范和化解地方政府土地财政风险提供相应的理论与数据依据和决策参考。

2 构建土地财政风险评估指标体系

本文参考土地财政风险相关研究成果，并结合具体的实际情况，考虑数据的可得性与可比性，初步设计出陕西省土地财政风险评估指标体系，如表1所示。

其中，商品房平均价格增长率、城乡居民收入分化程度和城镇化率反映了土地财政的社会风险因素;土地直接税收收入占比和宏观税负反映出经济风险的高低;而耕地面积占比和人均耕地面积则代表土地财政下的生态风险因素。

3 陕西省历年风险评估

3.1 计算主成分

将陕西省2007-2017年数据导入Spss中进行主成分分析，提取出三个贡献率较大的因子f₁，f₂，f₃，如表2所示，可以看出，3个因子的累计方差贡献率为93.932%，基本上能代表全部7个变量所包含的信息。

由表4可以看出，城乡居民收入分化程度，土地直接税收收入占比和城镇化率在第一个因子f₁上有较高的载荷，第一个因子主要解释了这几个变量;人均耕地面积，耕地面积占比，财政收入占比在第二个因子上有较高的载荷，第二个因子主要解释了这几个变量;财政收入占比，商品房均价增长率在第三个因子上有较高的载荷，第三个因子主要解释了这两个变量。因此，将这三个因子分别命名为经济风险因子、生态风险因子和社会风险因子。