基于数字化转型的顶层设计与政策比较研究

任宗强 黄奥 陈凌云

随着信息技术的迅猛发展，加快数字经济建设成为促进经济发展的重要手段，世界各国对数字经济建设给予高度重视，数字经济也成为我国经济发展的新动能。2016年，我国在G20杭州峰会上首次将“数字经济”列为G20创新增长蓝图中的一项重要议题；2017年政府工作报告中正式提出“数字经济”概念；2020年，我国31个省（自治区、直辖市）的政府工作报告中，有26个省（自治区、直辖市）明确要大力发展数字经济，各地颁布的数字经济相关政策数量占比高达37%；60余项与数字经济相关的政策中，与行动计划和产业规划相关的政策占比达到86%。可见，在数字经济时代，数据要素资源已经成为核心战略资源，对社会发展和商业模式产生了极大影响。

在数字化转型的驱动下，科技革命和产业变革正如火如荼地进行，各地积极响应国家数字经济战略政策，纷纷出台政策措施，范围覆盖商业创造、公共治理、居民就业、教育医疗等各领域。由于各地经济发展状况和科技发展水平等存在差异，因此经验侧重也有所不同。通过分析各地数字化转型的产业政策目标、政策方法异同和政策实施效果等，可以更精确地把握数字化发展方向。

一、数字化转型的政策共性

目前，已有多个省（自治区、直辖市）出台了数字经济政策，其中广东、北京、江苏、浙江、上海等地区已经构建起了较为完善的数字化转型发展框架，并向全国推广了可复制的成功经验。虽然各地在数字化转型的产业政策方面存在差异，但是主要方向基本一致，都是借助信息技术和数据要素的共享，打破各部门和行业之间的数据壁垒，实现产业融合发展并提高行业整体运行效率。具体来说，各地出台的数字化转型的产业政策基本都围绕数字基础设施建设、数字生态构建和数字化应用场景三方面展开（见图1）。

图1 数字化转型的系统构建

（一）数字基础设施建设

新型数字基础设施既涵盖了传感终端、5G网络、大数据中心和工业互联网等，也包括利用物联网、边缘计算和人工智能等新一代信息技术，这些技术的应用推动了经济活动的数字化、网络化、智能化改造升级。以数字化为核心的新型数字基础设施可以促进制造业技术改造和设备更新，支撑新型服务业和新经济。数字基础设施是支持数字时代的技术底座，只有建立起数字化公共服务的基础性平台设施才可以进一步促进产业数字化转型。因此，各地区都将数字基础设施建设作为数字化转型之路的必要一环，加快推进5G网络、工业互联网、数据中心建设等部署。如佛山市禅城区利用区块链技术，探索“区块链+数据反哺”新模式；丽水市运用大数据、云计算、物联网和科学管理等新技术、新方法、新思想，全面建成“花园云”智慧体系，并且加快推进以卫星遥感大数据为基础支撑，对接推进“天眼守望”服务项目等。

（二）数字生态构建

通过构建数字生态，核心企业数字化进程中的相关企业团体可以系统地实现企业信息数字化和数据流通，帮助企业提高运营效率。各地为构建数字生态，在数据要素产权改革和数据安全方面出台了一系列政策，除了数字基础设施建设外，主要涉及数字资源整合和市场拓展两个方面。数字资源整合是指通过统一的用户界面来为用户提供服务，加强平台统合，目前各地通过打造数字供应链、虚拟产业园、数字孪生城市等，实现数字技术和行业经验深度融合，如天津市滨海新区就基于数字孪生平台实现了城市大脑、安保、消防、智慧工地、社会治理等信息化建设。此外，还需打造数字化龙头企业，加快技术应用和成果转化，更好更快满足市场需求，如杭州市、宁波市、湖州市、宜宾市和南昌市等将区块链技术应用于农贸市场追溯食品安全；北京市农村商业银行建设的数字孪生金融网点系统打造了端到端的可视化监管方式。各地依靠商业化的数字产品和优质服务，推动数字产业化、产业数字化在平稳健康的轨道上快速发展。

（三）数字化应用场景

没有应用场景，流通数据和新颖的技术都只是镜花水月。当前，各地数字化转型的应用场景涉及政务、医疗健康、交通、金融、教育、民生和城市治理等多个方面。数字生态构建的目的是通过运用物联网、信息技术和运营技术等新兴技术促进数字化赋能千行百业，如上海市徐汇区城市运行“一网统管”，重点打磨平安指数、风貌保护、营商服务、精准救助、民意分析等高频应用场景；深圳市罗湖区集成打造政务与公共服务管理平台“i罗湖”，提供“场景化”服务，实现民生、医疗、文体、交通的“一体联动”。但是数字化转型不是孤立的，而是未来整体性转型，要通过对产业场景的规划，确定未来数字化转型的场地，通过培育典型成功案例进一步引导行业整体转型，充分发挥市场力量和专业人员作用。

二、数字化转型的政策差异性

虽然各地促进数字化转型的产业政策主要方向类似，但是由于各省市产业结构不同、数字化发展程度参差不齐，所以数字化转型的政策侧重点也有所不同。根据赛迪顾问发布的《2020中国数字经济发展指数（DEDI）》，本文选取产业指数、基础指数和融合指数三个维度作为数字化转型产业政策效果的衡量标准，将数字化指数排名靠前的15个城市按照数字化程度的不同分为了三个梯度，通过各省市数字化指数分布情况看，产业指标的均值为24.6，基础指标的均值为31.3，融合指标的均值为30.1，第一梯度和第二梯度省市的数字化指数都高于均值（见图2）。第一梯度省市数字经济全面发展，广东省数字化水平领跑全国，北京、江苏、浙江、上海紧随其后；第二梯度省市产业数字化发展水平较高；第三梯度省市数字化指数水平有待提高。可见不同省市数字化发展水平参差不齐，但是数字化发展水平不高的城市也有专注的领域是头部城市无法比拟的，本文进一步细分了每个省市数字化转型的产业政策。

图2 各省市数字化指数分布情况

（一）营商环境建设型，强调数字经济赋能

作为与浙江、江苏同被评为“营商环境最佳口碑省份”的工业大省，广东工业行业门类齐全，大类行业基本实现全覆盖。在提出要打造全国最优营商环境新高地后，广东省专门设立了营商环境改革创新实验区，率先成立首个营商环境改革局，专门出台了《广东省人民政府关于印发广东省深化“放管服”改革优化营商环境近期重点工作任务的通知》，其中提到要加强数字政府建设，拓展电子印章、电子证照等应用，拓展“一网通办”“一机通办”“一窗通办”，2020年底前实现40%以上省级申请政务服务事项办理结果电子化、省直部门共享数据挂接率和数据鲜活率达80%以上。

浙江同样十分重视利用数字化转型促进营商环境优化，2020年11月，浙江省发布的《中共浙江省委关于制定浙江省国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要“以数字化改革牵引全面深化改革，基本建成营商环境最优省、市场机制最活省、改革探索领跑省。”政务服务情况直观反映了一个地区营商环境的法治化程度，浙江省过去五年“最多跑一次”改革和政府数字化转型取得重大突破，推出了优化营商环境“10+N”便利化行动方案，以企业全生命周期“一件事”理念优化业务流程，加快“掌上办事之省”“掌上办公之省”建设，持续完善“浙里办”“浙政钉”平台建设，成为审批事项最少、管理效率最高、服务质量最优的省份之一。

（二）综合全面发展型，强调标杆引领作用

北京计划建设全球数字经济标杆城市。2020年9月，北京市发布《2020北京工业互联网发展报告》，提出下一步将以“赋能全国数字化转型”为目标，围绕完善发展环境、夯实基础设施、打造赋能体系、深化行业应用4个方向推进工作，同期发布了《北京市促进数字经济创新发展行动纲要（2020-2022年）》，提出要将北京打造成为全国数字经济发展的先导区和示范区。为此，北京加快建设新型网络基础设施、数据智能基础设施、生态系统基础设施、智慧应用基础设施，打造金融科技基础设施，大力推进科技与金融的深度融合；在不断提升国际领先基础设施建设的同时，持续深化一二三产业数字化转型，做大做强软件和信息服务业、电子信息制造业等数字产业，推动农业、工业、服务业高质量转型发展，加快数字技术与经济社会深度融合；推进数据交易平台、数字贸易试验区、数据跨境流动安全试点先行先试，打造辐射津冀两地、服务全国的国家级工业互联网产业集群。

（三）数字服务生活型，侧重发展金融科技

在其他省市聚焦局部数字化转型时，上海已经开始全面推进城市数字化转型。上海人口密集，定位于国际金融中心和国际服务型城市，如何利用数字化让城市真正服务于人，使数据赋能金融贸易是重点工作。今年1月，《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》正式发布，其中提到要推动“经济、生活、治理”全面数字化转型，助力创新型经济、服务型经济、开放型经济、总部型经济、流量型经济“五型经济”发展。在金融科技方面，打造上海“五个中心（国际经济、金融、贸易、航运和科技创新中心）”和“金融科技中心”，建设数字贸易会展合作平台、数据赋能普惠金融、数字人民币试点等；在数字生活方面，不只是打造智慧城市，而是将城市看作一个生命体，打造一流数字基础设施的同时，引导市场主体参与数字化转型场景运营，完善城市治理体系，使城市更有温度。

（四）优化产业结构型，主推工业转型升级

山东省经济结构以第二产业为主，重工业占比较大，“四新经济（新技术、新产业、新业态和新模式）”比重偏低，“调结构”和“促转型”是山东省经济高质量发展的重点。山东省的数字化转型侧重企业生产环节的效率提升和重点行业的转型升级，2020年10月山东省发布《关于加快推进新型智慧城市建设的指导意见》，提出大力“培育数字产业新业态”和“推动传统产业数字化转型”两项任务；此外，山东省启动产业链固本强基工程，“一业一策”编制分行业重点产业链提升方案，对成熟行业、龙头企业率先展开产业链、供应链重构；以工业机器人作为发展重点，开展智能工厂、数字车间培育工作，带动制造业的智能化改造。目前，山东省专精特新“小巨人”企业数量达23家，居全国首位，一批制造企业在自身制造模式数字化、智能化的过程中已经实现了从生产型制造商向服务型制造商的转变。

（五）以点带面发展型，侧重创新场景化应用

四川和福建都是国家数字经济创新发展试验区之一，均重视数字化应用场景的构建，通过构建多个场景化应用和典型案例，以点带面带动更多产业数字化转型发展。如四川在今年政府工作报告中提出要“培育5个左右数字经济发展先导示范区”“10个左右数字经济产业示范园区”，并构建智慧医疗、智慧康养、智慧交通、智慧文旅、智能空管、普惠金融、网络视听等多个数字应用场景，为打破“数据烟囱”问题，建设公共数据开放网，共开放21个应用，包含资源能源、社保就业、财税金融、商贸流通等22个主题。福建目标是打造“数字应用第一省”，2020年发布了135项数字经济应用场景，“八闽健康码”作为我国首个省级健康码，广泛应用于交通出行、返岗复工、就诊、旅游、考试等场景，今年福建省将推动更多行业领域数字化应用，并提出要培育工业互联网示范平台和应用标杆企业，拓展产业数字化应用场景。这些应用场景不只具备示范意义，还能向更大范围复制推广，以点带面驱动行业整体转型。

（六）新型产业引领型，侧重产业优化布局

湖北十分重视产业布局，大力布局光电子产业，率先提出要建成“芯屏端网”重要数据枢纽，打造“芯片-新型显示屏-智能终端-互联网”的产业集群格局，截至2019年，产业链聚集企业近400家，产业规模突破3000亿元。“十四五”时期，湖北省进一步提出将着重培育打造一批万亿元产业集群，围绕“四大产业集群、四大重点基地、四大创新融合”发展壮大战略性新兴产业。重视新兴产业的引领作用，提出大力推动集成电路、数字、生物等十大重点产业发展，打破数字化转型过程中重点领域的“卡脖子”问题。此外，湖北省还从产业和区域两个维度，构建了“一芯两带三区”总体产业格局、湖北省“十大重点产业”布局、百家产业集群分布，因地制宜绘制了湖北省的产业布局图。

三、数字化转型的政策启示

我国很多地区的经济结构以传统企业为主，行业分布广泛且企业数量较多，如苏州、温州、泉州等地区产业结构和分布具有典型性，从这些城市地区特性出发，总结其数字化转型经验对全国大部分城市的产业数字化转型具有重要的启示意义。如温州企业缺乏整合，经济底部表现为典型的“低小散”状态；苏州新兴高科技企业积聚但体量较小，难以获取高质量发展韧性；泉州地区传统产业面临需求端多变、产品供给侧结构性改革缓慢的压力。实际上，这类城市的数字化转型共性体现为传统型制造业的产业数字化不足而新兴产业的增长动能乏力，这种情况下，数字化转型可以通过技术赋能实现产品迭代升级，为促进传统产业优化升级打开新的窗口，也让生物医药、电子元器件等新兴产业获得提升研发效率、灵活响应市场的能力。这些城市的数字化转型的产业政策可以从要素市场出发，积极发挥多元联合机制以构建新型生产关系，具体表现为要素、市场到生态的三步升级路径：

（一）布局数据要素市场

资源基础观认为稀有资源可以创造价值和竞争优势，而在数字经济时代，数据成为需求和供给的桥梁，且企业的数字化程度越高，产生的价值增值效应越明显。为促进当地政府充分释放数据红利，推动数字化转型高质量发展，要加快数据发展成为促进社会生产的生产要素。

1.构建新型数字基础设施。从各省市的政策来看，目前新型数字基础设施不只是利用以往的5G、工业互联网、大数据中心等对交通、能源、生态、工业等传统基础设施进行数字化、网络化、智能化改造升级，还包括发展物联网、人工智能、边缘计算等新一代信息技术的产业应用，催生创新业态，形成新的商业模式。

2.构建以大数据和大数据技术为核心的平台，推动数据交易平台合法化。自2015年开始，大数据发展上升为国家战略，全国各地相继成立大数据交易平台，如贵阳大数据交易所、上海数据交易中心、浙江大数据交易中心等。通过建立数据交易平台，可以推动数据的流通，发挥数据的商品属性，促成数据交换、整合，推动数据开放共享，打破“数据孤岛”和“数据烟囱”。

3.重视数据安全，建立数据安全相关制度。合理利用平台的用户数据，通过数据充分发掘和探索市场需求和竞争环境变化。目前的数据来源较为单一，缩窄了分析的视角，因此需要保障数据的流通，实现技术的共享、价值的迭代。

（二）建立政府引导、平台赋能、龙头引领和多元关联方的联合市场机制

数字化转型不是一蹴而就的，而是一个协同进化、持续迭代的过程。协同的概念由德国物理学家赫尔曼·哈肯于1971年提出，其将协同效应理论定义为一个集群中的企业通过共享资源可以获得高于单个企业的价值，集群协同效应进一步强调了产业链企业配合与核心企业带头引领作用对协同效应价值的影响。据此，笔者提出构建一个政府引导、平台赋能、龙头引领和多元关联方的协同联合机制。

1.政府制定好数字化转型的相关法律、制度、监管措施，强化顶层设计和系统部署，稳妥推进数字化转型进程。

2.在中层构建数字经济综合服务平台，强化信息技术的应用，建设数字经济园区和数字化平台，推动实体经济借助数字技术和新兴技术设施实现转型升级。

3.总结数字化转型成功的典型经验，加快培育隐形冠军和单项冠军，发挥龙头引领作用，塑造传统产业增长极。

4.充分发挥多元相关利益主体如数字技术供应商、咨询机构和金融机构的辅助作用，特别是引入高端的生产性服务机构，从企业战略、结构与信息系统架构等全方位服务传统企业转型升级能力。

（三）构建数字化生产关系

根据商业生态系统理论，商业生态系统中的每个成员构成一个整体，生态系统的运行需要生产者、消费者、政府部门和金融机构等各个组织的协调运作，单个企业的创新发展或者产业集群无法产生价值的多元创造。因此，产业数字化转型不能只依靠企业数字化转型，还需要构建数字化的生产关系。数字经济下的生产关系创新具有三种主要形式：劳动适应性创新、组织制度适应性创新和契约治理适应性创新，而这些创新的实现，需要从全社会、全产业、全供应链的角度出发，创造匹配大数据、智能化、移动互联网、云计算、区块链等数字生产力的数字化生产关系。利用新消费、新投资等新经济模式促进数字化转型过程中的新供给、新需求，推动企业和政府部门自发进行数字化转型。

1.在数字消费方面，通过信息技术广泛连接消费主体，继续推进电商平台、远程诊疗、数字文旅、网络教育等新型消费模式。

2.在数字投资方面，鼓励制造业企业“上云、用数、赋智”等具体行动、构建起“企业-产业链-产业生态”的数字化布局，推动传统制造业智能改造。

注释：

①“10+N”便利化行动方案：提升开办企业、办理建筑许可、获得电力、获得用水用气、不动产登记、获得信贷、跨境贸易、执行合同、纳税、办理破产、企业注销、知识产权保护便利度，以及证照分离改革便利度等涉企改革任务。

■旭日衔嶂｜付秀宏/摄

②数据烟囱即信息烟囱，又称信息孤岛（information island），指的是一种不能与其他相关信息系统之间进行互操作或者协调工作的信息系统。

③湖北“四大产业集群、四大重点基地、四大创新融合”战略：集中力量建设集成电路、新型显示器件、下一代信息网络、生物医药四大国家战略性新兴产业集群，打造“光芯屏端网”、大健康等具有国际竞争力的万亿产业集群；高质量建设国家存储器、国家航天产业、国家网络安全人才与创新、国家新能源和智能网联汽车四大基地；着力推动人工智能、大数据、物联网、区块链四大技术集成创新与产业深度融合，促进平台经济、共享经济健康发展。