2021年上半年房地产市场调控政策特征分析与展望

文/李嘉珣

引言

自2016年“房住不炒”定位被提出以来，新一轮房地产市场调控周期开始，至今已有近5年时间。2021年上半年，伴随着疫情防控取得积极成效，各地复工复产速度明显加快，各项经济指标持续向好发展。受国内外多种因素影响，一线城市和部分热点城市房价出现上涨势头，给房地产市场调控带来前所未有的挑战。根据国家统计局最新数据，2021年1-5月，全国商品房销售面积66383万平方米，同比增长36.3%，其中住宅销售面积增长39.0%，商品房销售额70534亿元，增长52.4%，其中住宅销售额增长56.5%。二手住宅销售价格指数，北上广深同比增幅分别为9.3%、9.4%、13.5%和10.9%。因此，2021年上半年多地楼市调控加码稳预期，既严格限定新盘预售价格，又加强市场监管力度，严查经营贷等资金违规流入房地产领域，还发力政策性租赁住房，规范长租房市场，促进市场理性回归。

本研究通过梳理2021年上半年与房地产市场调控相关的政策，总结和分析当前房地产市场调控政策的新特征、新特点，为学界和业界判断和理解2021年房地产政策趋向提供参考和借鉴。

一、2021年房地产市场调控政策新特点

2021年热点城市房地产市场持续回暖，中央和各地房地产市场调控政策频出，涉及政策监管、房企融资监管、土地新规、金融监管等多方面，表现出前所未有的调控决心，调控方式、调控力度和精准度也有了显著提升。

（一）部分政策“一日游”，调控力度不松懈

2020年受新冠肺炎疫情的影响，多地出台放松预售审批、减缓税费缴纳、开通项目绿色通道等诸多措施，保持房地产市场平稳发展。但这些政策多属于供给侧的临时性措施。2021年，部分城市在出台房地产市场调控政策时，部分条款与当前调控思路不一致，引发舆论关于放松调控的讨论。相关主管部门及时约谈地方政府并督促其撤回或调整相应政策，导致部分政策“一日游”（表1）。尽管各地房地产市场发展情况有所不同，出台政策初衷也不一致，但中央保持房地产市场稳定发展的决心不曾改变，触碰调控底线的政策要坚决予以撤回。通过对部分撤回政策的梳理，本研究发现中央调控思路呈现如下特点：首先，禁止对需求端进行直接刺激。被撤回的政策多涉及直接给予购房者补助，例如温州、达州、雅安等城市为吸引人才落户或促进房地产市场发展，给予购房者不同额度的补贴和优惠。其次，不论城市发展规模，与“三稳”目标相悖的政策一律叫停。被撤回政策的城市既包括南昌、温州等省会城市或经济强市，也包含达州、雅安等经济欠发达城市。再次，政府均公开发布撤回信息，消除舆论影响，平稳市场预期。

表1 2021年上半年部分城市撤回房地产市场调控政策梳理

（二）督导约谈频次增加，新政出台提速

2021年以来，全国房地产市场出现冷热不均的情况，一线城市和长三角、珠三角地区部分城市房地产市场升温明显。在这些热点城市执行严格调控措施的情况下，中央部门采取更为频繁的督导和约谈措施，指导热点城市压实政府主体责任。截止到2021年5月底，全国已经有13个城市被住建部不同程度地督导约谈，但采取的形式有所不同。1-3月，住建部4次赴8个城市进行调研督导；4月，住建部主动约谈广州、合肥、宁波、东莞、南通5个城市。采用督导约谈措施主要呈现如下特点：一个是中央对楼市调控态度日趋严厉，在约谈中住建部表示要切实提高政治站位和切实扛起城市主体责任；二是约谈城市逐渐扩围，由过去紧盯一线城市，转向城市群核心城市、中心城市周边热点城市和中西部省会城市全覆盖，形成多层次、多角度的监测局面；三是被督导约谈城市除南昌撤回此前政策外，后续均出台有针对性的政策，以期增强调控效果、平稳市场预期（表2）。

表2 2021年上半年住建部调研督导约谈情况汇总

（三）多地加强资金监管，重拳打击经营贷违规入楼市

与前几轮房价上涨周期有所不同，本轮房价上涨周期中，在房地产市场调控没有放松迹象的情况下，部分城市出现学区房、改善性商品房价格上涨迅猛的情况，资金无序地流入房地产市场是造成上述现象的重要原因。原本用于纾困中小微企业的“经营贷”，通过“过桥融资——全款购房——套取资金——还过桥融资”这一系列操作进入房地产市场，极大削弱了“房住不炒”调控效力。因此，个人经营贷款违规流入房地产市场成为监管关注的重点。3月，银保监会、住建部等联合印发了《关于防止经营用途贷款违规流入房地产领域的通知》，通过加强借款人资质审查、信贷审核、资金追踪等方式，严防经营贷流入房地产市场。同月，北京、上海、广东等地陆续发布经营贷合规性自查结果，涉及违规金额5180万元到3.4亿元不等。5月，银保监会发布多条处罚信息，对7家涉及贷款违规流入房地产市场的银行合计罚没1890万元。经过对资金端的审核和对中介的打击，通过特定目的载体投向房地产领域的资金规模持续缩小。

（四）热点城市发布二手房指导价，引导社会预期

2021年，各地延续之前的调控政策，深圳首先建立“二手住房成交参考价格发布机制”，以二手房网签价为基础，参照周围一手房价格，形成二手房成交参考价。尽管官方发布的参考价格不代表实时成交价，但对于引导市场理性交易和中介机构合理发布挂牌价，都具有重要意义。更为重要的是，信贷机构未来发放房贷将参照二手房成交参考价格，从而有效阻断“价格虚高——拉高评估价——叠加杠杆”的“金融加速器”效应，减少业主抱团涨价、中介哄抬房价等行为，防止二手房市场出现金融“灰犀牛”。在深圳之后，无锡、东莞、西安、成都等地也相继发布政策，建立二手住房成交参考价格发布机制。成都还出台配套政策：居民在为购买二手房办理公积金时，按照网签价、评估价和此次公布的参考价“三者孰低”原则计算贷款额度。随着越来越多的城市度过建设高峰期，二手房市场逐渐占居主流，预计未来二手住房成交参考价发布机制将被更多城市所广泛应用，更多配套政策也将不断跟进和完善。对二手房价格进行行政规范，标志着我国房地产市场调控方式和理念由单一走向多元，由短期走向长效，由稚嫩走向成熟。

（五）土地出让新方式，建立房地价格联动机制

2021年2月，自然资源部发布住宅用地出让政策，要求22个重点城市住宅用地实现“两集中”，即集中发布土地出让公告和集中组织出让活动。此举目的是提升市场信息透明度，营造公开的出让环境，引导市场回归理性。各城市在实施“两集中”政策时，普遍采取了房地价格联动机制，北京、成都、杭州、合肥等市施行更为严格的“控地价、控房价”的出让方式，严格控制土地溢价率。房地价格联动机制有如下特点：一是因城施策，不同地区采取的策略不尽相同，广州等地采取“限地价、竞配建、摇号”方式，成都和西安采取“限房价、定品质、竞地价”的方式，徐州和义乌采取“限房价、限地价”的方式，而北京则采取“限房价、竞配建、竞政府持有产权、竞高标准方案”等更为复杂和严格的方式；二是各地普遍对热点地块采取溢价率限制，上海设定10%的溢价率上限，北京根据不同地块情况设置3%-15%的溢价率上限，杭州设定30%的溢价率上限；三是租赁住房受到重视，大部分城市“竞配建”部分中均要求房企配建公共租赁住房或共有产权类住房等。

（六）严打学区房炒作，推进教育均等化

自2020年下半年起，宽松的信贷政策以及部分出国留学需求转为国内上学需求，造成包括深圳、上海、广州、北京在内的学区房涨幅明显，“学区溢价”持续攀升。为此，各地先后颁布政策，通过执行多校划片等手段遏制学区房价格畸形上涨。3月，上海颁布了高中生招生改革办法，重点高中名额分配占比显著提升；4月，北京市海淀区、西城区、东城区等三大主流学区发布义务教育入学实施意见，不再对应登记入学划片学校。宁波、合肥、深圳、厦门等城市也发布针对学区房的政策，严肃查处中介机构、自媒体等炒作学区房、制造恐慌气氛等。4月30日，中央政治局会议中首次提到“防止以学区房等名义炒作房价”， 标志着打击学区房炒作上升至新的高度。尽管学区房问题既涉及“学区”又涉及“住房”，但其本质是教育资源配置出现了问题，在传统观念、从众效应、货币政策等因素的影响下，本用于居住的住房捆绑了过多的教育资源，一旦分配机制出现问题，造成的后果就是具有优质教育资源的住房价格大幅上涨。尽管价格大幅上涨的学区房占比并不高，但由于传导效应，热点地区房价出现非理性上涨。因此，未来一段时间内，打击炒作学区房的政策也会根据各地实际情况适时出台。

二、 未来房地产市场调控政策方向探析

（一）坚定“房住不炒”定位，稳妥实施房地产市场调控长效机制

2021年上半年房地产市场调控政策依然延续了近年来提出的“房子是用来住的，不是用来炒的”定位，在积极应对新冠肺炎疫情影响的同时，坚持调控方向不动摇、力度不放松。2020年底，住建部召开全国住房和城乡建设工作会议指出，要“稳妥实施房地产长效机制方案，促进房地产市场平稳健康发展”。2021年政府工作报告中依然强调“房住不炒”及“稳地价、稳房价、稳预期”。可以看出，我国房地产市场调控政策在短期内将保持连续性和稳定性，各地限购、限贷等政策不会取消；其后各地将结合自身市场热度，出台二手房指导价、网格化控价、人才购房门槛升级等更加严厉的调控政策，最终建立住房、土地、金融、税收等联动机制，形成多主体、多维度的政策共振，在需求端坚持热点城市“四限”，在房企融资端坚持“三线四档”管理，在银行端坚持“房地产贷款集中度”管理，在土地端探索“两集中”，形成有利于房地产行业发展的长效机制。

（二）继续执行因城施策，但须守住“三稳”底线

自2016年政府工作报告提出“因城施策”后，各地根据自身房地产市场发展情况制定房地产市场调控政策。“因城施策、一城一策”极大改善了过往中央调控一刀切所带来的种种状况，使调控更加精准、有效。同时，“因城施策”的调控方式也更能兼容地方出台其他政策。例如：部分城市响应国家号召放宽户籍限制，出台各类人才优惠政策，但部分人利用人才政策漏洞投机炒房，因此需要当地出台相应的调控政策，并与其他政策一起形成“政策闭环”。尽管如此，部分城市出台的政策仍会引起对房地产市场调控放松的预期。截至目前，中央对上述政策采取零容忍态度，对与“三稳”预期不符的政策予以坚决撤回并消除影响，表现出坚定房地产市场调控方向不动摇、力度不放松的态度和决心。未来房地产市场调控政策将继续给予地方政府较大的自主权，但同时也明确各地须守住“三稳”底线。

（三）配套“两集中”补充政策，继续探索完善房地价格联动机制

2021年“两集中”土地供应制度落地，22个试点城市根据实际情况制定相应的土地供应政策。从第一轮土拍结果看，这些政策取得了一定的效果，但也存在一些问题，亟需后续出台相应的补充措施，完善房地价格联动机制。首先，要设置“限地价、限房价”的“双限”措施。在实际出让中，如果仅限地价而不限房价，开发商为获取更高利润，会倾向于建设售价更高的住房，从而导致新建住房“豪宅化”，带动周围二手房价格上涨，形成房价、地价螺旋上升的局面。如果仅限房价而不限地价，过高的土地成本将直接压缩配套建设，影响房屋品质，导致后续维权事件增加。其次，对超出合理区间的地价，要及时预警并督促整改。对于大幅度偏离周围地价范围并严重影响市场预期的，要及时暂停出让，科学确定各类要素后再进行挂牌出让。再次，要打击房企高杠杆拿地行为，严格执行房企融资“三线四档”约束，加大对影子融资、私募及信托对接“前融”的监管力度，严厉打击同一房企控股或参股的多个“马甲”追逐一宗地等行为。

（四）加大租赁住房、公租房等建设力度，持续提升民生保障力度

为减轻城市低收入人群住房压力、改善低收入居民的居住条件，同时也为了引导和稳定社会预期，各地在出台商品住房市场调控政策的同时，也着力完善本地的住房保障体系，尤以人口净流入城市、房价涨幅较大的城市为重点，加快健全以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主的住房保障体系，多渠道、多主体加大各类保障性住房的有效供给，以缓解上述地区住房供需矛盾。事实上，厦门、深圳、合肥、长春等地已发布单列租赁用地供应计划，占全年住宅用地的9%-10%。在未来房地产长效机制完善过程中，预计各地将加强土地、金融、财政等多方支持，增加保障性租赁住房供给。此外，各地将出台相应政策，鼓励在集体经营性建设用地、企事业单位自有土地上建设保障性租赁住房，并允许将闲置和低效利用的商业办公用房、厂房等改建为保障性租赁住房。各城市也可探索更多支持政策，通过各种渠道解决新市民和青年人的住房问题。

三、结语

近几年在房地产市场调控政策的实施，使全国大部分城市房地产市场呈现平稳发展态势。房地产市场调控政策改变了过去“三年调控、两年放松”的特点，针对目前房地产市场存在的突出问题进行有针对性的调控，更具稳定性和持续性。房地产市场健康平稳发展的局面来之不易，需要各方共同努力、精心呵护。2021年下半年将依然延续以稳为主的房地产市场调控基调，城市主体责任被置于更突出地位，针对出现的新情况、新问题，更多针对性措施也将出台，“完善人口、土地和住房的联动机制”是未来政策发力的方向，未来政策出台也将协同考虑多重因素，持续加强对金融、土地的管理，通过多效并举，确保实现全年稳地价、稳房价、稳预期的目标。