国家公园全民公益性理念的立法实现

王社坤，焦 琰

(西北大学 法学院，陕西 西安 710027)

为了深入贯彻落实中共十八届三中全会提出的“建立国家公园体制”这一重点改革任务，2015年国家发改委等十三部委联合印发《建立国家公园体制试点方案》(以下简称《试点方案》)，强调以“实现重要自然生态资源国家所有、全民共享、世代传承”为试点目标，以“体现国家公园的公益属性”为试点原则。2017年中共中央办公厅(中办)、国务院办公厅(国办)联合印发的《建立国家公园体制总体方案》(以下简称《总体方案》)，则更进一步明确提出要将全民公益性作为国家公园的核心理念之一。只有通过法制化，才能使国家公园全民公益性理念定型化、精细化，从而增强其执行力和运行力(1)参见张文显《法治与国家治理现代化》，《中国法学》2014年第4期。。这为国家公园全民公益性理念的法制化提供了宝贵的经验素材。目前，《国家公园法》已被列入十三届全国人大常委会立法规划中的“第二类项目”。本文拟对国家公园全民公益性理念的内涵及其立法实现路径进行探讨，以期对正在制定中的《国家公园法》有所裨益。

一、国家公园全民公益性理念内涵的厘定

对事物实质内涵的厘定通常包括三种范式：一是历史范式，即通过研究特定事物在相对较短时段内的演化和历史变迁规律来深度理解该事物；二是理论范式，即通过研究一些理论观点来形成对特定事物的理解，或对特定事物进行全面的理论解析和建构，从而形成有关该事物的体系化内容；三是实证范式，即以庞大的数据库为基础，通过研究特定事物在广袤历史时空中的变化情况来准确理解该事物(2)参见郭忠华《历史·理论·实证：概念研究的三种范式》，《学海》2020年第1期。。由于从2013年中共十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”开始算起，我国国家公园体制建设仅经历了7年多的时间，并且我国国家公园体制建设的蓝图与路线也主要是通过中央政策文件擘画，因此，从“历史范式”和“实证范式”来理解该理念，应将主要研究精力聚焦于7年内中央政策文件关于这一理念的阐述上。同时，也应将目光聚焦在有关全民公益性理念的学理诠释上，从“理论范式”上来理解其内涵。

(一)中央政策文件关于国家公园“全民公益性”理念的阐述

自2013年中共十八届三中全会首次提出“建立国家公园体制”以来，中央出台了一系列政策文件，对我国国家公园体制建设进行了宏观规划和系统安排。其中，一部分是专门性的国家公园体制建设政策文件，主要包括《试点方案》《总体方案》等；另一部分是综合性的涉及国家公园体制建设的政策文件，主要有2019年6月中办、国办联合印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)等。

其中《总体方案》对国家公园“全民公益性”理念的表述最为直接、全面，即“坚持全民公益性。国家公园坚持全民共享，着眼于提升生态系统服务功能，开展自然环境教育，为公众提供亲近自然、体验自然、了解自然以及作为国民福利的游憩机会。鼓励公众参与，调动全民积极性，激发自然保护意识，增强民族自豪感”。其他政策文件都是在间接、零散地表达国家公园“全民公益性”理念。例如，《试点方案》提出试点工作要“以实现重要自然生态资源国家所有、全民共享、世代传承为目标”，要“坚持政府主导，……体现国家公园的公益属性”，要“体现公益属性，严格控制上调门票等公共服务类价格”等。又如《指导意见》提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系，要“突出自然保护地体系建设的社会公益性，发挥政府……的主体作用”；要“服务社会，为人民提供优质生态产品，为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务”；要“探索全民共享机制”，“在保护的前提下，在自然保护地控制区内划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动”，“扶持和规范原住居民从事环境友好型经营活动”，“推行参与式社区管理”，“建立志愿者服务体系，健全自然保护地社会捐赠制度”等。

归纳上述政策文件有关国家公园全民公益性理念的表述，可以将全民公益性的核心内容概括为三点：第一，政府主导，即通过发挥政府在国家公园规划、建设、管理、监督、保护和投入等方面的主体作用，来体现国家公园的“全民公益性”。第二，全民共享，即通过让全社会共享国家公园建设成果，来突出国家公园的“全民公益性”。国家公园建设成果主要表现为国家公园的生态系统服务功能、社会功能和溢价功能。第三，公众参与，即通过引导社会各方面的力量积极参与国家公园体制建设活动，来彰显国家公园的“全民公益性”。

(二)国家公园“全民公益性”理念的学理诠释

尽管2013年中共十八届三中全会才首次提出“建立国家公园体制”，但理论界对国家公园的研究要更早于此。早期研究主要是对国外国家公园建设经验的介绍，其中包括国家公园公益性建设的经验。例如，2009年周永振撰文介绍了美国国家公园公益性建设的经验，将其主要内容归纳为五点：门票价格的合理设置、游客流量的适度控制、环境教育的深入开展、鼓励非营利机构参与以及推行志愿者服务(3)参见周永振《美国国家公园公益性建设的启示》，《林业经济问题》2009年第3期。。

2013年之后，理论界围绕国家公园的本土化研究开始涌现，但是从法学视角对国家公园公益性进行研究的成果寥寥可数。其代表性成果是2019年黄锡生等撰文研究了国家公园的公益性不彰问题，其将国家公园公益性概括为“国家公园在保护大型区域生态原始性的过程中为公民平等提供无偿性的科研、教育、游览等公共服务，产生良好的社会效益”(4)黄锡生、郭甜：《论国家公园的公益性彰显及其制度构建》，《中国特色社会主义研究》2019年第3期。。非法学视角下的国家公园公益性研究，主要是从城乡规划、风景园林、环境管理等角度展开的。代表性成果包括：陈耀华等认为公益性是国家公园最基本的属性，主要体现在为公众利益而设、对公众低廉收费、使公众受到教育、让公众积极参与四个方面(5)陈耀华、黄丹、颜思琦：《论国家公园的公益性、国家主导性和科学性》，《地理科学》2014年第3期。。杨锐认为全民公益性要求中国国家公园始终将生态保护放在第一位，并在此前提下，吸收融汇中国古代生态智慧，为全体中国人民提供作为国家福利而非旅游产业的高品质教育、审美和休闲机会(6)杨锐：《生态保护第一、国家代表性、全民公益性——中国国家公园体制建设的三大理念》，《生物多样性》2017年第10期。。苏杨等认为国家公园应体现全民公益性，国家应该作为国家公园保护和利用的主要担责者，在保护资源原真性和完整性的基础上使国家公园全方位服务于公众，既要充分发挥其生态功能，也要全面彰显其教育、科研功能，从而使最广泛的国民全方位受益于国家公园(7)苏杨、王蕾：《中国国家公园体制试点的相关概念、政策背景和技术难点》，《环境保护》2015年第14期。。

比较而言，法学视角下的国家公园公益性研究更加关注的是国家公园上的公共利益在社会主体间的均衡分配问题，其主要通过调整社会主体间的权利义务关系的方式来解决。但是，对于这些公共利益的具体内容，法学界则很少关注。非法学视角下的国家公园公益性研究主要是在强调公益性的具体内容，目前达成的基本共识有两点：一是认为国家公园生态系统的良好运转是最普惠的民生福祉，也是国家公园公益性的根本表现；二是在保护国家公园生态系统的前提下，利用国家公园资源开展科研、教育和游憩等活动，从而使国家公园公益性得到进一步延伸。存在争议的问题是，公众参与是否是国家公园全民公益性的内涵。持否定观点的理由主要是公众参与只是“一种有助于实现公益性的途径、手段，并不是公益性本身”(8)陈涵子：《公共物品视角下中国国家公园公益性实现途径》，《风景园林》2015年第11期。。

(三)全民公益性理念的基本内涵

国家公园全民公益性理念的内涵界定必须建立在对国家公园的本质及其历史演变过程的清晰界定基础之上。同时作为舶来品，国家公园全民公益性理念的界定，也需要引入比较的视野。

国家公园被视为一种典型的公众共用物，不特定多数人可以对其进行非排他性的使用(9)蔡守秋：《基于生态文明的法理学》，北京：中国法制出版社，2014年，第219页。。公众共用物的终极目标是“共用”，基于此国家公园全民公益性理念最核心的要义就是全民对国家公园的“共享”，即任何人都有权享用(包括享受和利用)国家公园的惠益。

在世界自然保护联盟(IUCN)提出的自然保护地管理分类体系中，国家公园被界定为“大面积的自然或接近自然的区域，重点是保护大面积完整的自然生态系统。设立目的是为了保护大尺度的生态过程，以及相关的物种和生态系统特性。这些自然保护地提供了环境和文化兼容的精神享受、科研、教育、游憩和参观的机会”(10)朱春全：《IUCN自然保护地管理分类与管理目标》，《林业建设》2018年第5期。。可见强调国家公园为公众提供更多的机会，使他们能最大程度上的从中获益， 即共享是国家公园全民公益性理念最核心的要求，具有普适性价值。

强调将全民共享界定为国家公园全民公益性理念的核心要义，也是基于对我国自然保护地建设经验教训的总结。自1956年我国第一个自然保护地——广东省鼎湖山自然保护区建立以来，我国各类自然保护地的总数超过12万处，面积超过200万平方公里，约占整个国土面积的20%(11)欧阳志云、杜傲、徐卫华：《中国自然保护地体系分类研究》，《生态学报》2020年第20期。。但现有的自然保护地体系存在的主要问题之一就是社会公益属性不够明确。具体表现就是将原本属于不特定多数人非排他性使用的天然存在的自然环境和自然资源划定成各类自然保护地后，再将其打造为旅游牟利的载体，大力发展“圈地式的门票经济”(12)参见杜群《三亚市山体保护地方立法的拓展和生态法治创新》，《南海法学》2017年第2期。，从而产生了“第二种公众共用物悲剧”，即过度地进行排他性占有而使公众可以自由活动的地域和空间急剧减少甚至缺失(13)与之相对的“第一种公众共用物悲剧”是指，天然存在的自然环境和自然资源因人们的不当利用和管理而严重退化。参见蔡守秋《公众共用物的治理模式》，《现代法学》2017年第3期。。正是基于这些历史教训，在生态文明理念指导下的国家公园体制改革，应当强调国家公园的全民公益性，强调全民共享。

国家公园的全民共享，绝不是简单“共享”国家公园的经济价值，而是涉及国家公园的生态、科学、历史、文化和艺术等价值，是“共享”国家公园的多元价值体系(14)刘超：《国家公园分区管控制度析论》，《南京工业大学学报( 社会科学版)》2020年第3期。。为确保国家公园全民共享的实现，需要将全民共有和全民共建也纳入全民公益性理念的内涵之中。

“共有”通常作为一个民法上的范畴，是对民法上数人共有一物的所有权类型之表达。国家公园的全民“共有”，不能等同于民法上的“共有”。一方面它的主体是“全民”，即全体公民，包括当代和未来世代的人，具有不特定性；另一方面作为共有客体的“国家公园”的首要功能是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性和保障国家生态安全等，故更应强调其生态价值而非经济价值。如果说国家公园的经济价值是有限共有的，只能让部分人从中获益，那么国家公园的生态价值就是普遍共有的，不排除任何人从中获益。因此，全民对国家公园的“共有”，在主体和客体两个方面都集中反映了国家公园的“全民公益性”理念。

国家公园全民共有，也与我国《宪法》所确立的社会主义公有制一脉相承。社会主义公有制意味着，全体公民都与生产资料之间存在着归属关系。但这种归属关系更倾向于是一种客观法秩序，而并非一种主观权利。“这种公有归属关系是一种整体上的、抽象的描述和规定”，“每个成员既不能放弃也不能单独主张对生产资料的‘所有权’或‘所有权份额’”(15)谢海定：《国家所有权的法律表达及其解释》，《中国法学》2016年第2期。。《总体方案》明确要求“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”，同时，官方对此也回应道，“国家公园应属于全体国民所有，……必须按照法定条件和程序逐步减少国家公园范围内集体土地，提高全民所有自然资源资产的比例”(16)参见《国家发展改革委负责同志就建立国家公园体制总体方案答记者问》(2017-09-27)[2021-03-16]，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/xwfb/201709/t20170927_954664.html。。在国家公园建设中强调国家所有权，是对自然资源国家所有权所承担的生态环保功能的彰显(17)徐以祥、杨昌彪：《生态文明理念下自然资源国家所有的物权法表达》，《中国矿业大学学报(社会科学版)》2020年第6期。。从这个意义上讲，在国家公园体制改革中倡导“全民公益性”理念也就具有了一定的必然性。

如果说全民共有是从国家公园管理权的角度保障全民共享的实现，那么还需要从国家公园建设和维护的角度强调全民共建对全民共享实现的保障功能。通常来说，政府是国家公园体制建设任务的主要承担者，但同时也要引导社会各方面的力量积极参与国家公园建设活动，以形成全民对国家公园的“共建”格局。仅从表面来看，全民对国家公园的“共建”是保障国家公园公益性实现的一种方式，但实质上全民共建与国家公园的公益性之间存在一种内在的因果关系。正是基于国家公园公益性的考虑，才提出了全民对国家公园的“共建”要求。换言之，全民对国家公园的“共建”本身就是国家公园全民公益性的内在要求。

综上，国家公园全民公益性理念的内涵包括全民共享、全民共有和全民共建三个方面。共享是全民公益性的核心要求，是共有和共建的最终落脚点；而共有和共建则分别从国家公园管理和建设两个方面为全民共享提供了保障，同时也构成了国家公园全民公益性理念的内在要求。

二、国家公园全民公益性理念的地方立法探索

当前，我国各个试点国家公园分别立法已经成为一种“规定动作”，且初步形成“一园一法”的局面。对现有国家公园地方立法中全民公益性理念的立法实现状况的分析，可以为正在制定中的《国家公园法》提供必要的经验借鉴。

(一)全民公益性理念在国家公园地方立法中的具体表达

截至2021年4月，全国各地共颁布实施了七部国家公园地方立法和两部国家公园地方规范性文件(详见表1)。地方规范性文件严格来讲并不属于地方立法范畴，但考虑到它们在一定区域内具有普遍约束力、在一定时间内具有相对稳定性和能够反复适用等特点，实际上发挥着“准地方立法”的作用，故本文也将地方规范性文件纳入考察对象。

表1 现有国家公园地方立法

一部完整的立法通常包括目的、原则和规则三类条款，下文将分别对上述国家公园地方立法中的这三类条款进行梳理，总结全民公益性理念的立法实现状况。

1.对立法目的条款的考察

现有九部国家公园地方立法基本上全都将“规范国家公园保护和管理活动”作为直接目的。神农架、钱江源两个试点地方的国家公园立法还进一步明确了国家公园保护的具体对象，即国家公园生态系统的原真性和完整性。尽管这一目的并不直接反映国家公园全民公益性理念，但它却是实现其他任何目的的基础和前提。普达措、云南省、三江源和武夷山四部国家公园地方立法将“合理开发利用自然资源和人文资源”列为直接目的。这一目的虽同样未直接反映国家公园“全民公益性”理念，但表明了对国家公园并不是要进行严格“封存”式的保护和管理，而是要统筹保护与利用之间的关系，在保护好国家公园自然资源和人文资源的前提下，有限、适度地利用好这些资源，这就为公众能够有机会享用国家公园奠定了基调。《神农架国家公园保护条例》在直接目的中还加上了“规范神农架国家公园服务活动”。这意味着神农架国家公园会面向公众开放，神农架国家公园管理机构和地方各级政府会提供基本的公共服务，这与全民公益性理念的内涵是基本吻合的。

除了上述直接目的之外，在个别的国家公园地方立法目的条款当中还确立了间接目的，主要包括“保障国家生态安全”和“推进生态文明建设”。国家生态安全是在国家公园中从事任何活动都应恪守的一种价值底线，其位阶要高于国家公园“全民公益性”理念中蕴含的公益价值。生态文明是一种反映人与自然和谐的伦理观念，是一种以资源环境承载力为基础、以自然生态规律为准则、以可持续发展为目标的发展方式和生活方式(18)参见蔡守秋《析2014年〈环境保护法〉的立法目的》，《中国政法大学学报》2014年第6期。。生态文明并非在提倡一种为保护自然而完全排斥人类活动的思想，而是强调在尊重自然、顺应自然和保护自然的前提下进行绿色发展、循环发展和低碳发展的观念，“追求一种所有社会成员特别是弱势者的有价值、有尊严的生存与发展的根本伦理价值目的”(19)参见柯坚《环境法的生态实践理性原理》，北京：中国社会科学出版社，2012年，第9页。。因此，国家公园“全民公益性”理念所要求的全民对国家公园“共享”“共有”和“共建”的目标，事实上就是生态文明在国家公园体制建设上的一次完美演绎。

2.对立法原则条款的考察

目前在这九部国家公园地方立法当中，与国家公园“全民公益性”理念直接相关的立法原则主要包括共享发展/全民共享原则(云南省、南山)和社会参与原则(三江源、武夷山、神农架、海南热带雨林、大熊猫、钱江源)。这两项原则分别直接反映了国家公园“全民公益性”理念的“共享”和“共建”内涵。

同时，还有一部分立法原则间接地反映了国家公园“全民公益性”理念，主要包括永续/适度/合理利用原则(普达措、云南省、三江源、海南热带雨林、南山、大熊猫)和改善民生原则(三江源、武夷山)。前者一方面肯定了国家公园资源的可利用性，另一方面又对这种利用做出永续/适度/合理等条件的限制，即强调一种绿色可持续的利用，这实际上是在法律原则层面对公众能够有机会享用国家公园进行的立法回应。后者事实上表达了国家公园体制建设需要给公众特别是当地居民带来社会福利的原则要求，与国家公园“全民公益性”理念中“共享”发展成果的要义契合。

3.立法规则条款的考察

当前的九部国家公园地方立法均通过构建“共享”“共有”“共建”三个方面的制度来体现国家公园“全民公益性”理念。

在“共享”方面，九部国家公园地方立法主要通过下列几项制度予以具化：

第一，国家公园规划制度。规划手段可以将国家公园划分成不同区域，例如，普达措、云南省、神农架、南山四部国家公园地方立法专门设置了“游憩展示区”，《武夷山国家公园条例(试行)》则设置了“生态修复区”，海南热带雨林、大熊猫、钱江源3部国家公园地方立法则设置了“一般控制区”。此外，武夷山、神农架、大熊猫3部国家公园地方立法还要求针对科研监测、科普教育、游憩体验等活动编制专项规划。

第二，标准制度，即关于科研监测、科普教育、游憩体验等国家公园享用活动的标准。如三江源、武夷山两部国家公园地方立法要求国家公园管理机构制定此类标准。

第三，保障制度，主要包括提供信息服务、设施建设以及门票与访客管理三种保障制度。信息服务是指通过展览展示、讲解咨询、发放手册、网上服务等方式向访客提供自然资源、保护管理、科研监测、科普教育、旅游路线等信息，建立健全信息公开制度，构建综合信息平台。三江源、神农架、钱江源3部国家公园地方立法规定了此类内容。设施建设是指由国家公园管理机构或由其联合地方政府负责建设园区内外的交通、电力、通信、水利、环保及医疗救护、科研监测、宣传教育等基础设施和公共服务设施。例如，除普达措、云南省的国家公园地方立法之外的其他七部国家公园地方立法都为相关政府部门设定了该项义务。门票与访客管理主要是指对国家公园的门票实行政府管理和低价制度，这为公众享用国家公园降低了门槛。普达措、三江源、神农架、钱江源四部国家公园地方立法确立了此制度。此外还要根据国家公园的环境承载能力和生态监测结果，对国家公园的访客进行容量控制，并对访客行为做出规范调整。除普达措、武夷山、神农架之外的其他六部国家公园地方立法均采取了这种做法。

第四，补偿制度，即建立一种国家公园体制改革成果惠益分享机制，主要包括社区发展和生态补偿。社区发展要求将特许经营收入用于当地的民生改善，发展当地的特色产业，通过定向援助、产业转移、社区共建等方式引导当地的居民参与国家公园体制建设活动等。除《大熊猫国家公园管理办法(试行)》外，其他八部国家公园地方立法都做出了这些规定。生态补偿则要求在国家公园的森林、草原、湿地等多个重点生态领域，建立以资金补偿为主，技术、实物、安排就业岗位补偿为辅的多元生态补偿方式。除普达措、云南省、大熊猫的国家公园地方立法外，其他六部国家公园地方立法皆引入了这项机制。

在“共有”方面，普达措、云南省、武夷山、大熊猫四部国家公园地方立法要求“设立国家公园应当以国有自然资源为主”，并通过“提高国家公园国有自然资源占比”来强化国家公园的全民“共有”目标，具体实施方式包括征收、赎买和置换等。其他几部国家公园地方立法基本上都表明了国家公园自然资源国有和集体所有相并存的立场。对于国有自然资源，一般将其确权至国家公园管理机构并由其统一行使管理职责。对于集体所有的自然资源，一方面在依法、自愿、有偿原则的指引下转化为国有，另一方面则在不改变集体所有状态的前提下，通过合作、地役权、入股联营、承包租赁等方式实行用途管制，并以此来凸显全民对国家公园的“共有”特征。

在“共建”方面，三江源、武夷山、神农架、钱江源四部国家公园地方立法专门设置了“公众参与”一章来集中规定“共建”制度，而其他几部国家公园地方立法却将“共建”制度零散地规定在各章当中。从内容上看，根据“共建”主体的范围和“共建”事项的数量多少，可以分为社会“共建”和社区“共建”两种类型。前者的主体范围较为宽泛，涵盖了几乎所有的社会主体类型，且具体涉及资金、技术、保护、管理、服务等多个事项的“共建”，主要方式有认捐捐赠、救助援助、信贷投资、志愿服务、认领认养、授权管理、领办、协议保护、科研合作、培训教育、监督建议等。后者的主体范围相对狭窄，主要包括国家公园内的原住居民和国家公园毗邻社区居民两类，而“共建”的方式则以“优先招聘为管护员开展日常巡护工作”和“优先招聘为员工参与建设、管理和服务等活动”为主。

(二)国家公园全民公益性理念地方立法评析

既有的九部带有社会实验性质的国家公园地方立法，均不同程度地将该政策理念融入各自的立法目的、原则条款上，并结合各个国家公园的实际情况，分别从“共享”“共有”和“共建”三个方面进行了不尽相同的制度设计。在未有国家立法指引的前提下，这种能够紧扣国家公园体制建设工作的最新政策理念，根据每个国家公园的特点和具体问题创制出彰显“全民公益性”理念的国家公园地方立法的做法本身，就是这些国家公园地方立法内容所呈现的最大亮点。但是，也必须注意到，现有地方立法对于国家公园全民公益性理念的法制化也存在不足，需要在《国家公园法》起草中予以避免和克服。

1.对“全民公益性”理念立法实现路径的认识存在差异

在全民共享方面， 首先是对“共享”客体的认识有差异。目前，绝大部分国家公园地方立法将“共享”客体的重心放在国家公园体制建设所带来的经济利益上，更多关注这些经济利益在不同区域或不同主体之间的公平分配问题。其次，是对“共享”方式的认识有差异。在既有国家公园地方立法中对“共享”方式的规定归纳起来有三种，即科研监测、科普教育和游憩体验，而各国家公园地方立法对这三种“共享”方式的认识并不相同。例如，对是否应把游憩体验当作一种“共享”方式的问题就有争论。一种观点认为国家公园属于严格保护区域，在立法上不允许搞游憩；另一种观点认为国家公园的重要功能是游憩，法律层面应当允许游憩(20)参见潘佳《国家公园法是否应当确认游憩功能》，《政治与法律》2020年第1期。。最后，对“共享”保障措施的认识有差异，主要表现为：各国家公园地方立法对有无必要为科研监测、科普教育和游憩体验编制专项规划、技术规范和标准认识不同；各国家公园地方立法对有无必要为科研监测、科普教育和游憩体验提供配套信息服务和基础设施建设认识不同；各国家公园地方立法对有无必要实行门票政府定价和低门票制度以体现全民公益性和降低公众享用国家公园门槛认识不同。从现有国家公园地方立法来看，仅有普达措、三江源、神农架三部国家公园地方立法规定门票政府定价制度，仅有《钱江源国家公园管理办法(试行)》规定了低门票制度。同时，对有无必要在访客量增加的基础上又根据环境承载能力和生态监测结果控制访客量的认识也不同。

在全民共有方面，一部分国家公园地方立法规定的“共有”就是主要通过征收的方式来逐步降低国家公园范围内集体所有自然资源资产的比例，以提高国家所有的比例，云南省、武夷山的国家公园地方立法就采取了此种立法。另一部分国家公园地方立法规定的“共有”则并非要将国家公园范围内集体所有的全部自然资源资产转化为国家所有，而是可以采取灵活的非征收方式对国家公园范围内的集体所有自然资源资产实行统一用途管制即可。例如，海南热带雨林、大熊猫、钱江源三部国家公园地方立法就创设性采用了设定地役权的方式，在自然资源资产所有权不变的条件下，限制所有权人对自然资源资产的利用方式，以达到自然资源资产保护的目的。

在全民共建方面，首先是对社会和社区的“共建”方式有无必要进行区分的认识不同。如在《武夷山国家公园条例(试行)》中特意列举了一些社区“共建”的方式，即与周边社区签订合作保护协议，向周边社区定向援助、产业转移，优先聘用周边社区居民为管护员等；而在《钱江源国家公园管理办法(试行)》中则对社会与社区“共建”适用统一的规则。其次是对社会和社区的“共建”方式如何进行选择的认识不同。除认捐捐赠、志愿服务、科研合作等几项为各国家公园地方立法所公认的社会“共建”方式外，其他认领认养、领办等社会“共建”方式各国家公园地方立法都只是零星规定。最后是对社会和社区的“共建”能力有无必要进行专门培育的认识不同。三江源、神农架、大熊猫、钱江源四部国家公园地方立法规定了国家公园管理机构对社会和社区“共建”能力进行专门培育的义务，其他五部国家公园地方立法就此问题未作出任何规定。

2.全民公益性理念立法表达的体系性不强

从立法技术上讲，将国家公园“全民公益性”理念贯穿到“立法目的条款+立法原则条款+立法规则条款”的体系性规定中，是通过立法来实现国家公园“全民公益性”理念的最佳方案。而从各地国家公园地方立法的现状来看，其虽已规定了一些彰显“全民公益性”理念的条款内容，但这些条款形式上大多只是立法规则条款，未明确体现在立法目的和原则条款中。这就使得全民公益性理念的立法表达体系性不强，不利于全民公益性理念规范功能的实现。

首先，在立法目的条款中未有专门的表述明确表达国家公园“全民公益性”理念。由前文可知，在既有国家公园地方立法的立法目的条款中，常见的直接目的表述包括“规范国家公园保护和管理活动”“保护国家公园生态系统的原真性和完整性”“合理开发利用自然资源和人文资源”“规范国家公园服务活动”等，间接目的表述包括“保障国家生态安全”和“推进生态文明建设”。尽管通过学理解释，可以将国家公园全民公益性理念涵摄于此种立法目表述之中，但仅从文义上很难将其与全民公益性理念建立关联。

其次，在立法原则条款中没有明确、全面体现国家公园“全民公益性”理念的立法原则。现有国家公园地方立法中与“全民公益性”理念直接相关的立法原则是“共享发展/全民共享”和“社会参与”原则。共享发展/全民共享原则仅仅涵盖了“全民公益性”理念中的“共享”，而且也仅有两部国家公园地方立法在原则条款中对此进行了规定。社会参与原则被各地国家公园地方立法普遍规定，但其只满足了“全民公益性”理念中“共建”的法制化需求。与“全民公益性”理念间接相关的“永续/适度/合理利用”和“改善民生”原则，则只是在侧面地表达“全民公益性”理念，需要通过法律解释才能与全民公益性理念建立逻辑关联。

三、《国家公园法》中全民公益性理念的立法表达

目前，我国国家公园立法呈现出的是“一园一法”模式，但从长远来看，在国家层面制定一部统一的《国家公园法》是一种必然的趋势。因此，未来的国家公园立法将会形成中央和地方两级立法模式：一是国家公园中央立法即《国家公园法》，其作为适用于所有国家公园的综合性基本法，主要是一些涉及国家公园保护和管理方面的一般规定。二是国家公园地方立法，主要是根据本地方的实际情况来对上位法进行细化或补充(21)参见秦天宝、刘彤彤《国家公园立法中“一园一法”模式之迷思与化解》，《中国地质大学学报》2019年第6期。。

在《国家公园法》的立法过程中，需要在全面把握国家公园“全民公益性”理念核心要义的前提下，通过“立法目的+立法原则+法律制度”体系化的立法表达技术来实现对国家公园全民公益性理念的法制化。

(一)目的与原则条款中的全民公益性理念的立法表达

从理论上讲，立法目的的功能一般包括四种：一是立法活动的方向选择；二是立法论证的有效途径；三是法律解释的重要标准；四是公民守法的规范指南(22)参见刘风景《立法目的条款之法理基础及表述技术》，《法商研究》2013年第3期。。因此，通过立法目的表达国家公园“全民公益性”理念，对该理念的立法实现会起到总括性引领的关键作用。立法目的本身就要求在保证内容明示的前提下，尽可能使用更为宏观和抽象的上位范畴。若将共享、共有和共建三方面内涵都呈现在立法目的条款之中，会使其表述过于冗杂，反而不利于其规范功能的发挥。因此，在《国家公园法》中应当将全民公益性理念作为间接目的，概括式表达为“彰显全民公益性”即可。

立法原则是立法目的和法律规则连接的纽带，具有对立法目的的承载功能和对法律规则的统摄功能。前者通过其所蕴含或可实现的目的与立法目的的一致性来体现，后者主要体现在其能向下成为法律规则的稳定性、综合性的基础和本源(23)参见王江《环境法“损害担责原则”的解读与反思——以法律原则的结构性功能为主线》，《法学评论》2018年第3期。。因此，在立法原则上对国家公园“全民公益性”理念进行合理和清晰的表达可以起到提纲挈领的关键作用。具体而言，在《国家公园法》的立法原则条款中，可以将全民公益性理念具体表达为“遵循全民共有、共建和共享原则”。这种立法表达既能明确展示全民公益性理念内涵的全部内容，又能统领之后服务于全民公益性理念的所有法律规则，起到纲举目张之效。

(二)全民共享的立法表达

“共享”的主体是全民，作为一个集合体或整体，根据共享主体与国家公园位置远近和利益相关性强弱，可划分为国家公园所在地居民和公众两大类。因此，在《国家公园法》中，全民共享应当被类型化为国家公园所在地居民的“共享”和公众的“共享”两大类。

共享的客体是国家公园的多元价值，因此，在《国家公园法》中，对“共享”方式的规范也应是多元化的，要能够使所有社会主体都有机会享用到国家公园的每一项价值，而不是仅确定经济价值或某些价值的“共享”方式。

居民的共享主要是对国家公园体制建设所带来的经济利益的共享，应当在《国家公园法》中将特许经营收入定投、发展特色产业、开发绿色产品、生态补偿等确立为“共享”方式。公众的共享，主要是对国家公园的生态、科研、历史、文化和艺术等价值的共享，应当在《国家公园法》中予以分别确认。对生态价值，可通过设置专门的游憩体验路线，让游客亲临体验国家公园的自然之美。对科学研究价值，可在符合一定条件的基础上，允许科研人员在国家公园内开展科考活动。对历史、文化和艺术价值，不仅可用传统文字表述的形式来静态呈现，还可用现代科技手段或情景剧场的形式来动态展现。

总结各地国家公园体制建设试点经验，在实现全民共享的保障方面，一般采取的“共享”保障措施包括降低门票价格、实行政府定价，为各类“共享”方式的科学化运行编制专项规划、技术规范和标准，给各类“共享”方式的常态化运转提供配套信息服务和基础设施建设等。上述“共享”保障措施，只是对现阶段在各地方国家公园体制建设当中采取的“共享”保障措施的试点经验总结。它们之间本质上并不存在优劣之分，而仅需以“实用性”为导向来评价，只要结果有利于实现全民对国家公园多元价值的“共享”，就应当在《国家公园法》中予以确认。

具体而言，对于全民“共享”国家公园的保障措施的立法表达，首先要通过总体规划对国家公园进行合理分区，并根据每一区域的资源环境承载力对每种“共享”方式的适宜程度，决定每类“共享”项目的具体布局，且就各“共享”项目制定相应的专项规划和建设标准。其次要确立国家公园所在地的地方政府配合国家公园管理机构做好基础设施建设工作，配合国家公园管理机构做好信息服务工作的职责。最后要在根据生态监测结果控制访客容量的基础上，由政府来确定较低的门票价格，让更多民众有机会享受国家公园的惠益。

(三)全民共有的立法表达

国家公园中国家所有的自然资源资产应占主体地位，对此各界已经达成共识。但国家公园全民公益性理念内涵中的“共有”是否完全等同于国家所有，对此各方尚有争议。从目前国家公园试点区土地所有权结构来看，三江源、神农架、普达措三个试点区的国有土地面积分别占比为100%、85.8%、78.1%，在这些试点区推行土地全部国有化的政策难度较小。但钱江源、武夷山、南山3个试点区的国有土地面积仅分别占比为20.4%、28.7%、41.5%，半数以上土地都为集体所有，在这些试点区实行土地全部国有化的方案基本上不可行(24)参见黄宝荣、王毅、苏利阳，等《我国国家公园体制试点的进展、问题与对策建议》，《中国科学院院刊》2018年第1期。。恰当的做法应是在不改变集体所有土地性质的前提下，采取合作、地役权、入股联营、承包租赁等灵活的产权流转方式，对集体所有土地的用途进行管制。换言之，“共有”背后的本质要求是确保国家对国家公园这种公众共用物的控制和管理，以实现全民共享。因此，国家公园全民公益性理念所要求的“共有”不仅可通过国家所有的形式来表达，而且还可由集体或个人所有附加用途管制的方式呈现。

在《国家公园法》中对全民共有进行立法表达时，一方面应允许国家所有、集体所有和个人所有多种自然资源资产产权形式的并存,另一方面应建立多元的自然资源权利限制规则。在公法限制方式的选择上，确立管制性征收作为国家公园管理的基本制度地位，并明确管制性征收的适用条件和正当程序(25)参见潘佳《管制性征收还是保护地役权：国家公园立法的制度选择》，《行政法学研究》2021年第2期。。在私法限制方式的选择上，可通过保护性地役权、赎买、置换、合作、入股联营、承包租赁等方式实现国家对国家公园内自然资源的控制和管理。

(四)全面共建的立法表达

对全民共建的立法表达，首先要进一步明确“共建”的方式和每种方式的具体含义。依据“共建”的客体流向不同，“共建”的方式应分为给予型和取得型，前者如认捐、捐赠等方式，后者如认领、认养、授权管理、领办等方式。按照“共建”的客体种类不同，“共建”的方式应分为资金型、技术型和服务型，前者如信贷投资等，中者如科研合作等，后者如志愿服务等。尽管从形式上看，这些“共建”方式呈现出多样化的特点，但其中部分“共建”方式具有同质性。例如，认捐和捐赠、救助和援助、认领和认养等。同时，还有一部分较为新颖的“共建”方式，是从个别试点地方的“共建”经验中总结出来并被其他试点地方所借鉴，缺乏统一的定义和规范。

在《国家公园法》中对全民共建进行立法表达时，应当将重复表达的“共建”方式适当地整合，避免出现“形式看似多元，实质然却单一”的现象。而对于那些新颖的“共建”方式，则应通过制定具体的实施办法来给出标准的定义，防止被错误适用。具体而言，在“共建”方式方面，社会“共建”方式的设计应偏向于选择公益性较强、历时较短的“共建”方式，如认捐捐赠、志愿服务等。社区“共建”方式的设计应偏向于选择共益性较强、历时较长的“共建”方式，如协议保护、授权管理等。

就“共建”的保障而言，由于社会主体和社区主体与国家公园间的利益关联性和参与国家公园体制建设的便捷性不同，因此不仅应对社会“共建”和社区“共建”的方式予以区分设计，而且还应对所有主体的“共建”能力进行专门培育。在《国家公园法》中应当将“共建”能力培育经费纳入国家公园体制建设年度财政预算、定期组织专业人员针对某一特定领域开展“共建”能力培育活动、运用现代科技手段搭建“共建”能力培育云平台等规定，从经费支持、人才保障、平台建设等方面进行全民共建的具体制度设计。

四、结语

本文讨论的仅仅是《国家公园法》中全民公益性理念的立法表达问题。中办、国办联合印发的《指导意见》明确提出要建立以国家公园为主体的自然保护地体系，并“推动制定出台自然保护地法”，因而《自然保护地法》也成为现阶段的一项重要立法任务。国家公园是我国自然保护地体系的主体，《自然保护地法》也必定会涉及一些有关国家公园的内容，这些内容同样属于国家公园立法的重要组成部分，与《国家公园法》内容之间形成了基本法与特别法(单项法)规定的关系(26)参见汪劲《论〈国家公园法〉与〈自然保护地法〉的关系》，《政法论丛》2020年第5期。。由此产生一个新的问题，在其他自然保护地建设中是否还要继续坚持全民公益性理念并通过自然保护地法予以法制化？

考虑到自然保护地立法难度较大、涉及面更广泛、各种利益交织更为复杂以及立法时间可能会更加长久等因素，现阶段的国家公园立法实际上在扮演“领跑者”的角色，其需要对一些建立自然保护地体制的已有价值判断和机制选择等先行固化，从而为自然保护地法提供指导(27)参见汪劲、吴凯杰《国家公园法的功能定位及其立法意义——以中国自然保护地法律体系的构建为背景》，《湖南师范大学社会科学学报》2020年第3期。。因此，国家公园立法对全民公益性理念的立法表达未来势必会被其他自然保护地立法参照适用。当然，基于各类自然保护地的保护目标差异，全民公益性理念的立法实现路径可能要进行细微的调整，但整体上“万变不离其宗”。