基建项目概算偏低的原因及不利影响

褚春军

【摘要】基建项目概算必须是公正、合理、严格、科学，应能为工程造价宏观调控起到指导和监督作用，概算偏低对整个国民经济产业链上的各行各业都造成较大不利影响。目前，项目概算严重偏低现象较为普遍，造成工程决算经常超概，概算编制和审核的改革是一项艰巨而紧迫的任务。

【关键词】基建项目;概算;原因;不利影响

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.

22.174

基建项目即基础设施建设项目，主要包括公路，城市道路，机场，港口，桥梁，水利及城市给排水，供气，供电设施和提供无形产品或服务于科教文衛等部门所需的固定资产，一般为政府投资，属劳动集约型产品。基建项目在国民经济中的投资比重较大，概算一旦偏低，造成数量庞大的从业人员工资降低或增长乏力，从而影响国民经济增长。我国拉动经济增长的主要努力方向就是内需的增长，即扩大内需以解决或缓解经济压力。基建项目概算偏低负面影响当前经济政策，也使政府各类宏观财政政策、调控目标事倍功半。

基建项目概算是确定的建设项目从筹建至竣工交付使用所需全部费用的文件。项目概算应当真实、准确的反映出建设项目的最高投资控制目标，经有关部门批准后，不应随意突破。但就近几年的工程实际情况来看、概算在执行过程中往往没有起到控制工程造价的作用。项目概算严重偏低现象较为普遍，造成工程决算经常超概，有些项目甚至超出幅度非常大，经常采用追加概算来解决问题，造成投资失控;更有甚者，强行压减施工企业工程结算，以达到不超概的最终目的，虽然强行控制住了概算，但负面影响较大。

1、基建项目概算偏低的主要原因

1.1 主观因素

微观角度的认知意识占主导地位，认为概算越低越好，概算低就是节约投资，就是为国为民的负责任。从宏观经济角度去理解的少之又少。宏观经济考虑的是整体经济，包括诸如通货膨胀、失业和经济增长这样一些问题，宏观经济学问题可以解释为什么基建经济正在经历的衰退，以及为什么在部分基建经济体规模越来越大，但利润却增长缓慢甚至出现负增长。

1.2 编制过程因素

目前，设计单位在认识上存在偏差，主要从项目的技术、功能、美观等角度来评价设计方案的优劣。因此，可以说所有设计院都存在重设计轻概算，对设计概算的编制质量并不关心，概算编制长期处于从属地位，未体现出其工作的价值和重要程度。概算编制人员一般也非设计院核心人员，业务能力较差，概算编制纯粹为编而编，机械按照初步设计编制概算，指标错套，缺项、漏项，基础材料价格偏离市场价格等现象普遍存在，且概算完成后也无人分析、校对、修正，编制结束即完成，导致概算质量不高。

随着许多新技术、新工艺、新材料的逐步采用，但响应对基建项目测算的数据库建设却是空白，导致概算人员只能靠个人经验进行估算，导致概算往往和实际相差甚远。

为了满足建设单位的需求，部分基建项目的勘察设计时间较短，造成前期勘察设计工作较为粗糙，设计工作深度不够。编制概算只能按设计进行，不能指导、优化和平衡初步设计方案。概算编制人员和设计人员又欠缺交流、配合，从而影响概算的编制质量。

1.3 外部审核立场缺失

多条线、多部门、多层次反反复复的审核，而负责审核、审查、审批事项的人员立场不中立，只减不增，单以审核核减率作为控制指标、考核指标，存在官僚主义、形式主义的现实问题。邀请专家审核时，专家代表性不足，代表施工方的专家几乎没有，专家审核时间较短，无法全面客观的提出整体审核意见，只提出价格偏高的子目，而对价格低且不合理的子目一般选择视而不见。原理就是价格估算偏高会有责任，而价格偏低却基本不会追究责任。工程项目层层转包造成的危害性大家都相当了解，可以说次数繁多且立场缺失的审核危害性与之不相上下。

1.4 周期较长

一般概算审核后 到实际招标、施工完成一般都需2-5年，大型项目还需更长。市场经济的变化不以人们意志为转移，变化的周期越来越短，国家政策虽然有相应调整机制，从文件到实行也需一定的时间，调整概算也不能做到随文随改。

近来，相当多的基建项目，概算历经多年，决算时材料价格和各种费用已翻一番甚至更多，而概算中的涨价预备费都有相对固定的费率，编制时也不可能超出指导费率，实际上远远不能覆盖材料价格及各类费用的上涨幅度。结算时调整难度相当大，造成施工企业不得不用人工费、管理费来抵冲材料成本，甚至用以前的利润填窟窿。

1.5 行政干预对概算的影响

近几年国内基本建设及经济发展速度较快，资金紧张的局势无根本改变，地方政府又有更快速发展的动机，造成基建项目大都处于“等米下锅”的境地。面对这种情况，为了使工程不至于“上不了马”，采取“丢卒保帅”的办法，在同意项目投资的同时又对概算进行幅度较大的限制。

1.6 设计、概算较为保守

很多项目，前瞻性不够，智能化项目、品牌、性能较好的项目等非普通项目在设计阶段不敢大胆采用，或是以观念陈旧的所谓经验进行估算。而实际施工过程中，各级政府出于采用新技术、新工艺或提高设项目的质量、功能或提高艺术美观等原因而积极推广使用（事实证明很多项目的性价比确实较高），造成偏差较大 拆东墙补西墙现象时有发生。

2、如何改变概算偏低的不利影响

2.1 改变主观意识，政府方面加强宏观思维

一般而言，政府基建项目投资是实现“稳增长，调结构”的重要手段，也是增加国民收入、拉动内需的重要方法。“十四五”时期经济社会发展指导思想就是坚持扩大内需战略基点形成强大国内市场。但近几年来，基建投资拉动内需的效果却一年不如一年。一个相当重要的原因就是投资概算越来越低，牺牲了造价构成中的管理费用及人工费用，造成从业人员工资不增长或增长缓慢。

从宏观经济角度来说，基建项目中管理费用及人工费用可以看作是一种转移支付，转移支付的资金转变为从业人员的可支配收入。基建从业人员的收入水平相对较低，这也是一种平衡经济发展水平和解决贫富差距的财政手段。各级政府不应单纯以微观经济角度中的成本概念来考量政府投资中的管理费用及人工费用，必须站在公正、客观的立场来看待项目概算，不应以压低投资作为唯一目标。

2.2 提高编制质量、减少不必要的审核

2.2.1提高勘察设计质量

设计方案对概算的影响程度占到70%以上，粗劣的勘察、较低的设计水平会导致初步设计方案质量不高，甚至出现重大设计失误，缺乏深入细致的调查研究，设计图纸不够完善将直接影响概算的编制。在施工图设计阶段或施工过程中才发现漏项、地质状况比实际情况复杂等，都会造成概算编制缺项漏项，实际发生费用远高于概算的现象。因此建设单位不得随意压缩勘察设计工期，让设计人员有足够的时间了解项目实际情况;并尽力选择设计经验丰富、设计水平和责任心较强的勘察、设计单位。

2.2.2 重视设计阶段概算编制的作用

改变轻视设计概算的观念，重视概算在设计中的地位，加强引进或培养概算人员，发挥他们的积极性和能动性，概算编制人员也应当有正确经济观念，通过不断学习加强专业知识和增加实践经验，了解市场信息，完善自己的知识结构，提高专业技术水平。树立概算与方案相结合的理念，概算人员参与到设计阶段的全过程，当好设计人员的参谋，准确测算和论证技术方案，使概算投资更加准确合理。

2.2.3 减少不必要的审核

在2020年国务院召开的常务会议上就明确提出：在工程建设领域全面推行过程结算。相当大的原因就是减少层层审核对工程结算的危害。我们目前的概算审核也正面临着同样的问题，减少并增加不同立场专家参与审核已刻不容缓。

2.3 重视经济趋势研究，合理制定取费标准

概算编制中有一定的间接费、预备费费率指标，但在当前的经济发展中，工资、物价上涨，贷款利率，外汇风险等动态变化因素经常远远突破文件规定的费率，因此在概算编制中应当重视经济趋势的研究，改革取费标准，制定出一个合理的相关费率。

2.4 不得对正常概算的行政干预

基建项目本质上是一项经济活动，概算是专业人员的编制成果，随意以行政手段大幅压减造成的不良后果非常严重，贯穿到整个产业链的方方面面。地方政府应当明确不得以非正常手段干预正常经济活动，避免人为“拍脑袋”限额，造成投资不足，除经济原因外还会影响工程安全、工程质量。还有一种情况是，项目开始实施后，项目建设单位在政府部门的影响下随意扩大规模，增加赔偿（补偿）和征地数量，提高建设标准和改变工程建设内容，不断追加投资。

2.5 支持创新，对新技术、新工艺开放包容

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，创新也是高质量发展的强大动能。创新不但要体现在强大的科技创新能力引领上，也要体现在高效的体制机制和良好的创新环境支撑上。概算编制也需要一定的前瞻性，前沿引领技术、现代工程技术，概算编制、审核人员应当对新技术、新工艺采取开放包容的态度。

结语：

基建行业作为我国的经济支柱性行业之一，必须要确保产业链各方的正常收益。高质量的设计概算才能有效控制项目的投资规模，才能对工程的实施给予正确的指导。因此，通过针对性的措施以及公正的审查工作保证设计概算编制的准确性，对于基建行业具有非常重要的意义。概算编制和审核的改革是一项艰巨而紧迫的任务，它必须是公正、合理、严格、科学，应能为工程造价宏观调控起到指导和監督作用，概算偏低对整个国民经济产业链上的各行各业都造成较大伤害。

本文仅是个人近年来工作中对基建项目概算方面的粗浅认知，可能会有一定片面性、局限性，谨与从事基建项目造价管理的同行们共同探讨，以期集思广益，达成共识。

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