我国社会救助支出责任划分：理论依据、现实问题与优化路径

陈文美 李春根

(1 贵州财经大学公共管理学院，贵州贵阳，550025；2 江西财经大学财税与公共管理学院，江西南昌，330013)

社会救助制度是国家托底线、救急难、保民生、增进民生福祉、维护社会稳定和谐的基础性制度安排，其财力支持的可持续性至关重要。自1994年分税制改革以来，我国不断规范各级政府的税收收入关系，并赋予地方政府一定的财政收入自主权，为地方各级政府的社会救助支出责任承担奠定了相应的物质基础，基本形成了社会救助财政支出责任划分的基本框架，较为有力地保障了社会救助制度的健康运行。1999—2019年，我国社会救助规模从297.76亿元快速增长到2281.43亿元[1]，总体救助水平不断提升，城乡低保、集中分散供养标准不断提高。自党的十八大以来，国家高度重视财政的社会救助兜底功能，实行底线民生财政优先原则。2018年，国务院出台《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(以下简称《方案》)，将中央社会救助支出责任划分固化到制度层面，为地方政府的社会救助支出责任划分提供了参考依据，降低了支出责任划分的随意性和不确定性。但由于具体划分方案还未出台，当前社会救助支出责任划分仍存在所依据的法律层次较低、省级及以下责任划分表述不清晰、责任主体相互转嫁等诸多问题。进一步深入研究理顺地方各级政府社会救助支出责任，规范省及以下各级财政的社会救助支出责任行为，对实现十九大报告提出的“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系”具有重要的意义[2]。

一、社会救助支出责任划分的理论依据

社会救助事权是政府在社会救助事务中应承担的职责，主要包括社会救助的决策权、执行权、监督权和管理权。社会救助支出责任是政府社会救助事权在财政支出层面的反映，具体指各级政府在社会救助中应承担的财政支出责任，社会救助支出责任划分的理论依据主要来自以下四个方面：

第一，通过公共财政支出发挥兜底作用，保障社会救助对象的最低生活需求。从贫困产生的社会因素看，Sen认为，贫困不仅是收入能力不足，还指对基本可行能力的剥夺，这种可行能力是一个人有可能实现的、各种可能的功能性活动，包括免除营养不良、疾病、过早死亡等困苦的基本能力[3]。事实上，从工业革命开始，个人陷入贫困不仅出于个人自身原因，还涉及政治、社会、经济发展等综合因素。弱势群体在强调优胜劣汰的市场经济体制条件下的社会利益分配格局中处于消极地位，其获得公民可行能力的权利易被剥夺，最终沦为生活在救助线以下的困难群体。保障困难群体的生存和发展权利是政府的一项基本职能，政府需承担财政兜底责任，通过公共财政支出满足社会救助群体最低生活需要，提升救助对象的可行能力和反贫困能力。

第二，公共产品的层次属性决定了社会救助属央地共同事权。Musgrave基于受益范围视角，将受益范围是否局限在一定区域内，以及产品是满足地方消费者需求还是全国消费者需求，作为划分全国公共产品和地方公共产品的依据[4]。社会救助是满足最低收入群体最低生活需要的重要制度安排，受益对象是特定区域的救助群体，受助标准的制定需要综合考虑特定区域的经济发展情况、财政实力、物价水平，并结合救助对象的家计调查、偏好识别、资金发放、日常管理、动态调整等有效展开，具体工作需要以地方政府为主体进行。因而，社会救助表现出典型的地方公共产品的特点，其对应的事权主要为决策权、监督权。与此同时，社会救助作为社会的兜底制度，其外部性关系到构建公平、正义、共享社会关系与执政之基，需要上升到国家政治的高度，因而也表现出全国性公共产品的特征，其在该层面对应的事权仍主要是决策权、监督权。由此可见，社会救助属于央地的共同事权，其产品的地方属性和全国属性为中央和地方政府间支出责任划分提供基本依据。

第三，财政分权是社会救助支出责任划分的财力依据。财政分权是指地方政府被赋予一定的税收权力，在支出责任范围内，自主决定预算的支出规模与结构，并自由选择所需政策对地方事务进行管理。就效益而言，按照Tiebout关于公民对地方公共品的偏好及满意度可以用“脚投票”的观点，由地方政府负责社会救助会引致不同地区间的“福利移民”。为了避免某地区因救助水平高而成为移民集聚地，当地政府会理性选择降低救助水平。此做法可能引发救助不足，故社会救助的支出责任不能完全由地方政府独自承担[5]。Oates将偏好不同的人口分为两个子集，并认为如果按照中央政府等量分配公共品，很容易忽略两个子集人口的不同偏好，帕累托最优无法实现。由于中央与地方政府在提供地方公共产品时固有的效率差别，中央政府在资源配置中的表现不如地方政府。从成本与受益内部化的角度出发，应将包括社会救助在内的公共服务职责尽可能下放到能够使成本与利益内部化的最小地理辖区内[6]。Tresch的“偏好误识”理论认为，由于信息不完全，中央政府缺乏地缘优势，从而在偏好识别、信息收集便捷度、成本控制等方面远不及地方政府。因此，他偏向于让地方政府来提供社会救助[7]。综上观点，出于效益考量，单独由中央政府或地方政府来承担全部的社会救助支出责任是不可行的。就财力保障而言，在多级财政体制框架之下，根据公平与效率的原则，财政分权将税收收入划分为中央税和地方税。政府在财政收入层级划分配置中取得的相应财力收入，加上来自分税制下转移支付制度的再次分配，为中央和地方政府的社会救助支出责任承担提供了财力上的保证。

第四，有效的激励约束机制是处理好央地社会救助委托代理关系的保障。委托代理理论主要研究在委托人与代理人之间存在信息不对称和利益冲突的情况下，如何设计激励机制及实现监督约束。央地委托代理关系体现在社会救助事权与支出责任的履行过程中，其中，中央政府是委托人，地方政府是代理人。中央政府的目标函数是为了保障救助线以下困难群体的基本生存权，在全社会范围内构筑安全、公平、正义、共享之网，通过社会救助制度的顶层设计，运用转移支付、激励考核等手段敦促地方政府有效作为。而地方政府作为中央政府与辖区民众的共同代理人，其目标函数还包括追求政绩目标最大化和追求经济利益最大化。在社会救助实施过程中，如果将经济发展作为地方政府的主要政绩考核指标，地方政府可能更倾向支持具有高税收附加值、经济发展前景好的项目，忽视对穷人福利境况的改善，背离中央政府的社会救助意图；与此同时，为争取更多包括政策支持、人员编制、资金补贴等在内的社会救助资源，地方政府难免会冒着违规的风险，夸大本地区社会救助的难度和救助对象的数量，造成救助资源的浪费。为此，通过构建激励约束机制，可引导和规范代理方行为，规避和解决由利益目标函数不一致、信息不对称产生的道德风险和逆向选择问题。

二、我国社会救助支出责任划分面临的现实问题

(一)我国社会救助支出责任划分的演变过程

1949年以后，我国财政体制先后经历了统收统支、统一领导与分级管理、分级包干、分税制等变革，在这一过程中，社会救助支出责任划分也经历了从集中由中央政府承担，到以有地方倾向的集体救助方式为主，再到以地方政府为主导，再到“以中央财政为主，地方各级财政共同分担”的多次模式转变。尤其在1994年分税制改革后，我国社会救助支出责任划分经历两个阶段的变化：

第一阶段从1994年至2009年，社会救助支出责任划分的特征是以地方财政支出为主。城市最低生活保障制度和农村最低生活保障制度作为我国社会救助核心制度分别于1999年和2007年建立。1999年的《城市居民最低生活保障条例》和2007年的《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》要求，城市低保资金和农村低保资金的筹集均以地方为主，最低生活保障资金应被纳入财政预算，省级人民政府要加大投入。由此可见，我国已从制度上定调了社会救助的主要支出责任在地方政府。如图1所示，社会救助呈现出以地方财政支出责任为主的特征，尤其在1994年至2000年间，地方政府承担社会救助支出比重超过60%，之后呈现出一定波动，但平均保持在55%以上。在2007年和2008年，地方政府不断加大社会救助支出力度，其支出比重又回升到60%以上。事实上，这一时期社会救助支出责任总体上以地方支出为主，中央财政对财政困难地区给予适当补助。

单位：%

图1 中央及地方财政的社会救助支出比重变化情况

第二阶段从2010年至今，社会救助支出责任划分的特征是以中央财政支出为主。2010年以后，中央财政扩大社会救助的支出规模，支出比重不断提高，基本保持在57%以上。尤其党的十八大以来，国家高度重视民生兜底保障，2014年颁布的《社会救助暂行办法》标志着社会救助制度定型。该办法要求完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助经费纳入财政预算。从实际运行来看，2010年至今，中央财政的社会救助支出比重明显高于地方财政， 2011年、2013年、2016年中央财政的社会救助支出比重高达60%以上(见图1)，体现出以“中央财政为主、地方各级财政共同分担”的模式。随后，党的十八届三中、四中、五中全会，提出了建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化和法律化的要求。2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》明确了包括社会救助在内的事权与支出责任划分改革的主要内容，并制定了分领域的工作时间表。2018年出台的《方案》指出，基本生活救助的中央分担比例主要依据地方财力状况、保障对象数量等因素确定；此外，《方案》进一步规范了央地政府间社会救助支出责任的共担机制。

(二)我国社会救助支出责任划分的现实问题

1.社会救助支出责任划分依据的法律层次较低

首先，我国包括社会救助在内的公共事务事权与支出责任划分的法律依据尚不清晰。《中华人民共和国立法法》规定，基本的财政制度职能由法律决定。然而我国有关财政体制管理的相关内容在《中华人民共和国宪法》中多体现为原则上的表述，缺乏相应的指导意义与可操作性。此外，《中华人民共和国预算法》中只提到分税制和转移支付，并未涉及政府间事权的具体界定。现实中，关于事权与支出责任划分的完整统一的法律法规相对缺乏，处理政府间关系的指导性意见主要是一些部门文件，缺乏法律具备的稳定性、权威性。其次，社会救助支出责任划分政策依据的效力不强。目前社会救助支出责任划分主要依据2014年国务院出台的《社会救助暂行办法》和2018年的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》。其中，《社会救助暂行办法》规定，完善社会救助资金、物资保障机制，将政府安排的社会救助资金和社会救助工作经费纳入财政预算。但该办法并未明确提及支出责任划分的内容。《方案》对基本生活救助的中央支出责任做了方向性的规定，但未像对中等职业教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助、城乡居民基本医疗保险补助、基本公共卫生服务等项目那样具体规定支出责任分担方式。与此同时，现行地方政策文件亦少有提及各级财政的社会救助支出责任划分。社会救助支出责任划分一定程度上面临法律效力与权威性不足的尴尬。

2.省级及以下地方政府财政支出责任划分不清晰

社会救助支出责任划分反映各级财政对社会救助财政支出的承担比例。从制度政策的层面可见社会救助支出责任划分呈现地方性特点，经费安排通过财政预算得到保障。在此过程中，省级政府作为统筹全省社会救助工作的中心，有安排和设计全省范围内社会救助支出责任的权力。如表1所示，以城乡低保为例，通过对31个省份政策文件(实施办法、条例等)的整理，本文发现：河北、陕西等14个省份以“县、市承担为主，省给予补助”的形式划分支出责任；江苏、宁夏2个省份以“县(市、区)为主、省市以奖励等形式提供补助”形式划分支出责任，北京、重庆以“区县共担，市给予补助”的形式划分支出责任；上海、天津按照“市、区共担”形式划分支出责任；吉林、安徽等8个省份明确规定“由省、市、县共同承担”该类支出，但没有提及具体的分担比例。可以看出，多数省份省级的城乡低保支出责任多以补贴、补助的形式履行，其支出责任划分缺乏清晰明确的硬性规定，一定程度上可能引致省级政府通过转嫁、下放、摊派等方式不履行支出责任。

3.省级及以下地方政府财政支出责任划分不合理

在行政性分权的多级财政体制下，现阶段地方政府尤其是基层政府的债务压力较大，同时承担多项公共事务支出责任。如何改变这一状况已成为新一轮财政体制改革的重点和难点。就社会救助而言，同样出现省级以下政府支出责任划分不合理的现象。如表2所示，2005—2016年，除2006年、2009年外，省级财政支出比重未超过20%，2010年至2016年其平均值约为15.37%；市级财政支出比重整体最低，并呈逐年下降趋势，2016年仅为3.69%；县(区)及以下财政支出比重较高，除2008年、2009年、2011年、2016年外，其余年份均保持在20%以上。一般而言，省级财政承担社会救助支出责任的能力应大于县(区)级，但实际中出现了省级支出责任减弱的趋势。由此，基层政府的支出责任增加，有的地区甚至出现支出责任下放至乡镇一级的现象。

表1 31个省份城乡低保省级及以下政府财政支出责任划分情况

表2 2005—2018年我国四级政府的社会救助支出责任划分情况单位：%

具体到31个省份的社会救助支出责任划分，以2017年为例，表3显示：8个省份的社会救助支出责任以地方财政支出主，其中7个省份的县(市、区)级支出责任承担超过省级；23个省份的社会救助支出责任以中央财政支出为主，其中，9个省份的县(市、区)级支出比重超过省级，4个省份的县(市、区)级支出比重略低于省级(呈基本持平的趋势)，10个省份的省级支出比重高于县(市、区)级。可以看出，除了经济发展比较好的地区外，中央财政承担了社会救助主要支出责任，并且大部分县(市、区)级财政支出责任较重，超过了省级，市级财政支出责任最小。这一定程度也表明，在中央支出责任保持相对稳定的情况下，省级与县(市、区)级的支出责任呈现此消彼长的关系，现实中存在“省级政府支出责任弱化和压往基层”的现象。

表3 2017年31个省份四级政府的社会救助支出责任承担情况单位：%

4.社会救助支出责任过度下放可能有损社会救助均等化发展

一是社会救助支出责任的过度下放有损区域间社会救助均等化发展。我国地区经济发展不平衡，需要救助的人口多集中在经济发展落后的中西部地区，而这些地区往往财力比较薄弱，在财力有限的条件下要保障大量救助群体的最低生活需要，往往通过降低救助标准实现。而发达地区需救助人数少，财力充足，救助水平相应更高。社会救助支出责任的过度下放会减弱欠发达地区的救助能力，使区域间社会救助水平差距扩大，加剧“马太效应”，不利于社会救助省份间均等化发展。二是省级支出责任过度下放会引发省域内部社会救助不均等发展。在特定省域内部，各县(市、区)的发展极不均衡，尤其是中心城区与边远县份发展相差较大，需要省级支出为所辖县(市、区)的社会救助均等化发挥“拉平”作用[8]。

5.社会救助支出层级较多

履行社会救助支出责任的主要载体是各级政府组织，科学划分政府层级是规范中央与地方社会救助财政支出的前提条件。我国行政区划分为省级、地市级、县区级、乡镇级四级行政架构，社会救助支出责任相应也按照四级模式划分。较多的管理和支出层级不仅影响信息的传递速度，还会使社会救助资金在逐级下达过程中增加开支成本，导致社会救助资金使用效率低下。我国实行“市管县”体制最初是为了借助中心城市辐射带动作用促进城乡一体化发展。但随着政府机构改革和大数据、人工智能的运用，政府管理呈现“扁平化”趋势，造成“市管县”发挥的作用有限，并一定程度上影响县级政府发挥灵活性和积极性。就社会救助资金分配来看，在省级政府的“统筹”考虑之后，市级政府还需“再次统筹”，这会降低资金管理和使用效率，并可能引致社会救助资金被挤占和截留。

三、我国社会救助支出责任的划分原则

(一)由经济发展水平决定

早在19世纪80年代，德国经济学家Adolph Wagner提出了“瓦格纳法则”，认为随着政府在政治、经济和社会等方面职能的扩大，公共支出规模亦不断增长[9]。Rostow认为，当经济发展进入成熟期，在公共基础设施基本建成且得到不断完善后，政府公共支出重点应转向教育、医疗、社会保障等民生领域[10]。目前，在新时代背景下，党和国家更加关注民生发展。社会救助是兜底保障制度，应将经济发展和居民生活水平作为其支出责任划分的基础。各地区经济发展水平不同，中央财政对不同地区的社会救助支出责任也不尽相同。经济发展水平高的地区财政实力强，需要救助群体少，中央财政的社会救助支出责任相对较小；相反，经济欠发达地区财政实力薄弱，需要救助群体多，中央的社会救助支出责任相应较大。省级及以下地方政府的支出责任划分也应该遵循这一原则，即根据所辖县区的经济发展水平来决定社会救助支出责任划分。

(二)与事权相适应，与财力相匹配

如前所述，支出责任是各级政府提供公共产品的具体事权在财政支出层面的反映。具体到本文，社会救助支出责任指各级政府在社会救助中应承担的财政支出责任。需要强调的是，社会救助事权应与其支出责任相适应，即某级政府在社会救助方面事权范围的大小决定其支出责任的多寡。按照事权划分支出责任，既有利于明晰财政职责定位，还有利于绩效评价。与此同时，社会救助支出责任还应与责任主体的财力相匹配。地方政府主要通过税收、国有资产经营收益、发行国债、行政性收费、上级政府的转移支付等途径获得财政收入，其中税收收入占整个财政收入的主体。1994年，我国全面实行了分税制改革，确立了中央与地方的财政收入划分模式，由此，各级政府获得一定的税收自主权，履行包括社会救助在内公共服务支出责任。一般而言，某一层级政府承担支出责任越大，所需收入就越多。因此，对某一层级政府而言，应该在收入与支出规模间求取平衡，使承担的支出责任与财力相适应。

(三)政府间激励相容

如果一种体制在所有参与人均按照自己利益运作的情况下，实现整体利益最大化，就是激励相容的体制[11]。在多级政府框架下，由多级财政共同分担社会救助支出。合理的社会救助支出责任划分应是各级政府既能按照自身的意愿偏好支出，履行其应承担的支出责任，同时整体社会救助绩效又能实现最大化，即达到政府间激励相容，而非出现不同层级政府间相互博弈、推诿、转嫁等问题。中央政府社会救助支出责任过大，不仅会对地方政府社会救助支出责任形成“挤出效应”，还会增加地方政府在救助人数、金额上报过程中道德风险、逆向选择发生的可能性；而中央政府支出责任过小，则难以保证其发挥应有的社会救助能力与救助水平，尤其在经济发展落后、救助对象较多的地方，易引发不均衡发展等问题。同时，如果地方政府财政支出责任过高，则可能通过重新分配财政资源，挤占其他公共服务资金，或者通过各种融资、举债行为来增加社会救助收入，抑或降低支出水平和救助标准。此外，政府官员兼具部门利益和自身利益，当各种利益不一致时，其会从自身利益考虑，做出合乎理性的选择，从而政府间利益博弈加剧。因此，激励相融的原则不仅能引导政府实现合作，还能发挥不同层级政府的积极性。

四、我国社会救助支出责任划分的优化路径

(一)坚持社会救助法定事权与支出责任

首先，针对我国社会救助立法层次不高、支出责任划分不清晰及不合理等诸多问题，需要建立健全法律制度，明确规定中央政府、省级政府、市县级政府对不同社会救助项目的事权承担范围，确保社会救助持续健康发展。其次，应加强立法、司法、社会力量在社会救助支出责任划分方面的参与力度，尤其是省级及以下地方政府的支出责任划分方案，需要通过座谈会、听证会、实地调研等方式广泛搜集收集意见，经过各级政府、人大、其他相关部门参与论证，最终由人大机关审定、核准取得法律效力。社会救助支出责任一旦以法律形式明确，则相关执行主体必须对其严格履行。

(二)继续巩固中央支出责任的主导地位

社会救助的支出责任由中央政府和地方政府共同承担。从全国整体来看，在现阶段应使中央社会救助支出比例继续保持在50%以上，坚持以中央支出责任为主。对于经济较为发达的东部地区，为了有效激励和强化地方政府履行社会救助责任，中央需加强对地方政府社会救助实施情况的绩效考核和监管，着重通过“以奖代补”的形式来强化对各项社会救助政策的把控。具体做法是，中央政府留出一部分社会救助专项资金作为奖励经费，并对其统筹管理，然后根据各省份的社会救助管理绩效考核结果分配奖励资金，以支持和鼓励地方政府提高社会救助支出的经济效益和社会效益。此外，在经济欠发达地区，仍应坚持中央支出责任的主体地位，使中央社会救助支出比例在这些地区保持在60%以上[12]，以确保这些地区不会因为经济发展落后、财力匮乏、救助任务繁重出现救助均等化水平下降、政府救助责任缺失等问题。与此同时，中央财政的支出责任也要保持适度，否则会加大地方政府的“道德风险”，引发“等靠要”等现象。

(三)合理划分省级及以下地方政府的社会救助支出责任

省级政府是社会救助支出责任的主体之一，如前文所述，除了11个省份的省级政府支出责任能切实履行外，大部分中西部地区省级政府的社会救助支出责任地位明显低于其财政实力地位，与其自身全面统筹本区域经济社会发展的作用地位也不相符。支出责任的相对缺位不仅加重了基层政府的财政负担，还会增加债务风险发生的概率。为此，需要提高这些地区省级政府的支出比例，减少县(市、区)级政府的支出比例，有效缓解现阶段县(市、区)级财政困难的局面。具体而言，建议省市级财政支出比例不低于25%，县(市、区)级政府的支出责任控制在15%以下。对于一些欠发达地区应视情况而定，其县(市、区)级政府的支出责任可控制在5%以下，对这一级政府社会救助地的考核应重点放在社会救助管理和执行方面。

(四)不断优化地方政府的财力配置

财力是指各级政府在一定时期内拥有的以货币表示的财政资源，主要来源包括本级政府税收收入、上级政府转移支付、非税收入及各种政府债务等。首先，我国在确保中央税收主体地位的背景下，应不断完善地方政府的税收体系，积极赋予地方政府对一些具有地方特色税种进行政策调整的权力，积极推进房产税的改革试点，培育地方税体系主体税种，以充实地方税收收入，为包括履行社会救助支出责任在内的基本民生保障工作提供财力的保证。其次，不断完善社会救助转移支付制度，在充分考虑地方经济发展水平，财政收入、财政支出结构、贫困人口、救助人数、保障标准、支出盈余等因素的前提下，合理测算转移支付力度在各省域的适度水平。再次，为不断消除由省级财政支出不合理引起的省内社会救助不均衡的现象，在相对固定的支出责任划分框架下，应完善省级及以下社会救助转移支付制度。结合各省份实际情况，充分考虑省辖县(市、区)的财政实力、救助任务、物价水平、救助标准等因素，合理测算出该省份社会救助均等化的最低标准，用省级财政转移支付“托底”补齐低于底线标准的缺口，避免“一刀切”造成的省级区域内不均衡。

(五)适当减少管理支出层级，加强监管

社会救助管理、支出层级较多不仅造成纵向权力配置呈现“职责同构”，还增加了管理成本、资金拨付及流转环节的复杂性，进而影响资金的支出效率。事实上，财政部早在2005年1月出台的《关于切实缓解县乡财政困难的意见》中提出了“省管县”的具体思路与做法，并指出各省(自治区、直辖市)要积极推行省对县财政管理方式改革试点，对财政困难县要在体制补助、税收返还、转移支付、财政结算、专项补助、资金调度等方面直接核定并监管到县。目前我国还需进一步推行“省管县”体制，并将其作为改变政府管理层级过多、管理成本过高、管理效率低下的突破口。与此同时，还应进一步加大对社会救助支出责任的监管力度，通过法律严惩各种不履行职责的行为，杜绝各级政府在社会救助事权与支出责任过程中出现不履职、不承担、少承担的现象。加大对基层政府社会救助管理的监督力度，严查“关系保”“人情保”“应退未退”“应保未保”等问题。