政策工具视角下我国全民健身政策文本特征研究

常 娟，林姝洁，李 科

(1.湖南师范大学体育学院，湖南长沙410081；2.湖南交通职业技术学院，湖南长沙410008)

全民健身政策是政府部门为满足人民的健身需求而采取宏观调控、监督优化全民健身运动发展的政治行为和准则。政策工具则是实现政策预期目的的途径和手段，形成政策目标与政策结果之间的桥梁与纽带。适宜的全民健身政策工具是推进全民健身政策不断优化的基础，也是推动全民健身运动发展的重要保障。纵观以往研究，体育学领域运用政策工具理论来揭示我国学校体育[1－2]、体育消费[3]、校园足球[4－6]等政策选择、组织及关联中存在的缺位与矛盾。而我国全民健身政策的研究成果集中于:1)全民健身政策工具选择倾向[7－10]、选择评估[11]等方面的探索，如许田宇研究国家级和地区级31 个省份《全民健身计划(2016—2020年)》政策工具选择倾向的总体情况；2)对比国内与国外全民健身政策的差异[12－13]，如汪雄等结合内容分析法对中国《全民健身计划(2016—2020年)》和美国《国民体力活动计划(2016—2020年)》进行比较研究，旨在为我国全民健身政策的优化进行合理引导。总体来看，鲜有学者结合政策工具对我国全民健身政策的阶段性特征进行系统梳理和研究。

有效贯彻落实全民健身战略，推动全民健身运动在践行健康中国、建设体育强国中举足轻重的作用，是我国政府工作任务的重点，也是广大人民最关切的问题。基于此，本研究以政策工具为支持，研究1995年《全民健身计划纲要》颁布至今实施的一系列全民健身政策，梳理不同时期全民健身政策工具的使用比例，总结我国全民健身政策的文本特征，为促进全民健身运动的发展提供理论参考，为有针对性地制定和调整全民健身政策提出定量依据和合理建议。

1 研究方法

内容分析法是对文本内容进行定量分析的专门方法，利用其系统性、客观性和定量性的特性，使用Nvivo 定性分析软件对全民健身政策文本内容进行编码，统计政策工具、全民健身发展要素出现的次数，分析全民健身政策文本内容隐藏的信息，确保研究的可信度。

1.1 政策文本的选取

第一步:确保选取的全民健身政策全面性和完整性。1)查阅《中国体育年鉴》权威书籍，从“法规制度”“群众体育”“行业体协”等模块梳理与全民健身相关的体育政策；2)检索中共中央办公厅、国务院办公厅和国务院组成部门、直属机构印发的政策文件，以及知网、万方和北大法宝数据库，以“全民健身”“群众体育”“大众体育”“全民运动”为关键词精确查询体育政策；3)对最终纳入的政策逐一进行数据提取，包括颁布时间、颁发部门、政策名称。第二步:政策文本的筛选工作程序。1)删除有关体育产业、竞技体育、体育文化等方面的政策；2)删除有关通知、请示、批复等与全民健身运动发展无实质关系的政策；3)删除各地方政府颁布的全民健身政策。第三步:保证全民健身政策的规范性和关联性。由3 位研究者对政策文本进行独立评分，若评定结果差距过大则重新评定、讨论并作出决定。

最终认定486 篇全民健身政策文本为研究样本，并以国民经济和社会发展5年计划纲要为依据，结合《全民健身计划》颁布时间，将1995年至今划分为5 个时期，其对应的政策文本分类如表1所示。

表1 不同时期的政策文本分类Table 1 Classification of policy texts at various stages

1.2 政策文本的编码

根据政策颁布时间顺序对486 篇政策文本共编码4 605 次，编码方式为政策编号—一级条款编号—二级条款编号—三级条款编号(无编号就用数字0 代替)。根据前文所述全民健身政策分析框架，形成政策文本单元/内容编码表2。

表2 政策文本单元编码(节选)Table 2 A coding of policy text units(excerpts)

2 全民健身政策分析框架构建

2.1 X 维度——政策工具维度

部分学者根据政策工具作用面、政府干预程度、解决问题的程度、政策目标的类型、政府介入程度，将政策工具分为不同种类[15－19]。笔者借鉴Roy Rothwell 等提出并广泛运用的分类方法建立X 维度(表3)，这种分类方法能将复杂的政策体系从工具与措施两个角度降维，既能保证各维度的内容具有良好的建构效度，又能使各维度的目标更具针对性、内容更具指导性[20]，使其具有更强的解释力。

表3 全民健身政策工具分类及举例Table 3 Classification and examples of nationwide fitness policy tools

2.2 Y 维度——全民健身发展要素维度

以《体育强国建设纲要》的战略任务为划分依据，将全民健身发展要素分为全民健身场地设施、全民健身活动、全民健身组织网络、重点人群体育活动、全民健身智慧化、全民健身公共服务体系6 个部分。从1984年《关于进一步发展体育运动的通知》首次提出“体育强国”概念后，体育强国多次被提及并分析其实现的可行性。2008年成功举办北京奥运会后提出了“进一步推进由体育大国向体育强国迈进”的口号，开创了我国体育事业建设与发展的新局面。建设体育强国这一战略任务贯穿本研究关注的整个时期，分类标准适用于本研究目的，以此建立Y 维度(表4)。

表4 全民健身发展要素分类及举例Table 4 Classification and examples of nationwide fitness development elements

3 研究结果与分析

3.1 政策工具视角下我国全民健身政策文本分析

3.1.1 政策工具X 维度的文本分析

对政策工具类型统计后发现环境型政策工具占比最高，为61.5%；其次是供给型政策工具占比32.7%，需求型政策工具仅占比5.8%(表5)。这表明我国全民健身政策以环境型政策工具为主导，结合部分供给型政策工具和少量需求型政策工具。

表5 政策工具分布Table 5 Distributions of policy tools

3.1.1.1 供给型政策工具呈现均衡 供给型政策工具的内部分布较为均衡，体育场地设施占比30.3%、体育信息服务占比28.8%、体育人才培养占比27.2%、体育资金投入占比13.7%。体育场地设施是物质基础，体育信息服务和体育人才培养是手段，显示了供给型政策工具在全民健身事业发展中的推动作用。

3.1.1.2 环境型政策工具分化明显 从环境型政策工具的内部来看，策略性措施占比43.9%、法规管理占比27.7%、体育目标规划占比21.9%，这表明有效的策略性措施可促进我国全民健身运动的快速发展，完善的法规管理和体育目标规划可明确全民健身运动的发展方向，维护全民健身运动环境。而税收优惠和金融支持的占比仅为6.5%，说明此两类在全民健身政策中发挥的作用较小，难以吸引、激励各种组织、企业等社会力量对体育进行投资，也反映出我国全民健身运动的资金主要来源于政府。

3.1.1.3 需求型政策工具运用较少 需求型政策工具的作用凸显不足。从内部来看，体育海外交流占比49%、政府采购占比25.1%、政府外包占比18.4%。事实上，需求型政策工具能更直接和快捷拓宽全民健身运动发展空间和资源渠道，体育海外交流有助于提升我国国际知名度和影响力，汲取和借鉴其他国家全民健身发展的成功经验；政府采购与政府外包是促进全民健身发展的有效手段，通过竞争方式引入市场力量及社会力量，确保全民健身资源的可持续性；贸易管制有助于减少或削弱影响全民健身运动发展的障碍，是推进其快速发展的有效方式。

3.1.2 政策工具Y 维度的文本分析

对全民健身发展要素进行分析，发现全民健身公共服务体系占比最高，为27.3%；其次是全民健身场地占比22.1%、重点人群体育活动占比19%、全民健身组织网络占比13.7%、全民健身活动占比12.1%(表6)。可见，我国全民健身管理模式已从“经济建设型”转变到“公共服务型”，更有利于保障公众的体育运动参与权益。全民健身智慧化起步较晚，占比最低仅5.8%，是2009年后在“智能＋互联＋协同”的理念下，“互联网＋”才开始助力全民健身感知智能化、管理精准化、服务便捷化。

表6 全民健身发展要素维度比例Table 6 Dimension proportion of nationwide fitness development elements

3.1.3 政策工具X 维度—全民健身发展要素Y 维度的文本分析

政策工具—全民健身发展要素的二维频次分析发现频次600 次以上有2 种情况，频次在500～600之间有1 种情况，频次在400～500 之间有4 种情况，频次在100～200 之间有4 种情况，频次在0～100 之间有7 种情况(表7)。环境型—全民健身公共服务体系维度的频次最高有683 次，其次是环境型—重点人群体育活动维度有672 次，再次是供给型—全民健身公共服务体系维度有501 次，最后是环境型—全民健身场地维度有492 次。政府通过加强场地建设、优化服务结构、提升服务质量为人民营造良好的体育锻炼环境，通过环境型政策工具的导向作用强调青少年、老年人和农民等特殊群体参加体育运动工作的重要性。

表7 政策工具—全民健身发展要素二维频次Table 7 Two-dimensional frequency of policy tool-nationwide fitness development element

3.2 政策工具视角下我国全民健身政策文本特征

3.2.1 政策工具X 维度的文本特征

3.2.1.1 环境型政策工具使用频率最高 图1 显示，环境型政策工具在5 个时期的占比分别是62.2%、64.6%、62.7%、61.6%、58.1%，我国全民健身政策体系中该工具类型使用频率是最高的。以1995年《全民健身计划纲要》致力于建设全民健身运动发展的政策体系为标志，随后《奥运争光计划纲要》《“全民健身与奥运同行”系列活动实施意见》《关于继续深入开展全民健身与奥运同行活动的通知》《全民健身条例》等政策应运而生，从健全目标规划、完善激励及惩戒机制、探索发展策略等方面提出新的要求，通过规划、监管等手段强化全民健身运动的外部环境来突破阻碍难题，为发展我国全民健身运动营造了良好的政策环境。

3.2.1.2 需求型政策工具使用比例激增 图1 显示，需求型政策工具在5 个时期的占比依次是1.7%、4.1%、5.7%、5.3%、10.3%，整体呈现上升趋势，尤其在“十三五”时期使用比例激增。2014年国务院印发《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》，明确指出要推行政社分开、管办分离，加快体育协会与体育行政机关脱钩。《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》政策标志“放管服”改革步入深化期，国家体育总局大力推进协会实体化和单项协会脱钩改革。如2017年以篮球项目为实体化改革的试点，让知名退役运动员姚明走上了体育协会的领导岗位。截至2018年底，已有22 家脱钩试点协会。需求型政策工具使用比例的提升与全国性单项体育协会改革密切相关，表明我国在简政放权方面迈出一大步，政府角色逐渐转变为掌舵者和监督者，使得社会体育组织获得独立参与体育治理的权利，形成了政府、市场、社会体育组织多元协同的局面。

图1 不同时期政策工具比例Figure 1 Proportion of policy tools at various stages

3.2.2 全民健身发展要素Y 维度的文本特征

3.2.2.1 全民健身发展要素建设纵深化发展 自“九五”时期《全民健身计划纲要》颁布以来，政府部门以青少年、农民、老年人为对象，以全民健身路径、中华体育健身方法、社会体育指导员制度为保障，以“全民健身活动周”、“五个亿万人群健身活动”、“全民健身先进表彰”为方法，相继制定、颁布、落实各类全民健身政策，并随着时代发展不断调整。因此，不同时期全民健身发展要素建设的关注点各有侧重，呈现纵深化发展趋势。1)“十五”时期以全民健身场地设施为关注点，以缩小各地区间公共体育设施的差距为目标，颁布《“雪炭工程”实施办法》《公共文化体育设施条例》等系列政策，为中西部、少数民族地区人民参加体育运动创造物质基础；2)“十一五”时期以重点人群体育活动为关注点，相继颁布《关于实施农民体育健身工程的意见》的通知等系列政策，为推进重点人群体育工作的开展提出了新要求；3)“十二五”时期以全民健身公共服务体系为关注点，以“互联网＋”模式积极建设“二十四小时不打烊政府”，旨在提升服务效率与服务质量；4)“十三五”时期以全民健身智慧化为关注点，提倡利用大数据、云计算、人工智能等现代技术来积极推动全民健身智慧化的发展。

3.2.2.2 全民健身公共服务体系基本形成 全民健身公共服务体系在各个时期占比较高(图2)，1995年《全民健身计划纲要》第一次提及“到2010年基本建成具有中国特色的全民健身体系”。随后，《2001—2010年体育改革与发展纲要》《关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决议》等政策表明政府日益重视建设全民健身公共服务体系。2011年我国正式提出构建全民健身公共服务体系是群众体育事业建设的重要战略任务[21]；2016年《体育发展“十三五”规划》首次明确全民健身公共服务体系的定义[22]。同时，以“建身边的场地、抓身边的组织、搞身边的活动”为内涵的“三个身边工程”在推进全民健身运动开展中起到明显效应[23]，在此基础上相继推出“六个身边工程”，即群众身边的“健身组织、健身设施、健身活动、健身赛事、健身指导、健身故事”，这是履行“以人民为中心”群众体育发展思想的具体举措[24]。新时期全民健身公共服务体系已基本形成，但需结合实际国情和人民多元需求不断完善与健全。

3.2.2.3 全民健身治理模式呈现多元协同格局自2006年起，《“十一五”群众体育事业发展规划》《全民健身计划(2011—2015年)》等政策对社会体育组织的培育、发展和改革进行了部署，《中华人民共和国企业所得税法实施条例》《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》等政策的相继出台，为社会体育组织税收优惠提供保障；2013年，党的十八届三中全会提出推进国家治理体系与治理能力现代化，促使全民健身治理模式转变为政府、市场、社会体育组织多元协同的格局；2015年《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》、2017年《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》等政策明确推行政府采购等途径购买公共体育文化服务；2020年《体育赛事活动管理办法》《关于加强全民健身场地设施建设 发展群众体育的意见》等政策鼓励社会力量举办体育赛事活动、建设体育场地，政府并予以必要的指导、服务以及专项资金支持。全民健身组织网络的管理与培育依然是全民健身政策的相对薄弱点，应进一步提升社会体育组织的自治能力、参与治理能力以及服务能力。

3.2.2.4 全民健身智慧化服务水平迅速提升 全民健身智慧化的占比由0%逐步增加至15.3%(图2)，2015年颁布《关于加强中国特色新型智库建设的意见》推动了体育领域的智慧化发展，2016年颁布《“健康中国2030”规划纲要》提倡体育融合发展机制与体育智能化发展，2019年《体育强国建设纲要》的发布进一步加速了全民健身智慧化的进程，2020年《关于大力推广居家科学健身方法的通知》《关于新业态新模式引领新型消费加快发展的意见》和2019年《关于促进“互联网＋社会服务”发展的意见》等政策大力支持新型可穿戴设备、虚拟现实技术等产品的研发，培育发展线上体育消费的新业态新模式。“十三五”时期全民健身智慧化服务水平迅速提升，一方面在智慧城市体育场地设施建设上取得较大的突破，各地涌现出智慧体育公园、智慧健身场馆、智慧健身路径、共享健身仓等，为群众健身提供先进的场地预约方式、高清多媒体服务及良好观赛体验。另一方面，逐步以智慧化、科学化决策引领全民健身运动的建设，积极探索建立全民健身的智库体系，推动群众体育治理体系及能力现代化发展[25]。

图2 不同时期全民健身发展要素的比例Figure 2 Proportion of nationwide fitness development elements at various stages

3.2.2.5 全民健身活动发展均等化程度显著提高 政府部门为均衡全民健身活动发展水平，从教育、卫生、体育等领域相继发布政策保障青少年、农民、老年人体育工作的开展，使得全民健身活动发展均等化程度显著提高。《关于加强老年人体育工作的通知》《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》等政策强调体育运动是应对人口老龄化的重要方式，并为老年人参与体育运动营造安全环境；《关于发挥乡镇综合文化站的功能进一步加强农村体育工作的意见》《关于实施农民体育健身工程意见的通知》等政策明确农村体育是我国体育事业的薄弱环节，增强广大农民体质健康在建设文明和谐新农村中起着重要作用；《关于进一步加强职工体育工作的意见》《健康中国行动(2019—2030年)》等政策倡导机关、事业单位、企业单位开展工间操，支持职工掌握一项运动项目；《关于加强青少年体育增强青少年体质的意见》《青少年体育“十三五”规划》《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》等政策指出开足开齐体育课，提高青少年体质成为学校教育的基本目标之一。然而，我国城乡间、区域间群众体育发展水平依然存在差距，西部落后于东部和中部地区，农村落后于城镇社区，这依然是我国全民健身运动发展的短板之一。

4 政策工具视角下我国全民健身政策的提升策略

4.1 以“优化政策工具搭配”为依托，提高全民健身政策执行力

我国全民健身政策工具使用存在供给型政策工具较多、环境型政策工具不足、需求型政策工具过少的结构失衡问题，应加强协调、广泛调研、科学论证，使政府、市场、社会组织、群众等利益相关者广泛参与到全民健身政策的制定、论证与修订过程，通过各部门之间相互协调以及社会组织力量共同推动，不断优化我国全民健身政策工具的推动作用。1)优化供给型政策工具的内部配置，以吸引社会资金投入来保障各类全民健身赛事及活动常态化开展，以加强宣传和优化服务内容来推动全民健身运动形成广泛的社会辐射效应，以政策扶持和鼓励来吸引退役运动员、师范院校及各类专业人才的从业规模和质量，以破解人民体育场地不足的难题来挖掘城市空闲土地和公益性建设用地，以建设区县级体育中心、城乡社区体育中心和户外公共体育设施来鼓励社会资本利用废弃厂房、库房建成运动综合体。2)加强环境型政策工具的实施力度，增大金融支持和税收优惠的重视程度，并以全民健身运动的实施细则来增加策略性措施的可操作性。3)弥补需求型政策工具的缺失，应加大体育海外交流以便汲取国外优良经验；同时，应意识到政府采购、贸易管制和服务外包对促进全民健身运动可持续发展的重要意义，充分动员社会组织和市场的力量，不断挖掘需求型政策工具对全民健身运动发展的激励作用。

4.2 以“简政放权”为突破口，深化“多元协同”全民健身治理模式

简政放权是充分发挥市场、组织及个人在全民健身管理中主体作用的重要举措，在全民健身政策制定过程中，有效应用环境型政策工具和需求型政策工具，保障社会组织、企业、个人等社会力量参与治理的权利，最大化发展社会组织自治能力，促使我国政府体育管理方式向现代治理模式转变，不断深化“多元协同”的全民健身治理模式。1)利用环境型政策工具破解社会体育组织在全民健身运动外部环境中的阻碍。首先，制定专项性社会体育组织政策，以此为契机确立社会体育组织的法律地位，明晰社会体育组织的职权，建立权责清单制度，避免多样化发展中政府与社会体育组织之间的碰撞；其次，以建立社会体育组织等级评定机制来规范社会体育组织的发展，为社会体育组织内生发展指明方向；最后，增设低成本、高效益的社会体育组织信用监管体系，以提升监管成效来保障社会体育组织的公平环境。2)高度重视需求型政策工具对社会体育组织的拉动力。首先，通过政府采购和外包等方式来整合社会体育资源，吸引并激励社会组织、企业等社会力量参与体育投资，激发其发展活力，以此完善我国全民健身组织网络；其次，加强社会体育组织的培育与管理，提高社会体育组织的自治能力及服务能力，充分发挥其为人民群众提供高效率、高质量的全民健身公共服务的独特优势。

4.3 以“均等化”为目标，优化全民健身资源配置

在全民健身政策制定过程中，以“均等化”为目标，兼顾不同区域、不同阶层和不同群体的体育权益，将体育赛事活动、社会指导培训、监督管理评价融入全民健身重点工程，不断提高全民健身资源配置能力，为青少年、农民、老年人等重点人群参与全民健身运动提供保障，进而推动全民健身运动均衡化发展。1)加大供给型政策工具在老年人、残疾人体育政策上的扶持，以简化体育信息服务的获取渠道来强化体育运动身心健康、强健体魄的积极作用，增设这类人群专用的体育设施与器材，并为其提供科学、精准的服务与保障。2)加强环境型政策工具“定制”区域体育目标规划和区域性政策，以“体教融合”为契机，建设体教共管的业余训练机制，建立小学、初中、高中“一条龙”的对口升学新模式，推动青少年文化学习和体育锻炼协调发展；以“体育＋乡村＋产业”“体育＋乡村＋文化”为发展形式，打造一批“农”字号体育特色产业品牌，因地制宜开发生态漂流、房车露营、徒步骑行、户外探险等旅游产品，推动体育助力乡村振兴的发展，加速建设乡村全民健身公共服务体系，以此为农民营造良好的体育锻炼环境。3)运用需求型政策工具突显社会体育组织在全民健身乃至社会治理层面的重要作用，加大其示范带头作用，精准推广政府外包重点人群体育服务，完善重点人群公共服务体制与机制，促使人民养成体育锻炼的习惯。

4.4 以“智慧化”为契机，助力全民健身精准服务

全民健身智慧化的目的是快捷、准确地满足广大群众对公共体育服务个性化、多层次的需求，是提高科学指导全民健身和有效监管全民健身设施的新趋势。利用大数据、人工智能、物联网等技术手段，推动运动场景感知化、运动体验数据化、运动展示视频化、运动社交情境化。1)打造“互联网＋政务服务”平台，建设体育政务服务APP 软件客户端或公众号，在精准把握群众需求的基础上实现全民健身信息精准推送，如体育赛事、运动指导、政策法规、体育新闻、体育器材维护管理等，可形成在线体育、线上培训、直播健身等数字体育模式，满足人民随时随地参与体育锻炼的需求。2)推行“互联网＋体质测试”模式，建立体质测试数据库，精准把握人民内在的体育需求，产生较好的社会示范效应。3)推进“互联网＋监管”机制，建立动态智慧的监管平台和信用监督体系，打破不同部门之间条块分割与信息孤岛的状况，保障对各地区全民健身供给工作进行及时监督，保证数据采集的实效性和客观性，提高监管及时性、精准性、有效性。4)推广“互联网＋体育场馆”建设，借鉴全国首批智慧体育场馆建设经验。一方面，积极建设智慧健身公园、智慧健身步跑道、智慧健身驿站、公益健身房、智慧化健身社区，提供体育与智慧化的全链接服务，着力打造以人为本、亲民便民、形式多样的“15 分钟健身圈”；另一方面，推动建立体育设施提档升级工程和体育场地设施动态监测系统，提升体育场地设施的智能化水平和管理服务水平，提供更加舒适、科学的运动体验。

5 结语

全民健身政策是促进全民健身运动发展的顶层设计，全民健身政策工具则是有效解决制约全民健身运动发展规划问题的途径和手段。在《全民健身实施计划(2021—2025年)》和《体育发展“十四五”规划》开局之际，在“以人民为中心”的重要理念指导下，提出以“优化政策工具搭配”为依托、以“简政放权”为突破口、以“均等化”为目标，以“智慧化”为契机在全民健身政策执行力、治理模式、资源配置、精准服务4 个方面，构建贴合时代需要的全民健身公共服务体系，更好地服务于体育强国建设。