推动金融业负面清单管理与国际规范对接

文/赖洪婷 编辑/吴梦晗

在当前全球化的开放型市场经济发展环境下，探索高效规范的负面信息清单业务管理模式，已经成为我国持续深化金融业对外开放的重要内容。本文从中国金融业负面清单（上海自贸区）管理实践入手，整理分析了目前国际贸易缔约监管实践中最具国际代表性的《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《美加墨协定》（USMCA）等国际规范中有关金融业负面清单的管理经验，在此基础上，对我国金融业负面清单的建立与管理提出了建议。

我国金融业负面清单管理实践

负面清单的基本含义

负面清单，指一国在实施引进外国投资的管理过程中，明确规定哪些行业和领域禁止外国投资机构进入。金融业负面清单，是指相关金融法规明确列出的禁止从事的各项金融服务活动。在约束禁止性行为的同时，该模式也强调，清单外的经济主体、金融产品、金融业务和金融服务等无须再获得金融监管部门审批，即可依法平等进入金融市场（许鹏，2017） 。负面清单的管理模式能有效提升市场透明度，并促进市场开放。

当前我国金融业负面清单管理实践

我国金融业负面清单的管理实践按照管理模式和专业水平的差异可分为综合性管理和专业性管理两个阶段：

第一阶段为综合性管理阶段，金融业负面清单管理内容包涵在外商投资准入特别管理措施当中。这一阶段又分为2013—2014年的试验阶段和自2015年至今的全国性推广阶段。其中，试验阶段文件包括《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》的2013年版和2014年版；推广阶段文件包括2015年版、2017年版、2018年版、2019年版和2020年版的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》。不管是试验阶段还是推广阶段，金融业准入特别管理措施（负面清单）均只对不同金融机构的外资股比进行了限制。其中，试验阶段包括资本金融服务、资本市场服务、保险业和其他金融服务；推广阶段的类别逐渐减少，至2020年版的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》中，金融业负面清单已完全清零。

第二阶段为专业性管理阶段，目前仍处于上海自贸区的试验阶段，尚未在全国范围内推广。2017年至今，上海自贸区展开了金融业负面清单管理试验，以《中国（上海）自贸试验区金融服务业对外开放负面清单指引（2017年版）》（以下简称《指引》）和《中国（上海）自由贸易试验区跨境服务贸易负面清单管理模式实施办法》（以下简称《办法》）两份文件为主要内容。

《指引》于2017年6月发布，是我国首部金融服务业对外开放的负面清单，与国际规范的相符程度最高。《指引》由使用说明和表单两部分文本组成。其中，表单内容是负面限制清单的主要部分内容，列出了外资设立金融机构管理（市场准入限制）和外资准入后经营管理（国民待遇限制）的10类48项特别管理措施，包括股东机构的类型要求、股东资产规模要求、股东经营业绩要求、资本要求、股权结构限制、分支机构设立和经营要求、其他金融机构准入限制、经营范围限制、经营指标要求以及交易所资格限制。

《办法》于2018年8月正式出台，明确了31项自贸区金融业负面清单内容。在货币和金融方面，明确了金融服务机构的经营者要求及跨境金融网络和信息服务提供者必须履行的各项合规义务；在资本市场服务方面，明确了允许境外证券服务机构通过特定方式参与的五类证券业务；在保险业方面，明确了禁止非法销售境外保险产品；对其他金融行业，强调了境外机构在中国境内设立银行卡清算机构的有关要求。

总结我国金融业负面清单监管的现状，仍存在以下不足：一是我国金融业负面清单的专业性管理探索实践仍然局限于上海自贸区，尚未在全国范围内进行推广。二是我国金融业负面清单内容仍以数量限制为主，规则化管理较少。特别是《指引》编制的10类48项管理措施方面，对资本金、股权结构、运营指标等设置了限制性较高的数量型要求。三是金融业对外开放缺少负面清单管理的实践经验，因而难以将其运用于与其他国家的自由贸易协定谈判中。目前，世界主要经济体大多在自由贸易协议谈判中采用负面清单模式。我国要在国际自贸协议谈判中掌握主动权，必须借鉴国际经验，积累更多的负面清单管理经验。

国际金融业负面清单管理经验

上述我国金融业负面清单管理规则的现状表明，金融业负面清单的专业性管理在我国尚处于探索阶段，与目前国际规范的监管规则体系存有差距。鉴此，研究国际金融缔约管理实践中最具国际代表性的国际金融负面清单，对逐步完善国内负面清单管理，具有重要的借鉴意义。下文以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《美加墨协定》（USMCA）等国际规范的自由贸易协定为例，对国际规范的金融业负面清单监管体系进行分析。

国际金融业负面清单的基本架构

国际规范的金融业负面清单通常包括两个子部分：一是现行不符措施清单。此项清单规定了协议各方在未来几年不得实施新的或更多的金融限制性措施。二是未来不符措施清单，即各方保留措施。此项清单范围内，缔约方可对外方投资境内金融服务业实施新的或更严格的要求。金融业的负面清单一般作为缔约自贸协定的附件展示，每一项不符措施清单均以子项目（即不符措施规范的金融业范围）、相关义务、政府层级（中央或地方）、措施的国内法律依据和具体措施描述五个项目作为基本架构（详见附表）。

国际金融业负面清单表单架构（以USMCA美国负面清单为例）

国际金融业负面清单的主要内容及特点

在负面清单架构中，负面清单不符措施主要根据相关义务进行划分。一般情况下，主要包括五大类内容：一是国民待遇，包括准入前国民待遇和准入后国民待遇，涵盖设立、获取、扩大、管理、经营等各个环节。二是市场准入，该项是对外资金融机构的准入和业务准入进行限制的不符措施，主要包括持股比例限制、股东资格要求、业务范围限制、本地注册要求、牌照数量限制、机构设立限制、许可条件及程序等。三是高管和董事会，主要是对外资金融机构高管和董事的国籍或居住要求。四是最惠国待遇。五是跨境金融服务的提供。目前世界主要经济体均对跨境金融服务持审慎态度，多采取正面清单承诺，不同程度地接受境外主体跨境提供保险服务、投资组合管理、中介及附属金融服务、金融数据和信息流动等义务内容。

国际金融业负面清单主要呈现以下特点：一是发达经济体在市场准入方面的数量型不符措施较少。如澳大利亚和新西兰仅规定了部分限制外资准入的业务；相对而言，墨西哥等发展中国家在国民待遇和市场准入方面则设置了较多的上限或下限类不符措施，如明确境外金融机构必须持有其投资的子公司至少51%的股本。二是保留措施多集中在金融基本制度方面，包括金融基础设施措施、中小企业服务功能、政府优惠措施、新型金融服务等（马兰，2019）。如在CPTPP中，新西兰、新加坡的未来不符措施均保留有采取或维持向对金融市场基础设施具有系统重要性的任何实体提供补贴或赠款的任何措施的权利。三是不同贸易协定或同一份贸易协定不同缔约方的金融业负面清单在数目和内容上均存在一定差异。如在CPTPP中，澳大利亚以现行不符措施为主，而新西兰则以未来不符措施为主，表明新西兰为未来施加新的不符措施预留了更大的空间。CPTPP在缔约文件中分章节区分了现行不符措施与未来不符措施；USMCA则未通过章节结构加以区分，需通过内容进行区分。

国际金融业负面清单的应用经验

一是将负面清单作为国际金融监管的“黑名单”。通过这种监管方式，可以有效提高金融监管的信息公开性和政策透明度。如瑞士金融监管局在其官方网站的“负面清单”栏目中公布未经政府批准非法从事网络金融业务的组织人员名单，以此实现了政府对该类“黑名单”的有效监管。二是利用负面清单方式管理跨境外汇交易。比如韩国依托负面清单管理模式，建立了规范的外汇交易管理法律法规体系，在外汇业务登记、支付方式、进出口许可证、资金交易申报、业务监管和发展等方面明确了限制性条款，同时取消了公司和金融机构与海外业务有关的大多数外汇交易的预先批准要求和控制。这一做法对外汇交易具有高度规范作用，一旦涉及负面清单项目，将受到严格的限制和制裁（许鹏，2017）。三是利用负面清单模式来准确区分当前国家强化金融监管的具体范畴。通常各成员国会针对不同的国家地区实施不同的负面清单。例如，对于外资银行在本国境内吸收的定期存款是否纳入本国居民储蓄保险的基本权益保障范围，日本在与东南亚国家的缔约中规定不在保障范围，而在与墨西哥、智利等国的缔约中则规定纳入保障范围。

启示与建议

总体来看，国际规范的金融业负面清单管理已具备较高水平。在清单架构上层级分明，且法律依据完备，每项不符措施均列出了相应的国内法律法规依据。在清单内容上，以原则性的不符措施为主，逐渐减少数量型措施的条目，并且通过未来不符措施为自身管理预留了空间。在清单应用上，较多国家依托负面清单建立了规范且高效的金融业管理模式。我国金融业务负面清单与国际规范仍然存在一定差距，管理实践有待增强。为确保金融业对外开放进程的顺利推进，建议通过以下三个方面进一步推动金融业负面清单的构建与管理。

第一，清单架构上，完善国内金融业开放措施与法规基础，为构建国际规范的金融业负面清单做好准备。一是积极稳妥推进我国金融市场的对外开放，在出台相关金融业开放措施时，重点关注开放措施与国内、国际负面清单的对接程度。二是从完善与金融业负面清单配套的法律法规的目标出发，研究完善国内金融业监管法律法规体系，确保构建的国内金融业负面清单措施有适用的国内法律法规依据，实现内外制度的一致协调。

第二，关注金融业负面清单内容的透明性与灵活性，有效防范金融风险。一是避免设置较多单一数量型的不符措施内容。建议参照发达国家的经验，通过与公司治理、股东资格等制度性规则相结合的方式，实行对外资金融机构的负面清单管理。二是减少单一上限或下限的管理方式，提高管理弹性。如新加坡对外资持股比例的管理采取了区间参股触发上限的方式，对于超出上限的，须经特别授权程序才能获得批准。三是根据我国金融业对外开放的实际，要适当增加未来不符措施的条目，为今后措施调整预留空间。尤其是对于一些关键性的核心金融领域，如针对金融业基础制度管理的措施，要暂时列在未来不符清单中，以防范此类金融风险。

第三，依托金融业负面清单，建立规范高效的金融审慎监管体系。一是借鉴瑞士等国的经验，建立负面清单对应的“黑名单”管理模式，实现对非法准入组织机构的有效监管。二是将金融业对外开放的负面清单与跨境外汇交易管理的内容对接，依托负面清单提高跨境外汇交易管理的效率。三是掌握负面清单管理模式，在国际自由贸易协定缔约谈判中掌握主动权和话语权。对于不同的缔约方，可根据实际情况建立差异性的负面清单管理内容，实现金融业对外开放进程的规范管理。