论城投公司转型发展的困境及转型方式

李 蒙 潍坊市城市建设发展投资集团有限公司

中国人民银行和中国银行业监督管理委员会在2009年发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》后，各地纷纷成立融资平台，在4万亿的投资刺激下，城投存量债务激增。至2013年末，城投存量债券规模已从2008年的0.09万亿元攀升至1.70万亿元。债务风险问题凸显，城投与政府债务关系亟需厘清。调整经济结构、转变以政府投资推动经济增长的模式，以及着力防范债务风险成为国家经济工作的重要议题。《关于加强地方政府债务管理的意见》(国发[2014]43号)和《中华人民共和国预算法(2014年修正)》从法律和中央层面对城投和政府债务做了严格划分和明确安排。此后，政府和城投公司都意识到必须要剥离城投公司的政府融资职能、划清政企关系界限。政府将响应中央政策号召，合法合规合理举借政府债务；城投公司将自立门户，为维持可持续发展而立足转型升级。

表1 督促城投公司整合的各省文件案例

一、城投公司转型面临重重困难

当前阶段下，城投公司自身脆弱性集中体现在：1.主业缺乏核心竞争力。基础设施建设是城投最重要的业务之一，与市场化的成熟建筑工程公司相比，城投在技术、人才、管理等各方面竞争力较差。在各地政府要求项目招投标的规范约束下，城投公司难以与实力雄厚的专业化建筑公司抗衡。2.与政府分家后，债务负担依然沉重，在去杠杆背景下，债务风险爆发可能性骤升。另外，城投公司的融资主要背靠政府信用，保障着地方政府和公司的经济发展与债务安全，当城投公司彻底市场化后，失去了政府隐性信用支持，金融机构对城投公司的垂睐会减少，依靠借新还旧维持资金链条的发展模式，将面临危险处境。加上最近城投违约事件频发，城投信仰逐渐丧失，金融机构对城投的偏好越来越低。3.发展实体企业的道路并不平坦。城投公司往往缺乏发展实业的经验，大多数转型中的城投纷纷通过参股控股实体企业间接走上发展实业的道路，但是进入陌生的领域和行业，将面临较大的风险。技术对于实业发展是至关重要的要素，只有高端的人才才能提供和使用高技术，城投公司目前的薪酬体系无法形成对高端人才的吸引力。另外，城投公司的决策程序较复杂，面对瞬息万变的市场情况，决策带来的时滞一定会影响实业发展效率。

二、城投转型发展需政府支持及激发自身动能

转型发展已成为城投公司的必然选择，在充分认识到其自身短板的前提条件下，以何种姿态转型成了城投公司亟需确定的问题，在转型之初也应考虑如何积极争取与政府的资源支持。综合各地城投公司整合具体方案来看，各地政府主要通过吸收合并、整合新设、分类重组三种方式实现城投公司的转型。

(一)政府的支持对城投公司转型发展尤为重要

政府对城投公司的定位决定了城投公司的未来发展方向，是地方政府的城市运营商，是某一领域的专业化平台，还是投资控股集团，在未来城投公司的业务发展和当地经济发展中的地位将会有巨大差异。方向决定未来，对于有多家平台的地区来说，只有结合自身资源，定位合理清晰、市场化转型明确的城投公司才能脱颖而出，它将与政府密切合作，有机分工。

城投公司转型应该积极争取政府的资源支持，现有的优质资源应继续保留，像一些地区注入城投公司的成熟地块的土地使用权，城市公用事业运营的特许经营权，诸如供水、供热、供气等经营性资产，都是极为优质的稀缺资源，可以使城投公司保持自身特色，保证不可替代性，在集中优势资源，服务民生的同时，争取持续的现金流入，为公司发展注入持续动力。

城投公司能否转型成功还与当地经济发展密切相关，作为市场化主体的城投公司，将直接通过投资实体产业、设立产业投资基金，深度参与到地方产业的发展中去。因此，地方核心产业、优势产业以及城镇化进程，将与城投公司的业务规模、盈利能力直接相关。当地良好的经济发展才能为城投公司创造成功转型的土壤，为城投这颗大树的茁壮成长提供养分。

(二)城投转型发展依靠自身内生动力

城投公司健康持续发展的核心最终体现在收入来源于市场，做有经营性收入的国有企业。首先要建立规范的现代企业制度。国办发[2017]36号《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》提到：“从国有企业实际情况出发，以建立健全产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度为方向，积极适应国有企业改革的新形势新要求，坚持党的领导、加强党的建设，完善体制机制，依法规范权责，根据功能分类，把握重点，进一步健全各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的国有企业法人治理结构。”健全的企业制度能使公司运作有序，提升效率，科学决策，保障改制后的城投公司良好运行。

更重要的是，结合自身优势、依托区域资源谋定主业，准确发力。城投结合自身公益性、非公益性资产分别转变发展方式，公益性项目与政府算好账，剥离不产生现金流的公益性资产，而针对已有的供水、燃气、废物处理等公用事业项目，积极争取政府补贴弥补盈利缺口，进一步通过混改、股权投资、产业基金投资等发展市场化业务，吸引充满活力的现金收入。城投公司主要的转型方向有：1.向建筑工程企业转型。依托建筑施工经验与专业资质、区域内竞争优势和资金成本相对较低的信用优势，实现专业化经营管理，增加企业现金流量。这种转型方向需要城投公司有成熟的建筑施工经验，完备的施工资质和政府赋予的垄断地位。2.向房地产企业转型。凭借丰厚的土地资源以及对当地经济、人口发展的熟悉程度，与有成熟经验的房地产商开展股权合作，利用其资金、经验和技术，发展成当地重要的房地产开发企业。3.向投资控股集团转型。一是探索控股上市公司，上市公司是经过证监会审核后的优质市场主体，控股上市公司既能增加资产、收入，又能快捷的迈上市场化发展道路，同时城投公司可以借鉴上市公司的管理组织模式，上市公司背靠国企实力能更好的促进自身发展升级，双方实现优势互补、互利共赢。二是控股参股当地发展良好的实体企业。比如“白衣骑士”深圳市国资委控股的城投公司，参股控股企业涉及各行各业，包括水、电、气等民生行业，地铁、机场、港口、高速等重要基础设施建设，深投空提出了“转型成为以支持科技和产业创新为战略目标的深圳市级科技金控平台”，其优秀的投资表现，让对标学习的企业趋之若鹜，为城投公司的转型方向提供了良好的借鉴经验。■