省级政府推进体育强国战略的政策扩散机制及发展策略

2021-08-09张剑威刘东锋

山东体育学院学报 2021年2期

张剑威刘东锋

摘要：地方政府对体育强国战略的推进创新是体育强国建设的关键一环，对于最终实施效果而言至关重要。当前省级行政区推进体育强国战略的政策扩散效应已初显规模，属迅速扩散阶段。运用政策扩散理论，以各省出台的“体育强省”政策为主要分析对象，对其由点到面的扩散逻辑进行实证分析，并结合相关经验证据，提炼省级政府深化体育强国战略的四种主要扩散机制：邻近区域间的横向扩散、自下而上的政策吸纳、自上而下的政策辐射以及地方自身需求驱动逻辑。在此基础上，提出下一阶段各地方深化推进体育强国建设的优化策略：增强地方特色表达，灵活运用竞争与学习机制，健全相应创建标准以及形成统筹细化的实施路径。

关键词：体育强国;省级政府;政策扩散;时空演进;扩散机制

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2021）02-0031-08

Abstract：Local government's continuous promotion and innovation of sports power strategy is a key link in the construction of sports power， which is crucial for the final implementation effect. At present， the policy diffusion effect of promoting the sports power strategy in the provincial administrative regions has begun to show its scale and belongs to the stage of rapid diffusion. This article relies on the policy diffusion theory， takes the "sports strong province" policy issued by each province as the research object， conducts an empirical analysis of its diffusion logic， and combines relevant experience to refine four main diffusion mechanisms. It includes horizontal diffusion between neighboring regions， bottom-up policy absorption， top-down policy radiation， and local demand-driven logic. On this basis， this article proposes the next stage of strategies：enhancing the expression of local characteristics， flexibly using competition and learning mechanisms， perfecting the corresponding creation standards， and forming a coordinated and detailed implementation path.

Key words：sports power; provincial government; policy diffusion; spatio-temporal evolution; diffusion mechanism

長期以来，由于我国体育工作实行“政府统筹、分级管理”的管理体制，作为体育治理的关键主体，我国政府主导制定体育政策，一般依循自上而下的逻辑——中央、国务院或国家体育总局负责体育政策的宏观顶层设计，由地方相关执行主体具体贯彻落实。然而一个显著的不同点是，体育强国战略首先发端于地方政府的政策创新——江苏、四川、浙江3省早于2002年、2005年、2007年发布推进体育强省建设的意见通知与规划纲要，而后逐步向市、区、县等基层政府推进，并在一定程度上进行地方创新。而国家层面《体育强国建设纲要》颁布后，一个显著的现象便是在中央政策牵引下，“体育强省”政策的密集出台。事实上，这些政策在指导思想、总体要求以及战略目标上基本保持一致，各级政府间的政策采纳和借鉴现象显著。由此可以看出，这一过程是一种典型的“地方先行、自下而上，逐步推开、自上而下”的政策创新扩散活动，亦是体育强国战略落地落细的必要环节，从而深化体育强国从战略理念到制度层面推动的真正落地。同样，这也成为体育学界和社会各界观察、评价和研究体育强国战略实施效力的重要途径。在这个意义上，地方政府对体育强国战略的创新扩散可谓是体育管理学研究的重要议题。

1 文献综述与理论框架

1.1 近年来“体育强省”相关研究与问题提出

概念界定是研究的出发点。参照徐本力[1]、任海[2]、钟秉枢[3]、鲍明晓[4]等专家学者对体育强国的定性探讨与辩证认识，可以视“体育强省”为省级行政区根据自身省情，对新时期本省体育发展特定目标实现的一个大致量化体系或是定性化评价，亦可视为一种战略部署、发展思路。对于本文而言，笔者将主要操作概念——“体育强省”定义为省级政府在特定时期为实现或服务于一定体育发展目标所采取的一项政策行为。

近年来，关于地方政府深化推进体育强国的研究得到体育学界的密切关注，已有相关成果取得。概括而言，主要聚焦在以下几个层面的探究：一是对体育强省建设进行战略层面的谋划和思考，代表学者有杨桦[5]、王家宏[6]、陈刚[7]、张瑞林[8]与柳伟[9]。二是试图构建体育强省的评价指标体系，代表学者有邹德新[10]、车冰清[11]及白宇飞[12]。三是提出体育强省建设的动力机制及对策路径，代表学者有朱传耿[13-14]、张玉超[15]、康晓磊[16]、刘红建[17]和王凯[18]。通过对上述文献的梳理可知：相关研究内容聚焦于战略思考、指标构建以及问题对策几个方向的宏观研究，在如何推进体育强国层面，缺少从地方政府层面关注体育强国政策扩散的机制研究[19]。鉴于此，为弥补以往研究存在不足，本研究拟从公共政策视角探究体育强国战略在省级行政区间的政策扩散活动，揭示“体育强省”政策扩散的时间演进机理及扩散机制，以此为下一阶段完善各地区“体育强省（市、县、区）”的有效实施提供理论支持与决策参考，助力体育强国长效化部署与推进。

1.2 政策扩散理论归因与援引

政策扩散（Policy Diffusion）作为当代管理学和政治学研究的重要理论分支，为理解公共政策采纳推广及作用于当中的政府决策行为提供了新的解释视角[20]。美国学者沃克是政策扩散研究的开创者，他于20世纪60年代提出政策扩散描述的是某个政策或项目被其他不同地域政府主体不断散布、传播与采纳的现象[21]。70年代，布朗和考克斯在对大量政策扩散案例进行归纳的基础之上，提出政策时空演进机理及扩散路径的经验性规律[22]。80年代，罗杰斯提出公共政策扩散的经典定义“一项公共政策创新活动经过一段时间，通过某种渠道在一定社会系统成员中进行多次交流的过程”[23]。90年代，贝瑞采用事件史分析法关注政策扩散理论的模型建构，提出政策扩散的三种解释性模型——全国互动、区域扩散以及内部决定模型[24]。90年代后，政策扩散研究开始从前一时期的单因素理论研究走向综合理论发展的深化拓展时期[25]。而后，国外相关学者从区域采纳概率[26]、服务组织实践[27]、系统思维方法[28]、政策属性角色[29]、特定路径模式[30]等范畴和视角对政策扩散的逻辑机制等进行更为深入的理论剖析和应用研究。归纳而言，政策扩散的几个主要特征如下：其一是政策扩散基本原理在于公共政策的“位势差”;其二是传导途径一般分为上下级政府间的政策传导、单向传播以及互相采纳推行的统一[31];其三是驱动因素主要有府际学习、府际竞争、公众压力以及上级强制四种来促成政策扩散的条件[32];其四是模式形态呈现出“R型”“阶梯型”“陡峭S型”三种非渐进的形态[33]。

2 “体育强省”政策扩散的整体状况

表1收集的政策文本原文均下载于我国省级人民政府或省体育局官网，最终获取有效政策文本共25份。本文以省级政府层面出台的“体育强省（区、市）”政策为主要研究对象，之所以未将市、县及乡镇一级政府纳入，主要考虑到体育强国建设的深化推进刚刚起步，政策扩散进程尚未达到饱和状态，绝大多数区域市级及以下政府还没出台专门性政策，因而未纳入。

从颁布时间看，各省时间不一，且跨度较大。省级层面最早出台“体育强省”的是江苏，2007年扩散到同样位于长三角地区的浙江，陕西、上海、广西、河南、安徽、湖北紧随其后，这8个地区均先于《纲要》前出台。可以认为，这是省级政府间“体育强省”政策扩散的起点。2019年9月，在推进国家体育治理体系和治理能力现代化背景下，为充分发挥体育在建设社会主义现代化强国新征程中的作用，国务院办公厅正式颁布《体育强国建设纲要》，部署推动体育强国建设，一段时间后体育强省政策扩散活动明显更趋频繁，多数省份的实施意见、行动方案均集中于2020年前三季度出台，说明从国家到省级政府的政策执行和变迁有一个消化、吸收与再造的“政策时滞”。此外，部分省份则行动较为迟缓，尚未公开发布相应的实施意见和行动方案。由表1各省颁布文件名称可以发现省级政府推进体育强国建设的总体特征——呈现出明显的地方特色、创新性和扩散性。

2.1 行文体例总体相似，標题结构选择展现区域特色

文本名称与结构是政策行文体例主体内容的集中体现，从中可以透视出政策主体的关系互动，判断上下政府间是否有效联结以及政策是否结合本地实际进行创新和演进。首先从文件名称上看，大部分地方的文件标题均为“××关于加快建设体育强省的实施意见”或者“××体育强省建设行动方案”，标题上明显体现出体育强省是对《纲要》的贯彻落实。也有部分省份对“体育强省”的名称选择明显呈现地方特色，如广西、河南、海南和贵州4省。此外，各省实施意见或行动方案的文本组织结构基本由“总体要求”“发展目标”“战略任务”“保障措施”组成，陕西、青海、广西、吉林、黑龙江、重庆等省份及直辖市均参照这个体例;云南将体育强省重点任务分工，并按照职责分工进一步明确各责任单位;湖南具体呈现出“一县一品”“江湖山道”创建计划等相关专栏条目;安徽和天津两省市则分别构建“体育强市指标体系”，以对下级政府的持续推进逐年考核。根据公开资料，截至2021年3月，全国已有22个省（自治区、直辖市）出台了深化体育强国推进的实施意见或行动方案，具体政策形式包括意见、方案、规划、决定等。从政策发布机构主体来看，在25项地方政府体育强省政策实施意见或方案中，除安徽由省体育局颁布外，其余24项均由各省人民政府或办公厅颁布。

2.2 建设时间节点的多样性

明确的时间节点既有助于对政策执行情况进行考核评估，又可以敦促各地政府重视政策响应、提高执行效率。从《纲要》中可以看到2020、2035以及2050年是体育强国建设的关键时间节点，并以此划分各个发展阶段的具体目标与任务，在每个时间节点完成与我国社会发展阶段相适应的体育发展任务都将为建成社会主义现代化体育强国提供强有力的保障。从战略目标看，省级政府与国家层面保持一致，即到本世纪中叶，全面建成社会主义现代化体育强省。而从具体阶段完成时间看，存在东西部地区、经济发达与欠发达地区上的差异。其中，2011年上海出台的《关于加快推进体育强市建设的实施意见》指明“到2015年建成具有国际知名度和影响力的国际体育强市”;天津、江苏、云南、广东、黑龙江、重庆6个地区“体育强省三步走”与国家基本保持同步，吉林则具体细分为“四步走”;陕西、青海、广西等省份则以2025年为时间节点，争取彼时“全省体育领域创新发展取得新成绩、新成果”;部分省份，如湖北、河南、湖南则分别规定通过5年、8年、10年为目标期限推进体育强省建设。

2.3 建设目标设定的多元化

政策目标为政策方案设计、制定以及执行提供主要依据，在整个政策过程中起着“标尺”的作用[34]。从实现目标的阶段来看，绝大多数的省份都提出了三阶段目标——从建立体育发展新机制、形成体育发展新格局再到全面建成社会主义现代化体育强省。在这之中，多地体育强省实施意见中虽然已明确政策达成的时间节点，但在目标指向性方面却较为模糊，较为常见的是“基本建成体育综合实力强的体育强区”“以建设体育强省为目标”“具有地域特色的体育强省发展格局基本形成”等表述。在体育强省建设第一梯队中，相对于上海在实现体育新跨越的发展进程中始终以建成“具有国际知名度和影响力的国际体育强市”为标杆，广东定下2035年“全面建成社会主义现代化体育强省”的体育发展目标;江苏放宽语气“到2035年，建成与基本实现现代化相适应的体育强省”;与江苏地理位置邻近的浙江则在“奥运会金牌总数排位与年度贡献率、国民体质合格率、公共场地设施开放率”等目标上设置具体量化指标;此外，四川、安徽、河南等地均设具体目标与主要任务。相较于东部较发达地区，青海、云南、吉林、黑龙江等地则将健全完善全民健身公共服务体系置于重点任务首位，统筹建设全民健身基础设施，建设目标则略显笼统，明确性和指向性略显模糊。

3 体育强省政策扩散的时间演进机理

体育强省政策扩散的发展历程充分体现在时间轴上。为了较为细致地比较各省政策颁布时间的分布规律，本文以各地区体育强省战略公布年为横轴，以当年体育强省政策扩散累积量为纵轴制作制作折线图（相同省份出台数份文件，按最早发布的那次计一次数），揭示体育强国战略在省级政府层面的扩散趋势及时间演进机理。由图1可知，扩散时间演进趋势近似呈“S”型曲线增长，基本符合政策扩散的一般规律。根据扩散曲线，划分为以下三个阶段：

第一阶段，政策初创萌芽期（2002—2007）。由于缺乏明确的国家政策指令与牵引，这个阶段，省级政府主要是自发进行先进先试的制度探索。江苏最先领会《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》[35]文件精神，率先开展体育强省建设的尝试，是实践最早、推进最快的省份，四川、浙江紧跟其后。这一阶段，因政策扩散还处于酝酿的起步阶段，互动的缺乏、创新的不确定性以及没有可供学习的成熟案例，其他地方未有跟进。总的来说，这一时期是地方政府“自主开展、先行先试”式的试点摸索阶段。

第二阶段，政策扩散显现期（2008—2018）。2008年是体育强国政策扩散的重要分水岭，这主要源于胡锦涛在北京奥运会总结表彰大会上发出了我国由体育大国向体育强国迈进的号召，尤其是对实现竞技体育和群众体育协调发展提出新的举措和要求，明确推进体育改革创新。至此，体育强国的政策取向逐步明确，对接建设开始逐步走向制度化轨道，政策框架和具体内容则亟待确立。这一时期，由于政策成熟经验欠缺，政策跟进者数量少，各省主动推进的速度也较缓慢，文本内容上呈现粗线条特征，发展目标上缺乏明确定位，在政策举措上则逐步开放拓展，由宏观规划引导向详细周密部署动态演进。归纳而言，这一时期诸如上海、安徽、湖北等地区以“地方先行、横向学习”的形式初步探索了体育强省创建经验。

第三阶段，政策扩散爆发期（2019年至今）。以2019年8月国务院办公厅颁布《体育强国建设纲要》为标志，体育强国正式上升为国家战略，中央向各地区政府释放出强力信号，来自中央的行政指令对各地区政府产生明显压力。可以看到，我国地方零星式的体育强省政策出台自2002年后一直存在，但全国性、大规模的政策爆发肇始于2020年前后。相比于前两个阶段，这一时期地方政策发布明显更加频繁，且政策密集度在短时间内显著提升，呈现出“井喷”现象，体育强省政策进入快速扩散阶段。显而易见，其动力源主要来自中央层面的“强推力”和“硬约束”，至2021年3月全国范围内已有22个省陆续采纳和正式颁布了体育强省政策。值得注意的是，由曲线末端的上升趋势可以得知省级政府推进体育强国战略的扩散进程尚未达到饱和结果，根据公共政策扩散一般呈“S”型曲线演进的经验[36]，在后续研究中还需进一步观察曲线何时到达稳定平台期。总体而言，2019年至今是体育强省政策扩散的快速發展期，以《纲要》为主要推动力，通过“自上而下、高位推动”的方式呈现出政策繁荣的图景。

4 省级政府推进体育强国战略的政策扩散机制探析

通过前文对政策扩散理论归因可见，国内外学者提出最常见的几个政策扩散机制模式有“学习经验、上级强制、效仿现行、社会化、外部性”等，这些都可以被概括和纳入到水平方向、垂直方向以及地方内部特征扩散机制的框架下。因此，本文在援引经典政策扩散机制的研究范式基础上，结合我国体育强省自身扩散特点，对体育强国在省级行政区的政策扩散机制进行理论阐释和实证分析：

4.1 水平方向上的学习和竞争：省级政府之间的横向扩散机制

横向扩散主要发生于同级或相邻政府之间的相互影响，一般来源于学习和竞争这两种动机。空间上的邻近效应是解释政策横向扩散最为重要的一个因素[37]。我国公共政策实践表明，地方政府普遍存在“学习借鉴与跟风模仿”的行为模式，这在客观上促进了政策传播、提升政策水平[38]。邻近区域的地方政府往往具有相似的政策情景与绩效考核竞争，这就可能导致政策趋同。因此，省际之间政策的扩散路径受到邻近地区政策影响尤为明显，于本文研究而言，这种学习和竞争机制最直接体现在：一是体育强省政策出台的时间差，具体表现为部分邻近省份体育强省政策出台时间上的相近。2007年3月，江苏最早出台深入推进体育强省建设的专门性意见，在邻近效应作用下，同年4月扩散到同样位于华东地区的浙江，2011年12月上海也出台专门性“体育强市”政策，均先于中央《体育强国规划纲要》颁发前。二是呈现出一定的集中连片效应。如体育强省扩散的初期，安徽、湖北、河南这三个在地理空间上接壤的政策先行省份都集中在华中地区，推进体育强省战略的时间也十分接近。此外，贵州、广西、云南、广东等地区推行体育强省的时间也十分接近，一定程度上也凸显出区域扩散和邻近效应。整体而论，空间维度上，体育强国建设在省级政府间的扩散活动整体上表现出由经济发达的华东地区先行、逐步向中西部地区推进的趋势，呈现出一种“非均衡式的演进趋势”。

4.2 自下而上的政策吸纳：政府层级垂直吸纳

改革开放和权力下放后，地方调控能量扩大上升，成为在我国这样一个“超大社会”里进行改革发展的一项主动选择，这是现代社会的共同趋向[39]。实际上，随着中央治理权限集中下放，地方政府作为履行行政管理职能及开展公共政策执行的关键主体，在辖区范围内进行地方自主公共政策创新和探索的制度安排中，具有较大的决策空间。对于省级行政区而言，这一空间尤为明显[40]。由此可见，省级政府常常可以是自下而上推进某项政策的首创主体，由低到高实现跨政府层级扩散。体育强国战略推进的政策过程便具有地方“先行先试”的基本特征。从这个意义上说，体育强国战略的扩散路径是值得倡导的，它首先发端于江苏的主动性创新，并在全省范围内推广和运作，随后小范围局部扩散至邻近省份，此时还未到政策扩散的爆发期。而在江苏推进体育强省的建设意见纷纷为其他邻近省份所借鉴之后，形成一定范围的政策扩散效应。2007年10月，国家体育总局按照国务院部署成立起草小组先后赴江苏、浙江、上海等多个省市开展调研，组织多个部门及相关专家学者召开专题座谈会，在2018年11月《纲要》征求意见稿形成后，又广泛征求并采纳各省区市体育局、基层体育部门的体育工作者以及全国相关专家学者等各方面的意见建议，根据反馈意见对《纲要》初稿再次进行修改完善[41]。这意味着从地方发端的体育强国战略实际样态正式被中央政府“自下而上”接受和吸纳。

4.3 自上而下的政策辐射：行政指令高位推动

上文追溯了体育强国战略的吸纳过程。然而应该看到的是，在我国的政治体制中，来自中央的政策指令对地方政府的贯彻落实具有显著影响。从国家治理视角看，政治集权特征决定了地方政府必须通过中央的合法性授权来获得权力，我国官员的晋升渠道在某种意义上取决于其治理理念与方式是否达到上次政府的期许和要求[42]。因而一旦上级政府释放了某一明确的政策信号，下级政府往往会积极采纳，该项政策即被赋予“政治正确”的含义，“号令自中央出”成为诱发各级政府决策部署的基本制度环境之一[43]。具体到文本研究，一方面从体育治理和法律維度看，体育强国战略作为一种国家层面在体育领域出台的宏观调整政策或行动准则，是一种具备“组织规则”特质的体育软法规范，对相关行动主体具有一定法律约束力[44]。这就使得地方政府在贯彻落实中央政策的基础上，迅速“学习与跟进”，进而作为地方政府的一项体育政策创新实践。另一方面，我国条块分割的行政管理体制与行政指令的资源配置机制决定了我国的体育行政单元主要沿着“以行政命令为治理手段、自上而下推动为治理向度”这一逻辑思路，来展开我国体育各项制度安排和措施的体育治理逻辑[45]。即以上级政府驱动作为体育治理的依据规则和主导逻辑。受这种自上而下的层级扩散模式影响，各省在推进体育强国决策部署的政策实践中明显呈现出这样一种“上下联动关系”。具体而言，一是在颁布时间上，绝大多数省份出台实施意见或行动方案均在中央《体育强国建设纲要》发布后，且在一年左右的时间内呈现出急剧扩散的趋势，省级政策积累量可以说迅速接近饱和，“领导—跟进”的层级效应明显;二是在扩散动力上，既是各省结合实际坚持问题导向，又是来自压力型政策环境下行政指令推动、政绩考核评估等任务驱动因素的结果，《体育强国建设纲要》中明确提到“加快推进体育强国建设的决策部署……积极开展体育强省”;三是在扩散内容上，省级政府出台的体育强省与《纲要》在“总体要求、战略任务、政策保障”等政策条款上的一一对应，建构了从上而下体育强国政策体系和实施路径的统筹整体性;四是在资源有限性表达上，并非所有的省级政府在施行全民健身设施工程、竞技体育实力提升工程、青少年体育活动促进计划以及体育产业促进计划中都能够得到国家特殊政策扶持、中央专项资金及总局体育彩票公益金等的资助，即能够获得《纲要》中“九项重大工程”支持的地方主体数量是有限的，因此带来政策资源和经济激励上的稀缺性。由此可见，在这样一套复杂而又庞大的体育强国政策体系中，来自上级行政指令的高位推动是最直接、高效的。

4.4 自身需求驱动逻辑：地方内部的经济社会特征

政策扩散是一个伴随着不同影响因素的动态变迁过程。外部因素，往往体现为上述来自水平方向上的同级政府间的学习竞争性压力和垂直方向上的上级指令带来的强制规范性压力，两者共同构成政策扩散活动中政府行为的合法性逻辑。而从政策效率逻辑上看，很多时候组织在采用某一政策时除了在制度环境中需要遵循“政治正确”的合法性逻辑外，还需要从组织内部角度考虑组织的特殊性，即内部因素[46]。因此，合法性逻辑是从地方外部的环境因素来形塑地方政府的政策行为，而效率逻辑则是从地方内部的自身特点和需求出发来提高地方政府进行政策学习、创新等行为的行政效率。从政策效率逻辑上看，地方政府为追求效率的行为目的必须得考虑到自身区位资源禀赋，如地方社会发展水平、经济状况、新闻媒体压力等。已有地方政府的经验证据指明辖区地方财政越好、人口收入水平越高，民众对政府治理方式创新的需求期望也越高[47]。可见，政策扩散还会受到政府自身能力因素的影响。因此，经济实力强、地方政策设计者对政策研究更为深入的省级政府更有可能成为政策先行者。从当前体育强国战略的扩散情形当中，我们也可以清楚看到东部较为发达几个省份的体育强省政策扩散活动更为活跃——像江苏、浙江、安徽均在中央颁布政治指令前，便已全面启动体育强省（市、县、区）建设，构建量化指标、实施具体方案，并设体育强省建设专项资金，支持各地体育创强工作。而位于祖国西部的宁夏、新疆、西藏地区则暂未公开发布体育强省行动计划。这表明，受地方内部经济发展水平等因素影响，当前体育强省的政策扩散活动存在公共政策“位势差”。值得注意的是，由于萌芽发展期政策互动的缺乏与创新的不确定性，或是相关政策文件尚未公开发布，像广东等较为发达的省份尚未在体育强国战略正式出台前步入“先行者之列”。

5 省级政府深化推进体育强国战略的优化策略

5.1 强化创新：突出体育强省（市、区）的地方特色

研究发现，一方面，不少地方政府在参照《体育强国规划纲要》来制定省级政策文本时，其具体行动方案的不少内容是对《纲要》中“6大战略任务、5大政策保障以及9大重大工程”的照搬、修饰或是组合式重复;另一方面，势能较弱的地区往往通过效仿先行地区的政策文本进行跟风模仿，政策创新力明显不够，对国家政策的地方表达和探索不足，主观内生性动力有待激发。因此，各级政府应在遵循《纲要》基本精神的基础上，充分发挥自主决策权，依据地区实情与资源能力展开政策创新和个性化实施，结合本地具体情况针对性地做一定增减、修正、细化和完善，使一些具体政策条文设置更加合理化和实用化，出台符合本地区经济文化水平、富有地域特色的地方体育强省（市、区）政策。比如青海省可充分利用自身区域优势，围绕高原体育展开布局，打造高原体育强省;海南省凭借生态环境、经济特区、国际旅游岛等条件，努力创建国家体育旅游示范区;贵州省则可以继续明确山地民族特色体育大省强省的发展目标;吉林、黑龙江等北部省份利用好独有的冰雪资源;北上广则依托好政治、经济、开放优势走国际化体育强市之路。这都可体现地方依据地方实际深化体育强国战略推进的能动性和创造性，构建地方行动的多元化模式。

5.2 区域联动：灵活运用政府间的竞争与学习机制

《体育强国建设纲要》中明确指出地方各级政府需增强部门协同，建立体育工作联席会议机制。在这之中，一方面体育强国政策创新扩散需要一道纵向交流的桥梁来架起中央宏观上对体育强国发展的总体要求与地方上具体操作之间的互通互联，中央加强政策导向性，及时予以地方政策创新实践的鼓励、肯定和指导;地方则积极贯彻落实，回应顶层设计，提升国家与地方政策的契合性。另一方面，还需要搭建一个经常性的便于相关责任主体间实现信息共享的府际交流平台，构建创新合作网络，优化所有利益相关者的交流方式，营造各地各级政府间良好的竞争学习氛围，以形成不同部门间的良性互动机制。而大部分省级政策均未提及或是明确区域协同发展，尚未具体考虑如何通过“区域一体化”“协同共进”来形成地域间的良性互动格局。除此之外，受地方经济社会发展水平、政策落实能力等因素影响，各个省级政府自主进行制度创新和执行的能力是不同的。因此，未来可以灵活运用政府间的竞争与学习机制，形成“先行省份示范带头、后来省份跟进创新”的良性联动局面。在具体操作层面，一是要在政策文本上首先对涉及强调各行动主体通力合作的内容有所体现;二是注重行政、权限等府际关系背后的体育干部交流;三是在政策具体执行过程中发挥好省级政府的统筹权，扩大多元主体的共同参与，提升决策民主性和科学性。

5.3 科学评估：健全体育强省（市、区）创建标准及评审机制

能否达到体育强国核心指标是体育强国建设的关键所在。应该看到，从体育强国到体育强省，都是一个相对的概念，需要一个基本的衡量维度，与其他地区比较中做出判断，是对一个地区体育发展水平的量化评价。从地方落实《纲要》的情况看，各省市政策文本与中央要求、相关利益者期盼尚有一定差距，最为显著的几点不足有：（1）多数省份缺失地方体育强省（市、区）创建标准;（2）用质化指标“达标”的方式来进行综合评定;（3）建設目标多以“进一步增强、取得新进展、作出更大贡献”等描述，指向笼统不明确;（4）对政策实施效果评审缺乏反馈机制。这已然阐明实际工作中地方出台具体方案，完成其中量化指标仍是各地政府和体育局体育改革工作的重点和难点之一。为此，建立科学合理的政策评估机制是常态化推进体育强省（市、区）实施计划的前提条件。在这之中，根据一套在地方实践运用中切实可行的综合评价体系，对地方体育强省（市、区）建设工作进行定期考核、抽查判定、成果评估等，均是深化体育强国建设进程中必不可少的环节。

5.4 常态推进：形成统筹细化的体育强省（市、区）实施路径

当前一些省份出台的体育强省实施方案只是单一的政策举措，或称之为一时一地的行动选择，存在未配备相关建设工程、专项资金、扶持政策以及配套法规文件等非连续性、碎片化和非整体性局限。要改变这一战略推进现状，相关政策制定者需及时统筹完善体育强省的政策体系，进一步压实具体建设任务，融合“运动式”与“常态化”协同共进的政策实施方式。一方面，要及时响应中央，做到短时间内可以迅速集中政策力量，增强政策推行力和执行力，一以贯之地落实相关工作。另一方面，要将人们对体育多元化的需求作为政策实施出发点和落脚点的行为逻辑，全面回应地方社会的体育诉求，以此来聚焦进一步要推进的相关事项，细化政策规定，提升政策能力。此外，将体育强省（市、区）实施成效纳入地方政府绩效考核中，督促政策落实，通过明确有效以及更为细化的方案、机制和路径，鼓励和促进更多行政层级甚至镇、乡一级行政单位积极参与其中，确保体育强国战略能够形成长效化的推进机制。需要看到的是，当前全国范围内已有诸多县镇和乡村层面开展体育强县（镇、乡）创建，一些发达地区如浙江在“体育强县、强镇”项目创评中，经中央批准，已有大部分乡镇成功创建“省级体育现代化县（市、区）”[48]，值得借鉴。

6 结语与局限

研究发现，从时间趋势上看，省级政府推进体育强国建设初具政策扩散“S”型曲线规律，短期内会有更多地方政府深化推进体育强国建设;从扩散路径及模式上看，在中央没有进行统一协调和政治指令前，地方政府在推进体育强省实施中便已经开启自主政策创新和地方间政策学习，具有“政策试验”的特质;从扩散机制上看，省级政府推进体育强国建设无不经受行政压力、效仿现行、临近效应以及自身需求驱动逻辑等的多重因素刺激。实际上，体育强国战略的地方扩散不仅是一种政府组织与决策行为，更是一项复杂的体育政策改革模式与制度变迁过程，因此对地方政府推进体育强国的政策扩散及其相关领域的持续研究尤为值得关注。当然，此文研究是初步性的、探索性的。事实上，一项制度变迁的轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用，需要在占据不同利益的相互关系中去认识它们的各自角色[49]。从这个意义上说，体育强国战略的政策扩散过程还隐含更多的制度逻辑和行动策略，本研究尚未能展现出这些逻辑及其行为表现的丰富内容，期待更多学者去探索、讨论与思考。

参考文献：

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