基于史密斯模型的我国政府购买公共体育服务政策执行路径研究

2021-08-09李乐虎高奎亭廖磊

山东体育学院学报 2021年2期

李乐虎高奎亭廖磊

摘要：政府购买公共体育服务政策的有效执行是体育治理能力和治理能力现代化提升的关键。运用文献资料法、专家访谈法、逻辑分析法、实地调研法，借鉴史密斯政策执行模型分析我国政府购买公共体育服务的政策执行现状。研究认为，我国政府购买公共体育服务政策执行存在问题：政策文本系统性缺失，操作性不足;政策执行主体差异化突出;执行客体的逐利性和短视行为;政策的执行环境不良以及执行机制不畅。政策执行的优化路径需要完善顶层设计，强化政府购买公共体育服务的政策体系;强化能力，提升执行主体的责任意识;增强公共服务意识，提升目标群体的大健康素养;拓宽政策执行资源，优化政策的执行环境;完善政策执行机制，提升政策执行效率。

关键词：公共体育服务;政府购买;政策执行;史密斯模型

中图分类号：G80-051 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2021）02-0023-08

Abstract：The effective implementation of the policy for government purchasing public sports services is the key to the modernization of sports governance ability and governance ability. By using the method of literature， expert interview， logical analysis and field research， this paper analyzes the current situation of policy implementation of Chinese government's purchase of public sports services by referring to the policy implementation model of Smith. According to the research， there is a systematic implementation.

Key words：public sports services; government purchases; policy enforcement; Smith Model

通过梳理建国以来我国政府出台的公共体育政策文本发现，政府购买公共体育服务的“政策文本”最早可追溯到2006年国家体育总局制定的《“十一五”群众体育事业发展规划》。其中指出“政府要通过公共财政满足群众体育公共服务需求，同时社会和市场也要提供准公共体育物品和私人物品参与其中”。“十一五规划”之后随着我国居民生活质量的提高和体育事业的不断发展，群众公共体育服务的供需矛盾进一步突出，政府购买公共体育服务的政策逐渐呈现。2013年党的第十八届中央委员会第三次全体会议明确提出：“政府要积极鼓励社会组织承担相应的公共服务。”同年，国务院办公厅正式出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，随后，2014年《国家体育总局关于加强和改进群众体育工作的意见》、2016年《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》《全民健身计划（2016—2020年）》、《体育发展“十三五”规划》、2019年《体育强国建设纲要》等相继对“政府购买体育公共服务的实施办法”提出了要求。目前，政府购买公共体育服务在多项政策的支持下虽然取得了很多的成绩，但是仍无法缓解我国公共体育服务供给的主要矛盾。有学者认为政策不执行或者执行不力比没有政策更糟糕，政策执行是国家政策落地生效的关键举措[1]。因此，政策本身以及政策执行的具体过程必将引起学术界和实践界的广泛关注。李屹松（2019）从协同学视角分析了公共体育服务政策执行过程的各执行主体之间的协同不足;张明（2017）从利益博弈的视角分析了公共体育服务政策执行过程中利益主体之间为了争夺“利益”而产生的执行困境和执行缺失;谢正阳（2015）从政府治理的视角认为基层体育部门的资源要素不足，政府和公民的体育意识缺失是公共体育服务政策执行失真现象的原因。由文献梳理可知，前人的研究成果对公共体育服务政策执行的整体研究成果相对集中，但是对公共体育服务政策执行中的变量关注过于分散，研究视域相对狭窄，尤其是针对“政府购买”的政策执行研究极度缺乏。政府购买公共体育服务是涉及政府、社会、市场、民众等多个系统的综合性实践，单纯借助某理论或者实践恐难以理清其中的相互关系，如果能够借鉴固定且成熟的理论模型呈现和诠释政策执行的整个过程，将有助于系统探查影响政策执行的主要因素和存在的主要问题，进而为优化政策执行过程提供理论借鉴。鉴于此，本文认为可通过史密斯的政策执行模型对政府购买公共体育服务政策执行困境以及现实致因进行分析，并为提升政策执行的效果提供相关的对策。

1 模型解读：史密斯政策执行模型的结构与应用

“政策执行”的研究兴起于西方国家对公共事业管理的改革，并于1973年掀起了“公共政策执行”的研究风潮。政策执行研究的各种模型开始显现，例如霍恩和米特提出的“米特-霍恩政策执行模型”，E.巴德克提出的“博弈论政策执行模型”，M.麦克拉夫林提出的“互动理论模型”等，其中在具体的实践中被证明最具成效的当属马特兰德提出的“模糊-冲突模型”和托马斯 · 史密斯提出的“政策执行过程模型”。由于我国特殊的政治体制和社会环境，马特兰德提出的“模糊-冲突模型”对民主、自由的过度关注显然无法完全适用于我国公共政策执行的大环境，因此本文选取“政策执行过程模型”分析我国公共体育政策执行过程中的影响因素和主要问题。

托马斯 · 史密斯认为一些欠发达的、处于发展中的第三世界国家在制定公共政策时习惯性地制定一些宏观的、缺乏执行标准的政策，而地方政府面对这些宏觀政策时缺乏执行的能力或者在执行过程中根据实际情况处于保护自身利益的目的经常出现执行阻滞或者变相执行。因此，他在著作《政策执行过程》中针对政策的执行过程进行了全方位的论述，进而构建了政策执行的理论框架，并首次提出政策执行的四因素理论（图1）[2]。（1）理想化政策（ideal policy），由权威部门根据实际情况制定的可行的、合法的、有效的政策文本。（2）执行主体或者执行机构（implementation agency），主要包含政策执行的主要参与人、政府、社会组织、社会团体等。（3）目标群体（target group），主要指政策执行的最终受益人或者体验政策执行效果的人，例如群众、社会组织等。（4）执行环境（environmental factors）主要包含影响政策执行的政治、经济、文化、意识形态等因素。史密斯认为政策的有效执行是政策得以发挥效果的关键[3]，影响政策执行的四因素之间存在密切的联系，而且形成了完整的执行体系，执行过程中的任何问题都可以通过相应的主体反馈到政策制定者手中，进而为改进政策提供保障。

目前在我国体育领域对史密斯模型的运用还不成熟，具有代表性的成果包括潘凌云（2015）对学校体育政策执行的研究，姜南（2017）对校园足球政策执行的研究，唐大鹏（2019）对学校体育执行过程的研究等。探究政策执行的影响因素，从理论与实践层面大体包括三个方面，影响政策执行的因素有哪些，这些因素是如何影响的，怎样消除消极因素、创造积极因素。因此，将史密斯模型运用到我国政府购买公共体育服务政策执行中主要包含：（1）政策文本是核心，确定政府购买公民共体育服务的核心政策，并确保其合理性、合法性、科学性、权威性。（2）执行主体是关键，政府“出钱”购买公共体育服务，执行主体是政府，各级政府尤其是基层政府对“购买”的理解程度决定了购买实践。（3）执行客体是根本，人民群众、体育社会组织是被执行者，人民群众是公共体育服务的受益者，体育社会组织是政府的购买对象，是实际服务的提供者，因此，人民群众是否真正受益，体育社会组织是否真正有能力承接服务是政策是否有效执行的根本。（4）执行环境是保障，政府购买公共体育服务是民生工程，受到政治、经济、人文环境因素的干扰，良好的环境是政策有效执行的保障。在政策执行过程中，“政策文本”是其他因素的轴心，执行主体与执行客体之间存在“利益博弈”，执行环境影响执行主客体之间的博弈程度。四大因素间会通过互动形成一种张力，这种张力会导致政策执行如果没有按决策者所预想的进行，这就会引起政府的注意并把信息反馈给执行者和制定者，支持或反对政策进一步的执行，进而达到完善政策，提高政策执行效果的目的。

2 我国政府购买公共体育服务政策执行现状——基于史密斯模型的分析

2.1 政策文本系统性不足、操作性不强

2.1.1 政策本身存在缺失，系统性不足

政府购买公共体育服务是在群众体育供需矛盾进一步突出，以及政府职能转变的背景下提出的，尤其是2013年国务院出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》之后我国相继进入政府购买公共体育服务的进程进入了加速期，除了各省市地方政府相继出台了“政府购买公共体育服务政策”之外，国家层面的体育政策也多有提及，本文收集了2006—2020年所有涉及政府购买公共体育服务的政策文本（表1）。

从统计结果不难看出，目前从“十一五规划”提出政府可出资购买公共体育服务以来，购买政策逐渐得到重视，但是依然存在诸多问题。第一，截止到2019年有13个文件提到“政府购买公共体育服务”，除了国务院办公厅正式出台了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以及财政部下发的《政府采购工作要点》之外没有任何国家级部门出台专门的、权威性的指导办法或者方案，顶层设计的缺失导致政策本身的依附性较强，碎片化比较严重，这也是“购买政策”多次出现在各种文件中的直接原因。第二，购买公共体育服务政策的延续性和衔接性缺失，例如2014年国务院下发的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》中提及“政府以购买服务等方式解决场馆问题”，发改委2016年下发的《关于印发“十三五”公共体育普及工程实施方案的通知》中也提出“鼓励社会力量建设体育设施，也可政府购买服务的方式解决”，在2016年发改委《全民健身计划（2016—2020年）》中再次提及“通过政府购买服务鼓励社会力量参与投资体育场馆建设”。然而关于政府如何调动社会资金参与场馆建设，通过何种形式购买服务，以及购买何种服务都没有提及，具体政策规制的缺失导致政府购买公共体育服务政策的衔接性和延续性不足。第三，同一政策关键词在不同文件中多次重复提及，一方面说明我国政府购买公共体育服务一直处于不断的变化之中，另一方面说明政府购买公共体育服务的社会实践难以推动，现实问题难以解决。

2.1.2 政策系统凌乱，操作性不强

政策系统除包含政策本身之外，还包括制定部门、执行者、被执行者、执行环境、考核机制等。政府购买公共体育服务是一个长期的、复杂的工程，政策执行必须要系统有序，并具有切实的指导意义。第一，从政策的实际来看，政策内部系統杂乱，出现了“头痛医头，脚痛医脚”的局面，虽然国家出台了《政府采购工作要点》《政府采购货物和服务招标投标管理办法》等，但是体育公共服务领域并没有相关的政策指导，各地各省市的购买实践具有一定的随意性，缺乏科学的购买目录，社会缺乏运动场地设施政府就“购买体育设施服务”，社会缺乏“健身指导”政府就购买“健身指导服务”，且同一时期的若干政策之间无法做到动态呼应。第二，政策的颁发部门或者牵头部门较多，从统计结果不难看出在收集的13个文件中，6个来自国务院办公厅，3个来自国家体育总局，2个来自发改委，1个来自政法司，1个来自23个部门。不同的牵头单位对“政府购买公共体育服务”均有所涉及，但是对于目标单位以及考核主体均无明确指示，而且文件下发牵头部门过多容易造成“上面千头线底下一根针”的局面，造成政策执行效率低下，或者迫使基层政府疲于应付。第三，政策文本形式化，表述模糊不清。2016年国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见提出“进一步健全政府购买公共体育服务的体制机制”，2016年《体育发展“十三五”规划》中要求政府“全面发挥政府购买公共体育服务在体育事业发展中的作用”，2019年《关于印发体育强国建设纲要》的通知中“全方位加大政府向社会力量购买公共体育服务的力度”中所使用的“进一步”“全面”“全方位”这种概括性词语较多，缺乏能够明确操作的指导性文件极易对地方政府的行为产生误导，甚至造成政府购买公共体育服务出现异化或者阻滞。

2.2 政策执行主体的差异化突出

史密斯模型指出政策执行主体需具备完整的组织机构，同时执行人员要具有较强的综合素质以及对政策的理解能力。政府购买公共体育服务的执行主体是政府，购买政策具体实施的主体是“基层政府”。经过对当前地方政府购买公共体育服务实践的审视，政策执行主体逐渐出现差异化。第一，基层政府身份的差异化，政府购买公共体育服务是属于公益性范畴，政府需要“出钱”，同时要维护自身的利益，那么基层政府就存在两种身份，对上级政府而言是“理性经济人”的角色，对于民众而言是“权益代理人”的角色，身份的多重属性，极易使得政府在购买公共体育服务中迷失。本文收集了我国部分地方政府近年来购买公共体育服务的相关文件（表2），通过对实施方案以及购买目录梳理发现，地方政府多集中于购买体育赛事服务，承接主体基本为“市体育运动项目协会”，有些甚至没有考评机制，部分地区购买了“第三方考核”，因此鉴于政府的双重身份以及市级体育项目协会与体育部门的特殊关系，极易出现考核的“内部化”、形式化，作为“理性经济人”的地方政府在政策执行中难免出现趋利避害之举。实地考察湖南省购买公共体育服务实践可知，2015年长沙市购买游泳健身服务以来，长沙市连续扩大购买面，涉及青少年体育培训、体育场馆开放、各种民间体育赛事等，截止到2019年单年度长沙市投资超6000万元[4]。但是长沙的实践并未对其他地区产生明显的示范效应，湘西、湘西南等贫困地区的基层政府出资购买公共体育服务并不积极，甚至很多的体育活动流于形式，基层政府呈现出明显双重身份，进而产生“欺上瞒下”的购买行为。第二，政府对公共体育服务政策的认识程度差异化。公共体育服务作为公共事业的一部分，能否引起政府的重视非常关键。现在政府的政绩考核虽然已经破除“唯GDP论英雄”的时代，但是经济发展仍是政府关注的重点，而公共体育服务与经济发展存在密切关系，如果政府足够重视，那么购买政策的执行效果会相对较好，反之，容易出现变相购买以及表象执行进而出现购买阻滞。例如江苏地区在购买公共体育服务方面已经成为全国的典范，并取得了积极的经验，常州、无锡、徐州等进展顺利，但是苏北地区政府购买公共体育服务存在主观懈怠和执行阻滞，存在明显的“笼统性”购买倾向，例如盐城市的购买内容设计13大类，年度购买中并没有针对性的小类，财政来源仅为彩票公益金，政府性投资缺失，支出金额没有固定的标准而是统一按照《盐城市人民政府关于印发盐城市市级政府集中采购目录及限额标准的通知》执行[5]。第三，政府行政人员的执行能力不足。史密斯认为政策执行人的能力和素质非常关键，因此政府行政人员对政府购买公共体育服务政策要做到充分理解并具备可靠的执行力，例如要具备实地调研能力、总结分析能力、查摆问题能力，进而划定适合本地区的购买边界，避免无效购买，浪费资源。经调研可知当前我国体育系统基层人员的执行能力相对不够，且人手不足。

2.3 执行客体的逐利性和短视行为明显

史密斯模型中的执行客体主要是政策的最终受益者或者执行对象。政府购买公共体育服务的最终受益者是人民群众，执行对象是体育社会组织。目前我国群众体育的意识虽有提升但暂未完全觉醒，体育社会组织也依然羸弱，因此，民众体育意识的失衡与体育社会组织的生存压力极易引发客体逐利性和短视行为。第一，民众体育权益的觉醒导致政府购买体育公共服务边界模糊。（1）群众的过度参与导致政府在调研过程中无法得出满足绝对大多数民众的服务类别;（2）民众对自身体育利益的过度关注，必然促使政府购买力度加大，导致财政紧张，引发利益冲突;实地调研发现湖南省基层政府普遍存在购买失真的现象，基层政府购买目录过于宽泛，且对群众意见掌握不足，如岳阳市汨罗县2019年购买公共体育服务没有确定的目录，随机购买，群众参与度较低，且影响力不足，群众对购买的公共服务满意度低，基层政府处于“出力不讨好”的尴尬境地。政府购买范围较广、投入不变的情况，必然降低服务标准，损害群众的体育权益。2017年无锡市筹资343万元试行政府购买公共体育服务，其中包括3个大类，32个小项，其中体育赛事活动为20项，大多数赛事为“普遍性参与”赛事，耗时较长，人数众多。对广场舞比赛的负责人访谈得知，广场舞参与人数3万人，比赛场次200多场，经费20万元，仅场地租赁费用就已经超支，比赛只能降低质量[6]。第二，政府对体育社会组织的扶持力度不够，以及体育社会组织自身的发育不良，为了继续生存，体育社会组织可能出现短视行为和逐底性竞争。经统计，截止到2016年底我国共有社会组织70.2万个，社会团体33.6万个，其中体育社会组织2.5万个占比仅为7.4 ，且实力较大的组织多数未实现与政府脱钩[7]。政府资助是体育社会组织的主要经济来源。（1）体育社会组织对政府的依赖关系，产生话语权的丧失，导致政府既是裁判员也是运动员。（2）体育社会组织为了自身利益在政策执行过程中可能与政府产生“共谋”行为，以欺诈或者掩饰的方式规避上级政府检查。（3）体育社会组织忽视自身发展，难以参与市场竞争，为了短期利益，利用自身背景形成资源垄断，进而导致体育社会组织整体发育不良，产生逐底性竞争行为。目前我国体育社团与政府尚未完全摆脱挂靠关系，尤其与基层政府关系紧密，体育社会组织承接公共体育服务实际上是基层政府权力的延伸[8]。2018年永嘉县购买了12项体育公共服务类赛事，承接单位全部为县级项目协会。执行客体的利益诉求不同，所形成的利益格局以及对政策执行的影响必然不同，前者迫使政府购买行为混乱，购买边界模糊，后者可能导致政府失信，体育社会组织瘫痪以及国家体育资源的大量流失。

2.4 购买政策的执行环境不良、机制不畅

2.4.1 执行环境不良

在“健康中国”战略背景下，群众体育意识的提升不断促使政府加大公共体育服务的力度。但是政府购买公共体育服务政策的有效执行才是将政策的内涵真正落到实处的过程，政策实施是否顺畅，代价如何，都与当前的实际环境有关，尤其是经济环境和社会环境。第一，我国目前仍属于发展中国家，经济发展存在明显的区域发展失衡问题。政府在购买体育公共服务方面经济发达地区优于贫困地区，那么政策执行的标准、考核细则等必然要区分对待，同时购买公共体育服务是政府花钱的公益性行为，如果缺乏相应的补贴机制也必然会导致部分政府为了经济利益考量而陷入“行动者困境”。经过对各级政府的调研发现，政府购买公共体育服务的资金来源相对单一，其中彩票公益金是最为主要的渠道，例如青岛购买中小学超体重学生健康夏令营，人数500人，时间10天，经费50万，资金来源全部为彩票公益金[9]。第二，民众的參与环境不良。当前我国政府购买公共体育服务并没有构建出良好的民众积极参与的环境，一方面，传统的“官民思维”和长期的“信息不对称”导致民众对政府行为缺乏信任;另一方面，民众参与政策执行的渠道狭窄，无法表达自己的想法，更无法触及实际的执行过程[10]。第三，公共体育服务所处的体育环境不良。一方面，公共体育服务考核的难度较大且隐形因素较多，在政府绩效考核中并没有明确的规定，相反竞技体育考核明确，而且重视程度较大，取得的成绩也极易显现，在考核中所占比重较大，因此出现公共体育服务政策执行中的“上有政策，下有对策”现象。据调研，如《全民健身计划》明确规定全民健身事业经费需纳入财政，但为了将更多资金投入到竞技体育中，D 市政府仍然没有纳入到发展规划中[11]。另一方面，公共体育服务不具备“盈利”属性且相对于体育产业在国民经济发展中的作用微乎其微，虽然国家颁发了《关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》，但是对于政府购买体育公共服务的描述也只是只言片语，可见政府对体育产业的重视程度远大于公共体育服务，这也必将给下级政府造成一定的政治导向或者暗示。

2.4.2 执行机制不畅

政府购买公共体育服务政策必须要具备完整的执行机制，包括政府需要何种服务，如何购买，向谁购买，购买的质量如何保证，购买的效果如何评价等都需要具有严格的指标和明确的规定[12]。例如美国2000年颁布的《健康公民2010：促进健康的国家目标》该政策有700页，涉及3个总目标，22子目标，47个次级目标，300个次级字目标，所有的目标都具有详细的要求和操作标准[13]。相比我国政府购买公共体育服务的相关政策，顶层政策缺失的同时，地方性政策也是五花八门。政策的规范性和约束力不够在具体的执行过程中极易产生执行机制不畅的现象。第一，执行主体之间的沟通不畅，缺乏政策执行合作的理念，导致政策失真。公共体育服务政策执行主要是根据政府层级关系中的垂直结构进行的，上级政府对下级政府存在绝对话语权，政策下发之后，下级政府必须执行，例如政策来自于国务院就会经历国务院-省政府-市政府-区县政府，每一级政府都对政策有着不同的理解，而且每一级政府都会优先考虑自身的利益，层层递进之后很容易出现政策失真的现象。第二，政府购买公共体育服务的多重属性以及多头管理的特点极易导致政策执行的“孤岛现象”。从表1中不难发现，几乎所有的政策文本都涉及不同的牵头单位，甚至有些文本涉及23个部门共同参与。大量的案例表明涉及多部门共同参与的政策方案，部门之间的配合度极低[14]。因为不同部门之间有着不同的利益，而且各部门之间处于平级关系，难以形成休戚与共的利益共同体。第三，忽视了政府购买公共体育服务政策执行的难度，政策工具单一。政府的购买行为主要受到上级政府的行政强制，政策下达后下级政府必须落实，这是当前主要的政策工具，其他辅助性的政策工具例如奖励、激励、表彰等在任何相关文件中都难觅踪影。如安徽省出台政府购买公共体育服务的文件指出，要求地方政府根据实际情况购买公共体育服务，但是下级地市在购买政策制定方面毫无改变，完全照搬省级指示，措施方案仅包括购买目录、流程、评价监督等，但是如何激励、表彰等严重缺失[15]。第四，政策执行的效果难以考量，尤其是上级政府对下级政府的考核缺乏严谨的评价渠道。首先，缺乏常态化的监督机制。有调研发现某市体育局领导检查基层体育公共服务效果往往是“走过场”，在会议室听取汇报或者提问几个问题或者是参加提前准备的“体育活动开幕式”[16]。其次，缺乏科学有效的评价，下级政府购买公共体育服务的行为上级政府无法进行或者没有进行考核评价，课题组对全国各级政府的官网都进行了查询，暂时没有找到任何一例针对“政府购买公共体育服务事项”上级评价下级的相关文件或者报道。总之，政府购买体育公共服务的政策执行过程由于存在各级政府的合作缺失、多头管理、政策工具单一以及监督和评价的失位导致政策执行机制不畅。

3 我国政府购买公共体育服务政策执行的提升路径

3.1 完善顶层设计，强化政府购买公共体育服务的政策体系

当前“健康中国”战略的提出以及“健康中国2030”等重大政策的出台促使我国政府购买公共体育服务的实践不断向纵深发展。据近年来的研究实践可知，政府购买公共体育服务普遍存在供需失衡、购买流程形式化、监督评价表面化等问题，为了进一步规避政府“无为”的现象，完善购买政策的顶层设计，配置系统的政策体系尤为重要。第一，明确牵头部门，制定专门政策。首先，要制定专门的《国家购买公共体育服务法案》，以2013年出台的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为参考，而不是将政府购买政策文本镶嵌在其他体育政策之中。其次，需要明确主要负责牵头的政府部门，且该部门的级别要高于配合部门，形成“高一级部门主管+低一级部门配合”的管理体制，确保主管部门的权威性，同时明确规定其他部门的主要职责和配合措施，避免出现权责不分的情况。第二，完善政府购买公共体育服务的政策体系。首先，政府购买公共体育服务是一个复杂的过程，可能涉及财税、工商、金融、法律等各个方面，因此除了“政府购买公共体育服务政策实施”的母法之外还需要配套“质量监督法”“招标法”“资金使用法”“合同法”等法规体系。其次，保证政策文本的可行性，对政策的目标、购买的主体、承接的主体、购买的范围等等要具有明确的指标和操作标准，避免出现含糊不清的语言词汇。总之，政策文本是政策执行的核心，科学有效的政策体系才会对政府的购买行为起到积极的促进作用。

3.2 强化能力，提升执行主体的责任意识

史密斯认为在执行过程中执行主体的能力、素质以及对政策整体的把握程度都对执行效果有着直接的影响，有些政府可以积极地创造性地执行政策，有些政府会消极地抵制性地执行政策。史密斯模型中的执行主体主要包括政府、政策的执法部门、执法人员，因此提升执行主体的责任意识和能力需要从三个层面进行。第一，强化政府之间的沟通能力以及下级政府对政策的理解力，避免出现信息阻滞。首先，上级政府可通过开设专题培训班、网络视频等形式将政策精髓传达给下级政府。其次，建立专门的信息反馈机制和上下级政府之间的及时回应机制，按照史密斯模型的问题处理方式，在政策执行过程中出现的问题上级政府需要保持“紧张”并及时回应。最后，强化政府领导对公共体育事业的重视程度，避免出现体育领域的竞技体育、体育产业为主，公共体育服务为辅的局面。第二，强化政策实际执法部门的责任意识。政府购买公共体育服务是一个综合性的过程，必然涉及不同的执法部门，除了体育部门之外，还可能涉及社会保障部、国土资源部、税务部门、金融部门、法律部门等在政策执行中务必明确各部门的工作范畴，避免出现“错位”“缺位”等执法乱像。第三，对于执法人员的监管和评估尤其重要。需要建立培训机制，定期开展执法培训和公共体育知识培训，建立投诉机制和定期审查制度，避免出现过度执法、执法不严、变相执法甚至执法违法的行为。总之，政策执行主体是政策执行的关键，也是政府实现公共体育服务治理能力和治理体系现代化的重要环节，本文从三个层面提出提升执法者的执法能力，需要政府部门高度重视，更需要有效地落实。

3.3 增强公共服务意识，提升目标群体的大健康素养

目标群体是史密斯模型中的既得利益者，根据公共体育服务的特点，政府购买公共体育服务的最终受益者主要包括人民群众和社会体育组织。人民群众的支持程度是决定政府购买动机的决定性因素，社会组织的公共服务意识决定其是否积极承担服务职能的保障。在政策执行过程中人民群众和体育社会组织都会存在一定的自利性行为，可从两个层面进行破解：第一，提升普通民众的参与意识。首先，帮助人民群众形成公共体育服务服务大众的意识，形成满足大多人的体育需求的氛围，进而对政府的调研行为给予积极配合，确定购买目录，查找购买问题，破除政府购买的“黑箱”理论。其次，大力推广大健康觀、大体育观，鼓励民众积极参与其中并支持政府购买符合本地实际的公共体育服务项目。第二，针对于体育社会组织的自利行为。首先，要加快推进分离体育社会组织与政府的挂靠关系，加快实现事业单位转轨的步伐，并积极实现体育社会组织的独立法人属性，将其放归市场。其次，加快培育、扶持体育社会组织，增加体育社会组织的数量，提升其承接能力，并在场地租赁、财税等方面给予优惠，尽快帮助其形成盈利机制，提升市场的竞争力。最后，强化体育社会组织的责任担当，定期召开市区或者更高级别的体育社会组织法人代表大会或者培训大会强化其业务能力和职业素养，提升体育社会组织对大健康观的认识，充分调动其积极性。总之，政策执行客体的健康意识和责任担当对于政府购买公共体育服务有着重要的意义，也是确保购买质量和实施效果的关键因素之一。

3.4 拓宽政策执行资源，优化政策的执行环境

政策执行的环境因素是政策能否有效执行的保障。目前我国依然属于发展中国家，资源短缺是造成区域之间公共体育服务供给失衡的重要因素。因此，在政策执行环境方面需要做到：第一，拓宽政策执行的资源渠道，破解单一的资源供给模式。在政府购买过程中政府投资毕竟是有限的，可以通过减免税费和广告宣传的方式邀请企业或者事业团体共同投资，既可以增加购买的数量还可以扩大购买的影响力。第二，科学划分政策执行标准，对于不同地区的经济状况、社会状况的实际给予差异化评定标准，提升政策执行的科学性。第三，改善公民参与政府购买公共服务的参与环境，广开参与渠道，杜绝“门难进、脸难看”的服务状态，积极吸收采纳公民建议，并对好的建议给予奖励，定期公示，提高公民的参与积极性。第四，提升政府部门的体育意识，优化体育政策环境。政府需将公共体育服务纳入政府绩效考核，并在体育绩效考核中占据重要地位，避免出现将公共体育服务做成面子工程。政府购买公共体育服务属于造福人民的公益性行为，虽然不能够带来明显的经济利益，但是直接关乎民众的身心健康和生活质量，尤其是当前的社会背景下，体育将会成为我国社会文明发展的重要推动力，优化政府购买公共体育服务的资源环境、参与环境以及体育环境尤为重要。

3.5 完善政策执行机制，提升政策执行效率

史密斯模型显示政策的执行机制是政策执行过程中各主体之间能够合理运行的根本。政府购买公共体育服务中政府-市场-体育社会组织-民众之间存在复杂的利益关系，完善执行机制，是各主体实现自身利益的关键。因此本文认为完善政策执行机制可从以下方面进行：第一，破解我国政府单纯的层级治理结构，采用层级治理、多属性治理和高位推动相结合的治理模式，将政府购买公共体育服务置于高位政府的监督之下，其他政府机构和部门方可照章执行，避免执行失真。第二，将多属性治理与高位推动相结合，做到顶层政府与各职能部门的协调配合，可避免出现“执行孤岛”的现象。第三，灵活运用政策工具，形成政策工具的合力。政府购买公共体育服务的操作日益复杂，各地政府在操作过程中也出现了明显的差异性，政府单调的强制性购买似乎并未起到较好的效果，因此可适当开发其他的政策工具，例如绩效奖励、财政补助、职位晋升以及相对应的降级、免职、罚款等可操作性的政策工具作为政府购买公共体育服务政策的辅助。第四，完善政策执行的监督和问责机制。前面有过论述，基层政府部门在购买公共体育服务过程中具备两种身份，对上是“理性经济人”，对下是“权益代理人”，他们必须兼顾自身利益，所以为了确保政策的有效执行必须建立严格的监督机制，首先，成立专门部门，形成常态化巡查和“挂牌督办”相结合的模式，始终将公共体育服务置于监督之下，对执行不力的地区施行“挂牌督办”制度。其次，将政府考核体育社会组织的“第三方考核”运用到政府政策执行之中考核政府的执行情况，同时建立政府互评机制，促进不同地区的政府进行互相评比，相互监督。再次，建立明确的问责制度，对政府购买行为的缺失以及产生的不良后果，需要限期整改，并對责任人进行问责，提升政策执行的严肃性和规范性。最后，开通多方参与的监督渠道，鼓励群众及社会团队对政府购买行为进行时时监督，并公布监督方式和投诉举报路径，确保群众监督的有效性。总之，政策执行机制的高效运行需要合理有效的监督机制作为保障，强化多元主体的责任意识，提升监督水平和问责力度有利于提升政策的执行效率。

4 结语

政策的执行本就是一个复杂的过程，史密斯模型只能提供一个审视问题的视角，对于政府购买公共体育服务政策执行的研究应该受到体育行政部门和公共体育研究者的高度重视，目前政策文本、执行主体、执行客体视、执行环境以及执行机制都存在诸多问题，是影响我国公共体育服务高质量发展的重要掣肘，希望本文可以起到抛砖引玉之效，促使广大学者深入其中，构建出高效的政策执行系统，促使政府购买公共体育服务高效达成。

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