政府和社会资本合作（PPP）项目预算管理及风险控制研究

汪嵘明

摘要：政府和社会资本合作（PPP）模式是推动社会各项事业建设步伐和效率的有效方式之一，能够集中解决项目资金需求量大等客观问题。但是PPP模式由于涉及社会资金庞大，包含业务流程复杂，合作主体众多，如何在确保公共服务效率与质量不受影响的前提下，做好财务风险的防范与控制，避免出现资金浪费与利用不当的情况，这是业界重要的研究课题之一。文章对PPP项目预算管理的作用进行客观分析，对我国政府规范PPP项目建设而制定的各项政策进行了全面陈述，对当前预算管理与风险控制存在的问题进行了客观解析，从而针对性地提出了提高PPP项目预算管理与风险控制效果的策略方法。

关键词：PPP项目;预算管理;风险控制

随着我国社会事业建设需求的不断扩大，为了推动建设步伐和效率，调动更多社会力量参与其中，政府与时俱进，开拓创新，创造了诸多行之有效的投资策略，这其中政府和社会资本合作（PPP）模式，便是经过实践证明能够取得显著成效的方法之一。但是PPP模式由于涉及社会资金庞大，做好财务风险的防范与控制显得尤为重要。笔者认为，厘清社会与政府在PPP项目建设中应该承担的财务责任，做好在整个PPP项目生命周期内的预算管理，是推动PPP项目保持健康稳定状态，有序顺路运作的关键举措。本文将从这个角度进行专业论述。

一、PPP项目预算管理在风险控制中的作用分析

（一）设置预算管理红线是防范PPP项目风险隐患的重要手段

社会公共项目通过PPP项目，可以起到带动社会资本参与，从而减少政府财政负担，实现社会资源优化配置等作用。但是，PPP项目无论以什么样的形式运作，政府不可避免地要承担一定的支付职责，这是发挥政府强大的信誉担保作用，吸引社会资本共同参与建设的必要条件。PPP项目政府财政投入的形式包含通过占有一定股权的形式来提供资金，直接支付相关费用，建立可行性缺口补贴制度，税费优惠减免等形式。因此，不论哪种支付，政府都会直接、间接地承担一定财务职责，会成为政府财政预算的重要组成部分，而设置明确的财务预算管理红线，让财务支付职责始终控制在能够承受的范围内，这是避免出现政府财务整体出现风险的重要保证。

（二）通过财务预算管理能够对PPP项目财政风险进行提前预判和警示

PPP项目的特点体现在建设时间周期长，涉及利益对象众多和建设过程充满不确定性等方面。一些不可控的因素，会给政府财政带来额外的财务负担，一旦超出承受范围，就会形成债务风险。而通过我国现代财政制度的改革，将PPP项目财政支出包含在预算调控对象范围之内，开展预算资金的未来使用推演，这样就能够提前知晓财务资金使用过程中可能存在的风险和隐患，从而部署落實好针对性的防控应对策略。

（三）成立相应的预算管理制度可以多措并举降低风险隐患

预算管理制度中的一系列流程环节对PPP项目资金使用都能够起到对应的监管控制，避免造成资金使用不规范等情况。比如预算审批可以对PPP项目中的资金额度对财政负担是否合理进行审查监督;预算绩效评估可以成为项目资金使用效果的参考依据，及时发现项目中资金使用存在的各种缺乏规范性的问题;预算信息公开制度可以让项目的资金使用情况及时披露，得到社会公众的有效监督。

二、我国PPP项目政府预算管理相关政策解读

为推动PPP项目模式健康合理，又好又快地发展，各级政府结合自身实际发展情况，均制定出台了一系列的鼓励性和规范性文件。这其中，法律法规类的政策文件由全国人大和国务院负责制定，部门规章由财务部联合多部委一起联合制定，地方PPP项目实施规划方案由地方政府制定。这其中涉及到PPP项目预算管理的相关政策文件主要包含以下三个方面：

一是PPP项目政府财政承受能力预算管理相关政策文件制定方面，国家专门出台了《PPP项目财政承受能力论证指引》文件，该文件从资金使用责任主体识别、项目使用资金测算、项目资本综合风险评估和项目信息披露等不同的角度方向，对PPP项目的财务管理提出了可行性的执行依据，该文件对项目承受能力的科学评估与论证，是对项目财政支出管理的正确规范，能够通过对项目财政风险的有效管控而做到项目的健康可持续建设推进。

二是PPP项目政府承诺支出被列入到政府整体财政预算管控之中，在国家各部委和地方政府关于PPP项目的稳健建设部署中，纷纷通过财政预算的改革，推动政府和社会资本合作的指导意见等政策文件的出台，明确要求对项目合同中关于需要政府履行的支付职责，应该与政府中长期的财政规划一起统筹制定，并且要在政府财务报告中明确预算规模，制定落实步骤。

三是地方政府要根据预算法、采购法等相关法律法规的规定要求，对PPP项目做好政府预算审批和资金使用标准评估工作，要根据预算审批，执行审批和决算审批流程及时做好资金的预算审核工作。

三、我国PPP项目预算管理及风险控制存在的问题分析

我国对于PPP项目的建设运营制定了比较完善的规范性政策体系，对其管理也取得了积极的成效。但是我国PPP预算管理在实践中仍然处于初级阶段，在执行过程中还存在着许多客观存在的问题，各类风险隐患还没有得到根本性的解决。其问题主要体现在以下几个方面：

第一，地方政府在PPP项目财政承受力论证执行中往往存在很多漏洞。当下PPP项目财政可承受力论证主要依据的是财政部出台《PPP项目财政承受力论证指引》这一项政策文件，不仅没有既定的法律约束力，而且政策覆盖面不足，不能起到既定的指导作用。而且在文件规定中存在论证方式片面笼统的情形，对项目的执行、管理、评估并不能起到科学合理的指导作用。

第二，PPP项目中存在对物有所值论把关不严而带来的管理隐患。虽然我国明确规定，PPP项目要想获得采购、建设、运行等相关许可条件，必须在执行前通过物有所值的相关验证标准方可执行，而政府承担的项目资金支出才可以通过预算管理审批而进行使用。但是在具体的审核实行过程中，普遍存在走过场，敷衍了事的情况，使得物有所值论在具体的项目审核中不能及时客观地发现隐藏的风险隐患。