河长制“一河一策”方案编制关键问题及实施建议

袁静 王濂 李炜钦

摘要： 为研究“一河一策”方案编制，对河流水资源保护、水域岸线保护、水污染防治、水环境综合治理、水生态修复、任务措施等方面存在的关键问题进行了分析和总结，重点阐述了制定切实可行任务措施、河流管理考核指标体系和河长制长效管理制度的关键问题和解决方案。研究结果可为“一河一策”方案修编工作提供借鉴，并为“一河一策”方案的实施提出建议。

关键词：河长制;一河一策;实施方案;关键问题;解决方案

中图法分类号：TV213.4 文献标志码：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2021.05.010

文章编号：1006 - 0081（2021）05 - 0039 - 04

2018年6月底，中国31个省（自治区、直辖市）全面建立河长制，初步形成了河长制的组织体系、制度体系、责任体系，全面推行河長制进入新阶段，而“一河一策”方案的制定是河长制工作精准施策的关键[1-2]。如何更高效地发现河流存在的问题并制定出切实可行的任务措施是面临的难题之一[3]，目前，系统总结“一河一策”编制方案关键技术的研究并不多。笔者前期参与了多条河流“一河一策”方案的编制工作，根据经验体会，尝试从问题导向和制定切实可行的解决方案角度出发，对“一河一策”编制工作的重难点进行梳理，提高“一河一策”编制工作的效率。

1 编制原则

需要编制河长制“一河一策”方案的河流一般流域面积大于50 km2（包括全国水利普查河流和通俗认为的农村河道）;对于流域面积小于50 km2的河流，方案编制可予以简化;对于高山区、无人区河流，或有类似水资源开发利用和保护治理任务的小河沟，方案亦可从简编制，或者分类“打捆”编制。

“一河一策”方案原则上以河流为单元编制，应根据各级河长设置情况将治理目标、任务与措施等分解落实到每一个设置河长的河段;大型河流及流经多个市级行政区域的河流一般以河段为单元编制。编制时也应做好全河的协调衔接，形成全河统一成果。

方案编制时，要特别注意支流方案要与干流方案衔接，河段方案要与整条河流方案衔接，入库河流方案要与水库方案衔接，尤其是河流水功能区划水质目标的制定方面，要协调干支流、上下游的衔接关系。因“一河（湖）一策”方案的实施周期较短，考核期不到3 a[3]，因此，本级河流的任务目标和控制性指标应根据上位规划方案确定，重点考虑近期应达到的目标任务要求，目标宜采用量化指标。

2 现场调查

现场调查的步骤一般包括查勘前期准备、河段踏勘调查、资料核查和构建“一河一档”。

查勘前期应先收集河流相关资料，重视水污染防治规划、水利规划、环保规划、水资源保护规划、水资源公报、环境质量报告书、水功能区划、水环境功能区划、最严格水资源管理制度考核工作实施方案、用水总量控制方案，各地生态环境保护重点问题整改手册，各地水利、环保、农业、国土、畜牧水产等行业的相关规划成果及美丽乡村等项目的实施进展，沿河涉及的自然保护区相关资料。根据前期资料收集，应初步了解所编制河流的基本情况和存在问题。

河段踏勘调查是现场调查重点，是对河流（道）概况、流域范围内各类污染源、两岸排污口、河道水质、各类环保基础设施、涉河构筑物等进行的全面细致排查。水环境现状及污染成因是科学制定“一河一策”的基础，也是确保治理效果并使其得到长效保持的关键，因此应进行河流详细勘查。现场调查时，应注意现场图片采集，可采用“时光相机”等含有位置信息的图片工具和奥维等手机应用随时收集河流的问题信息。

对于山区河流，源头区多为无人区，一般无供电设备，如果沿河发现电线等输电设备，则应注意调查附近水域是否有矿业等开发行为;山溪性河流发生分流、决口、改道的情况较多;水土流失致河床淤高断面增宽，改变行洪能力，多沙坡陡溪河易引起决口和改道。河道和断面情况调查的主要内容应包括影响过水面积、水面比降及河床糙率变化等各项因素。

收集到的资料应多方比对，注意多口径数据的一致性比较分析，对于不一致的信息需进一步核实、核查。

针对当前部分河流档案存在内容（水质、水域、生态）及管理方面不完善的现状，需要完善河流档案管理体制，对流域地理、水文和水环境基本信息登记造册，并简要说明河流名称、地理位置、所属水系、跨行政区划情况、起止断面位置（经纬度），以文字、表格、图片等形式建立档案，以便掌握河流状况，做到“一河一档”。

3 方案编制

“一河一策”主要关注河流水资源保护、水域岸线保护、水污染防治、水环境综合治理、水生态修复和执法监督管理等方面的问题，其主要内容和实施范围见表1。

3.1 河湖水资源保护

河湖水资源保护主要关注最严格水资源管理制度中“行政区域用水总量控制、用水效率控制、入河湖排污总量控制”等3条红线管理情况，包括节水制度、节水设施建设是否完善，水功能区划是否划定，监管是否到位，取排水口情况、排污总量限制措施是否严格落实以及水源涵养区及饮用水源保护措施是否到位等方面。

我国人均水资源量仅为世界人均水平的1/4，资源环境瓶颈制约加剧，资源约束趋紧。因此，在河湖水资源保护任务措施中，可考虑雨洪资源、过境水量的利用和污水资源化利用等措施，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”和中水回用系统，结合实际解决城市缺水问题。对于流经县乡的河流，应重点关注农业用水效率和农业用水总量控制指标落实情况。

3.2 水域岸线管理保护

在水域岸线管理保护中，主要关注河道管理范围是否明确;水域岸线是否划定功能分区，分区管理是否严格;涉河项目是否严格按照批复建设，监管是否到位;采砂管理是否编制采砂规划，采砂许可是否规范严格;以及是否实施采砂总量和许可采区双控制度;是否存在弃渣垃圾、违法建筑侵占河道行为;旅游项目、围网养殖是否落实河湖空间管控等方面。

河长制实施前，中国部分中小河流未划定河道管理范围，即河道蓝线。对于这些河流，河长制负责的河道范围也不明确。根据《水利部关于加快推进河湖管理范围划定工作的通知》（水河湖〔2018〕314号），划定河道管理范围边界线大体分为堤防有规划河段和无堤防无规划河段，详见图1。部分河流监测数据缺乏，也可粗略地按年径流量划分管理范围和保护范围。各地可根据实际情况，划定河道管理范围和保护范围。

岸线功能分区一般划分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区4类。应参考河流的水资源保护规划、水功能区划和水环境功能区划等规划，细化河流岸线的功能分区。

特别要注意的是，根据中共中央办公厅国务院办公厅《关于全面推行河长制的意见》[1]，无水河道是全面推行河长制过程中被关注的重点，编制时要特别关注无水河道的乱占、乱采、乱堆、乱建现象，制定相关的整治工作计划。

3.3 水污染防治

在水污染防治中，主要关注工业废污水排放，农业化肥、农药面源污染，畜禽水产污染，居民生活污水偷排入湖、垃圾直倒河道、污水入网，农村污水处理和垃圾入站等问题。

编制时，首先应在河湖调研基础上进行细致入微的现场查勘，全面掌握目标河湖存在的主要问题，包括污染源、污水处理厂及其管网、河道排污口和各水功能区最大日负荷总量及污染总量控制方案，梳理突出问题，认真摸排城镇生活污水、工矿企业废水和农业面源三大污染源，做到摸排全、调查实、全覆盖、无遗漏;明确污染类型和主要超标内容。然后，构建模型，预测各水环境功能区的污染物的水环境容量、最大允许排放量（允许环境容量）和最大日负荷总量，制定各水功能区最大日负荷总量和污染总量控制方案。分别针对工业污染、生活污染、农业污染等，明确实现研究区域水环境治理规划目标的主要任务、重点工程和保障措施。优先安排饮用水源地等水环境敏感区以及水质超标区的入河排污口整治。

在水体污染严重或者入河污染物总量超限排放的河段，应改、扩建区域内污水处理厂;排污量大、对水功能区或者水环境敏感区具有严重影响的排污企业，应制定整改措施或关闭、搬迁。

若河道排污口采用暗渠形式排污，存在环境和安全隐患，应建议恢复明渠。农村面源污染防治时，应依托美丽乡村建设，将任务措施与已有规划相结合并进行优化，避免重复建设，同时可以解决资金来源问题。对于内源污染严重的河流，应制定内源污染控制措施，必要时提出河湖底泥清除方案。对于城市的河湖，要全面消除黑臭水体、连通城市水系，打造市民休闲游玩好去处;对农村河湖（道），要加大清淤疏浚、环境整治，结合农村垃圾、污水、厕所专项整治“三大革命”，减少线长面广的点源污染。

3.4 水环境综合治理

水环境综合治理主要关注水功能区划、水环境功能区划和水功能区目标水质，同时关注水源保护区是否达标，对黑臭及劣Ⅴ类水体是否采取有效治理措施以及水源保护区是否存在违规排污、违法建筑等行为。

水环境功能区划和水功能区划可能存在不一致的问题，水功能区是从利用的角度，如工业用水区是指该区域的水可被工业企业所利用，因此将许多水库定义为“饮用水源、工业用水区”;水环境功能区划是从排放角度，故其工业用水区是指可以排污，因此将水库排除在工业用水区以外。

水功能区划中分近期与远期执行目标，且执行标准类别有范围幅度（如Ⅱ～Ⅳ类）;水环境功能区划在水体的主导功能及国家环境质量标准不调整的情况下进行，而且只有一个水质目标，无范围幅度。在编制“一河一策”方案时，应注意河流水环境功能区划和水功能区划的异同，仍未制定区划的河流，应根据河流实际情况提出建议方案。

饮用水水源地应设置警示牌和标识牌，制定饮用水水源地安全达标建设方案。

制定任务措施时，污水处理要同步考虑污泥的处置，垃圾处理要同步配套渗濾液处置设施。既要治污，又要控源截污，落实“一河一策”中“清淤疏浚工程”;加强水环境监测与预警体系建设，进行“一河一测”，落实“一河一策”中的“水质动态监测工程”。

3.5 水生态修复

水生态修复主要关注生态基流是否得到满足，湖泊是否出现萎缩，河流水系是否连通，向下游输水的通道是否通畅，水土流失现象是否严重，水保专项规划是否进行，水生生物生境是否破坏，自然保护区、水源涵养区、河流源头区及生态敏感区是否存在生态恶化现象。

从任务和措施看，应关注城市水系对传承城市历史文化所起到的重要作用，落实“一河一策”中的“生态修复工程”。同时应避免河道过度硬化和渠化，构建生态友好型理念。

在条件允许的情况下，可考虑在北方无水河道实现生态补水，落实“一河一策”中的“引水补水工程”。对于连通不畅的河湖，应提出恢复水体的自然连通性。

3.6 任务和措施

应对“一河一策”的阶段性目标进行细化与量化，使其具有可达性，要求任务和项目安排要与目标相匹配。

任务和措施应做到“两个明确”，即“事和人”：首先要明确，“事”，即河湖管理、治理和保护的具体任务、目标，并把任务细化分解为措施。第二，要明确“人”，即是制定河湖治理和保护的责任人。明确建立“3个机制”：①责任机制。能把每条河流的治理保护责任分解到各级河长身上。②督察机制。要以务实管用为目标、以暗查为主要手段，形成全覆盖的督察体系，以确保能查到真实问题，能够保证奖罚分明，起到震慑作用。③公众参与机制。河长制要长期推行，公众参与十分必要，应畅通公众参与渠道，引导和鼓励公众参与到江河湖泊治理和保护中去。现状年以最近1 a为准，任务周期以2～3 a为限，制定出问题清单、目标清单、任务清单、措施清单和责任清单。特别注意：①应遵循治河先治污、先治河外后治河内、先支流后干流、先治污后生态的管护规律。②对生态良好的河湖，重点是预防和保护;对生态恶化的河湖，重点是源头控制、水陆统筹、联防联控，侧重加大治理和修复力度。③要落实要素，保障确保河湖管护人、财、物的投入，明确实现路径，从工程措施、技术措施、管理措施等方面加以保障。④治理主体应该是市县两级，而日常管理主要由镇（乡）村两级承担。镇（乡）村层面不宜安排规划性强、协调难度高的任务。⑤注重任务清单动态评估考核，河流乃至流域治理领域PPP模式盛行，按效付费一定程度上保证了施治效果的实现和保持，河长制水环境治理方案可参考其考核评价方法。⑥河长制实施的关键机制是部门联动共治，保证是监督问责。

4 結 语

运用 “一河一策”方案梳理河湖保护问题时，应分轻重缓急，因河施策，提出针对性强、易于操作的措施。既要有考核指标，又要有实现目标的路径，既要有总体路线图，又要有具体方法论，要有能在后续的工作中逐步完善的工程建设及实施方案。在编制中应注意问题导向、因地制宜，着力解决河湖管理保护的难点、热点和重点突出问题，制定河流治理保护与管控的行动路线图。

参考文献：

[1] 中共中央办公厅国务院办公厅. 中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》的通知（厅字〔2016〕42 号）[R]. 北京： 中共中央办公厅、国务院办公厅，2016：1-6.

[2] 水利部、环境保护部. 水利部、环境保护部印发《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》（水建管函〔2016〕449 号）[R]. 北京：中华人民共和国水利部公报， 2016（4）：1-6.

[3] 吴志广.  “一河（湖）一策”方案编制经验浅析[J]. 中国水利， 2018， 848（14）：14-15，17.

（编辑：唐湘茜）

Abstract： In order to study the key points in the formulation of one river， one policy program，this article analyzes and summarizes some key issues in river water resources protection， water shoreline protection， water pollution control， comprehensive water environment management， water ecological restoration， task and measures， focusing on the key issues and solutions for formulating practical tasks and measures， river management evaluation index system and long-term management system for river chief system. It can provide reference for the revision of "One River， One Policy" program and its implementation.

Key words： river chief system; One river， One policy; key issues; solution