国土空间规划的法理和机理

姚丹英

【摘要】国土空间规划是我国新时期的基础性规划，必将对全国国土空间保护利用和经济社会发展产生巨大影响。从法理和机理两方面考察了目前国土空间规划遇到的难题，包括法律依据、上位规划问题，规划过程中的上下互动、目标权衡、承载力测算问题等。应尽快出台《国土空间规划法》，要加强战略研究以更好地指导国土空间规划。国土空间规划的编制过程应坚持采取自上而下为主、上下互动的做法，既保证国家及宏观区域的大局不出问题，也体现低层次区域的特殊性和发展诉求。国土空间规划应根据效用极大化原理，协调好生产、生活和生态之间的关系;资源承载力可以作为高级别区域空间规划的重要约束，一般区域则可适度集中布局人口和产业，以提高土地的综合效率和生态生产能力。

【关键词】国土空间规划;上位规划;资源承载力;效用极大化原理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.19.029

根据目前我国情况，我国自然资源部正在紧锣密鼓的组织开展国土空间规划工作，对于存在的一些问题，比如资源开发强度过大，导致我国部分地区资源严重匮乏，生态平衡遭到破坏，不利于实现我国的可持续发展。因此，针对这一现象，对我国的国土空间开发理念和开发模式重新进行审核，对我国的国土空间规划定位与实施进行分析，从而提出符合我国国情的国土空间规划相关政策。

1、国土空间规划的相关概述

国土空间的规划是中央为建设美丽中国做出的重大部署。它既是一份统一我国国土空间利用保护的纲领，也是一次对各级政府职能、专业人士的动员会，具有重要的历史意义和现实价值。我国的国土空间规划主要分为三个阶段：第一个阶段是改革开放的头十年，表现为城市规划和区域规划相结合。主要包括以下三个方面：城市规划恢复、区域空间规划得到重视以及国土空间规划雏形显现;第二个阶段我国进入城乡统筹时期，规划重心从城镇空间进一步发展到乡村空间;第三个阶段就是21世纪以来至今，我国逐步走向城市时代，区域性、空间性规划得到全面升级。我国第二次国土空间规划、城市发展战略规划、战略性区域空间（如国家级新区、国家级开发区、国家级扶贫区、国家级生态保护区），另外还有很多跨区域空间规划，在21世纪初，特别是2010年以后得到全面快速发展。

2、国土空间规划机理

2.1编制过程到底是应该自上而下还是自下而上？

机理是指在实现某一特定功能的过程中，系统内各要素的内在工作方式以及诸要素在一定环境条件下相互联系、相互作用的运行规则和原理。我国的各级各类规划一般都要求下级规划服从上级规划，因此都是先有国家级规划后有地方性规划;先有高层次区域的规划，后有低层次区域的规划。自然资源部2020年1月发布的《省级国土空間规划编制指南（试行）》提出，省级国土空间规划是对全国国土空间规划纲要的落实和深化，是编制省级相关专项规划、市县等下位国土空间规划的基本依据，在国土空间规划体系中发挥承上启下、统筹协调作用，对市县级规划编制提出指导性约束要求。

2.2计划经济的教训不容忽视

这种自上而下的规划体制能保证全国总体管控好，协调发展好。但也存在两个问题：一是上级规划的基础依据是什么？一张图就能保障其规划的科学性、严谨性？没有系统翔实的其他基础数据，规划就容易成为空中楼阁。二是地方特色、下级诉求怎么体现？规划和计划一样，很容易造成“一管就死，一放就乱”的局面。当年计划经济失败，原因就在于此。

2.3现实实践遭遇尴尬

自上而下的规划编制方法在现实中也遭遇尴尬：真要是“自上而下”编制规划的话，那就应该先编制、发布全国的，后编制、发布省域的，以此类推，才能保证下级服从上级。但目前的现实情况是：目前全国的国土空间规划（纲要）尚未发布，各省的规划也没有发布，各地市、甚至有的县域却都在推进规划的编制，这不能不造成混乱。

3、国土空间规划的实施路径

3.1设定科学合理的规划指标

一方面，国土空间规划指标体系的设置必须响应党中央做出的重大决策部署，实现“多规合一”，促进国土空间的合理利用和有效保护，这是各市县国土空间总体规划指标设置的共性要求。另一方面，指标设置要突出每个城市的个性，反映城市发展目标和战略。各地根据实际情况对预期性指标进行调整，可增加与地方特点相适应的指标，也可选择部分预期性指标作为约束性指标。

3.2构建“1+X”互为补充的国土空间规划新型学科群体系

国土空间规划学科是一个以国土空间规划人才培养为核心，并包括城乡规划、自然资源管理、不动产登记、海洋管理等多学科的学科群体系，这不仅是适应自然资源统一管理以及国土空间规划体系及实施监督的客观要求，也是协同国土空间总体规划与国土空间专项规划、详细规划相关关系的客观要求，还是构建支撑山水林水田湖草生命共同体这一国土空间格局特征的客观要求。据此，针对当前国土空间规划相关学科体系较为健全，但国土空间规划这一核心学科缺乏的问题，国土空间规划学科体系的建立，关键在于建立国土空间规划专业学科，形成包括国土空间规划理论、规划方法、规划政策、大数据规划技术、规划实施评价、规划监督管理等学科内容于一体，具有学士、硕士、博士等专业人才培养链的学科教育体系，并在此基础上与现有国土空间规划相关学科结合，构建“1+X”的国土空间规划学科群体系。

3.3打造“专才+通才”的国土空间规划学科新型知识体系

空间规划体系作为一个国家政治、经济、社会、文化、法律特征的特殊体现，是规范国土和区域开发、落实城市管理的重要手段和空间机制，也是指导国土空间布局、保障空间治理机制有效运行的必然要求。由于国土空间规划体系及其实施监管，兼具综合性与专业性特征，因此，需要构建适合“综合+专业”国土空间规划学科特征的“专才+通才”新型知识体系。任何缺乏理论逻辑、理论高度和理论支撑的国土空间规划，都可能会陷入规划失误。基于此，国土空间规划学科的链式知识架构包括基础理论、规划原理及其应用、专项规划及详细规划、规划政策及监督管理等方面。而地理学、生态学以及人居环境学为其基础理论的重要支撑;发展规划的理论与方法，国土空间规划原理、方法及其应用，是国土空间规划学科知识体系的核心;专项规划、详细规划方法及其实践是国土空间规划学科知识体系的具体拓展;国土空间规划政策及监督为国土空间规划学科知识体系的重要补充。

结语：

我国的国土空间规划体系大方向已经清晰明了，但是在一些方面依然有些不足，一是思想认识上，学界有各种不同的想法和声音，目前最重要的就是要统一思想认识和技术标准;另外，各部门也要平等相待、和平相处，摒弃过去政出多门、政策混乱、内容冲突的现象。二是理论指导上，要探索新的国土空间规划理论和编制方法。目前，我国还没有出台一部关于国土空间规划的法规，也没有相关编制条例或编制办法。在这种情况下，当前通过广泛研讨形成一个统一理论指导的法律规范是十分迫切的。

参考文献：

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