高等继续教育学历一致性水平的政策演进及实践策略

[摘要]新中国成立以来，高等继续教育学历一致性水平的政策演进经历了理念萌芽阶段、理念形成阶段和理念定型阶段。高等继续教育学历一致性水平政策明确了高等继续教育的法律地位，明确了高等继续教育发展的基本方向，增强了高等继续教育发展的信心和定力。为保障高等继续教育学历一致性水平，高校应明确高等继续教育的学历水平要求、人才培养管理机制、人才标准内涵和资源整合机制，坚持质量第一办学理念、严进严出的管理原则、素质“拓展”的本质属性和协同发展的办学思想。

[关键词]高等继续教育;全日制高等教育;学历;一致性水平

[作者简介]葛平（1983- ），女，河南开封人，河南大学远程与继续教育学院，副教授，硕士。（河南  开封  475001）

[基金项目]本文系河南省科学技术厅2019年度软科学研究计划项目“中原崛起背景下河南省继续教育发展战略研究”的研究成果。（项目编号：192401410502）

[中图分类号]G720    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）13-0073-06

高等继续教育与全日制高等教育一起组成了普通高等教育体系，社会对二者学历要求认知的理念决定了二者发展的水平和质量。高等继续教育应该追求什么样的学历水平？其学历水平与全日制高等教育学历水平是否具有一致性或相当性？这些影响高等继续教育发展的根本问题应该取得高校师生的高度共识。本文在梳理高等继续教育学历一致性水平政策演进历程的基础上，阐明高等继续教育学历一致性水平的时代价值，并尝试系统构建高等继续教育学历一致性水平的实践策略，以为高等继续教育创新发展提供参考建议。

一、高等继续教育学历一致性水平政策的演进历程

在我国，高等继续教育的范畴主要包括成人高等教育（函授、夜大、脱产）、远程教育、开放教育和高等教育自学考试等学历继续教育，学历层次主要包括高中起点专科层次、高中起点本科层次和专科升本科层次。

（一）理念萌芽阶段

新中国成立至“文化大革命”结束，是我国高等继续教育起步阶段，其学历水平政策处于理念萌芽阶段。新中国成立以后，以夜大学和函授教育为主的成人高等教育开始兴起，以电视大学为最初形式的远程教育开始出现。1950年中国人民大学举办夜大学，1952年中国人民大学举办函授教育，1953年东北师范大学举办函授教育，1955年北京师范大学举办函授教育，函授和夜大学教育开始在全国范围逐步展开。1960年北京电视大学成立，此后上海、沈阳、长春、哈尔滨、广州、吉林、重庆等地陆续成立电视大学或业余广播大学，进行远距离教学。1966年之后的十年间，夜大学、函授教育和广播电视教育等基本停办。

关于高等继续教育学历水平的规定主要体现在这一时期国家出台的政策文件中。1951年教育部下发《关于中小学教师进修问题的通报》，指出高等师范学校函授教育的任务，“在于提高不及师专毕业程度的中等学校教师专业科学知识水平，达到师专毕业程度”。1954年教育部下发《关于改进中学教师进修学院工作的几点意见的通知》，要求不及师范学校毕业的教师应达到相当于师范学校毕业程度。1960年北京电视大学举办广播电视教育，将培养目标设置为“使合乎条件的在职人员基本上掌握综合大学的基础理论”。这一时期，高等继续教育招生规模较小，教学正规，基本按照全日制高等教育教学计划设置专业培养目标和课程体系，因而学员学历质量较高，学业文凭得以被社会广泛认可。

（二）理念形成阶段

改革开放至21世纪10年代结束，是我国高等继续教育改革发展阶段，其学历水平政策处于理念形成阶段。1978年改革开放以后，我国以业余教育为主的成人高等教育得到迅速恢复，1980年国家明确将函授和夜大学纳入高等教育事业计划，1986年开始实行全国成人高等教育统一入学考试，2007年起普通高校停止招收成人脱产班和自学考试社会助学脱产班。1979年中央广播电视大学正式成立，此后28个省市的广播电视大学正式创办。1981年高等教育自学考试在北京、天津、上海等地开展试点工作，1986年扩展到全国30个省市。1999年高校现代远程教育开始试点，此后迅速发展，2009年开展网络高等学历教育的现代远程教育试点高校达到68家。

关于高等继续教育学历水平的要求主要体现在这一时期国家出台的政策文件中，文件对高等继续教育学历性质和学历水平要求给予了进一步明确。1980年《国務院转发教育部关于大力发展高等学校函授教育和夜大学的意见的通知》要求普通高校在举办函授教育和夜大学时要参照全日制教学计划和教学大纲，保证毕业生达到相当于全日制同类专业的水平。1987年国家教委下发《普通高等学校函授教育暂行工作条例》，提出函授教育和夜大学毕业生必须“达到高等学校同层次、同类专业毕业生的相应水平”。1988年国务院颁布《高等教育自学考试暂行条例》，要求“自学考试的专科（基础科）、本科等学历层次，与普通高等学校的学历层次水平的要求应相一致”。1999年教育部下发《关于启动现代远程教育第一批普通高校试点工作的几点意见》，要求试点高校“试行用开放教育的办法重点开展本专科、研究生及大学后的继续教育”，而“颁发何种性质的毕业证书”，“由学校慎重研究后自行决定”。2003年教育部下发《关于加强现代远程教育招生工作管理的紧急通知》，要求“试点学校网络教育学院要以在职人员的继续教育为主”。2007年教育部下发《关于进一步加强现代远程教育试点高校网络高等学历教育学历证书和学位证书规范管理的通知》，将网络教育定性为成人高等教育，“授予成人高等教育学历证书和学位证书”。这一时期，由于国家经济发展和教育政策的不断调整，高等继续教育学历质量问题一直为国家管理的重点。期间高等继续教育经历了恢复发展、快速发展、整顿发展等不同阶段，然而整体而言，人才质量要求并没有被忽视或被放松。许多高校通过规范办学行为、控制招生规模、严格出口管理、进行质量评估、落实校外教学站点检查等措施认真落实国家高等继续教育学历一致性水平的政策要求。

（三）理念定型阶段

21世纪20年代以来，是我国高等继续教育转型发展阶段，其学历水平政策处于理念定型阶段。2010年“稳步发展学历继续教育”被写进《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》，高等继续教育改革得以政策整体定位。2012年中央广播电视大学更名为国家开放大学。2016年教育部统筹规范高等学历继续教育专业设置。2018年教育部启动高等学校继续教育发展年度报告报送工作。到目前为止，全国大部分普通高校整合了成人高等教育、网络教育和自学考试的管理体制，各类继续教育资源得以整合和共享，函授、业余、网络教学和混合式教学形式得以广泛应用。

关于高等继续教育学历水平的要求主要体现在这一时期国家出台的政策文件中，文件对高等继续教育学历性质和学历水平要求再次进行了强调。2014年国务院颁布《高等教育自学考试暂行条例（2014修订）》，要求自学考试的学历层次与普通高等学校的学历层次水平的要求应相一致。2016年教育部下发《高等学历继续教育专业设置管理办法》，要求高校“在本校已开设的全日制教育本、专科专业范围内设置高等学历继续教育本、专科专业”。2019年教育部下发《关于服务全民终身学习 促进现代远程教育试点高校网络教育高质量发展有关工作的通知》，要求现代远程教育试点高校“网络教育毕业生达到相当于本校全日制同类专业的水平”。这一时期，由于社会转型发展和教育改革创新的深化，高校学历教育和非学历教育得以同步发展，高等继续教育学历质量得以备受重视，许多高校采取了优化教学模式、利用现代信息技术、规范专业设置、开展发展年度报告和加强教育治理等措施来促进高等继续教育学历质量的不断提升。

二、高等继续教育学历一致性水平的时代价值

（一）明确了高等继续教育的法律地位

学历是同等的，学历水平是一致性的。高等继续教育所颁发的学业证书与全日制高等教育所颁发的学业证书应具有同等的法律地位、社会地位和使用价值。高等学历教育的办学形式包括全日制和非全日制两种形式，高等继续教育和全日制高等教育是高等学历教育体系的“两翼”，法律地位平等，法律尊严一致，二者的学历水平、毕业待遇和岗位使用存在着一致性的要求。尽管目前一些地方和一些单位在人才招聘、人才使用和人才待遇等方面对非全日制学业证书存在着一定的不公平或歧视现象，然而随着国家治理力度的加强和社会人才评价制度的改进，这种厚此薄彼现象将会逐步减少。学历一致性水平政策将会激发成人学员的学习意识和学历提升意识，从而夯实高等继续教育生源市场，为高等继续教育发展提供源源不断的生源补充。

（二）明确了高等继续教育发展的基本方向

自1999年全日制高等教育扩招以来，全日制高等教育在我国高等教育大众化进程中发挥了越来越重要的作用。然而，高等继续教育的贡献同样不可磨灭。2000年以来，高等继续教育招生保持温和增长的发展趋势，根据《全国教育事业发展统计公报》数据分析，在普通本专科招生数量从2000年373.76万人增加到2020年967.45万人的同时，成人本专科招生数量从2000年156.15万人增加到2020年363.76万人（不含高等教育自学考试报考人数）。可以说，没有高等继续教育的发展壮大，就没有今天高等教育体系的完善。畅想我国教育发展前景，数以亿计的中专毕业生、数以千万的高职高专毕业生、数以百万的本科毕业生，将成为高等继续教育巨量的潜在生源，每年将有数百万的高起专、高起本和专升本学员接受高等继续教育。畅想我国教育发展前景，高起专和高起本层次生源将逐年减少，专升本层次生源将逐步增加，“二学历”生源将较大幅度增加。在今后相当长的历史发展阶段，高等继续教育不是缺乏生源市场，而是生源市场相对稳定，生源结构日益“下沉”到社会基层。

（三）增强了高等继续教育发展的信心和定力

在高等继续教育发展过程中，补充论、挤占资源论、逐渐消失论、低质量论等错误观点时常出现于人们的视线中，严重干扰了高等继续教育发展。学历一致性水平政策充分肯定高等继续教育存在和发展的价值，高等继续教育和全日制高等教育的地位是一致的，高等继续教育工作是高校的重要工作，不是边缘工作。畅想我国高等学历教育发展前景，高等继续教育与全日制专、本科和研究生教育一起形成“三足鼎立”格局，高等继续教育在学习大国、人力资源强国和人才强国建设中的角色、任务在新时代中国特色社会主义现代化进程中将日益重要。高校应把高等继续教育放在“党之大计、国之大计”、国家人才战略和学习型社会建设的高度去理解，发挥高等继续教育独特的人才培养优势，按照社会需求和学员需求科学制订人才培养方案并组织实施。

三、新时代高等继续教育学历一致性水平的实践策略

（一）明确高等继续教育的学历水平要求，坚持质量第一的办学理念

1.提高思想认识，自觉抵制各种错误观念。一些人認为，由于全日制高等教育的生源扩张，其自身教育教学资源已十分紧张，那么留给成人学员的教育教学资源就会更少，而继续教育缺乏固定的教师、教室和教学设施，这样简陋的办学条件不能满足和实现学历一致性水平要求。还有一些人认为，普通高等教育采取全日制教育形式，学生的学习方式是教师面授教学，而高等继续教育采取非全日制教育形式，学员的学习方式是大量时间的个人自学+少量时间的教师辅导，这种管理模式的差异也不能满足和实现学历一致性水平要求。这些关于继续教育学历一致性水平的错误观念，严重影响着高等继续教育的健康发展。《中华人民共和国高等教育法》为高等继续教育学历一致性水平提供了坚实的法律保障和制度支持，高等继续教育工作者应理直气壮地抵制各种消极办学思想的腐蚀，自觉树立继续教育人才培养的责任意识和使命担当，增强工作的动力和定力。

2.树立质量第一意识，正确处理招生规模和培养质量的关系。一些人认为，学校的任务是培养人才，招生的数量越多，学校对社会的贡献就越大。然而，招生规模应建立在质量保障的基础之上，只有数量而没有质量的错误办学观念只会导致“大规模招生，低质量培养”问题的发生。衡量一所学校办学是否成功的标准，不能仅看人才培养的数量多少，更应看人才培养的质量高低。高校生源扩展的改革举措应以规范教育、规范教学和规范管理为基础，以保证质量为前提，坚决防止只有数量而没有质量的“豆腐渣”教育工程。一些高校由于教育资源紧张等原因可以减少高等继续教育学历学员的招生数量，可以停止高等继续教育学历学员的招生，但不能一边盯着经济收入的多少，一边又不履行教育和管理责任，破坏了高等继续教育的社会形象和学业证书的声誉。

3.适当延长学历修业年限，实行弹性学制。高校可以根据实际对本校开设的专业调整修业年限，报主管行政管理部门批准后实施。相对而言，函授、业余、网络教育、开放教育和自学考试等形式符合成人学员的工学兼顾实际，然而由于工学兼顾的需要，学员学习时间相对较少。因此，为了保障教育教学质量，相对于全日制高等教育的教学形式，应当在修业年限上适当予以延长，赋予成人学员相对充沛的学习时间。相比于全日制教育的最低修业年限，许多高校主动将高等继续教育学历修业的最低年限延长半年到一年，并实行允许学员延长年限的弹性学制，这种创新举措有助于保障人才培养质量。

（二）明确高等继续教育的人才培养管理机制，坚持严进严出的管理原则

1.严把入口关，加强高等继续教育招生管理工作。高校应根据自身条件、发展目标和办学能力等因素，合理确定高等继续教育招生规模、培养层次和结构。宣传环节应科学制定招生专业规划，发布真实招生信息，杜绝用模糊、虚假信息误导学员。招生环节应严格组织入学考试，杜绝跨范围、跨地域违规招生，严禁个人、中介机构、培训机构违规招生和代收学费。录取复查环节应严格进行前置学历资格审查，复审学员提供的报考信息，杜绝不符合入学条件的学员入学，保障生源质量。高校应坚持招生主导责任，不违规下放宣传、招生、录取通知书发放、学费收缴等权限。对于个别中介机构、校外教学站点发布的不实招生信息，要及时发布公告予以澄清和更正。

2.严把过程关，规范高等继续教育教学工作。高校应完善教学过程管理，健全教学实施制度和教学质量保障制度。师资聘任管理应有规划、有计划、有程序，督促教师认真履行教学责任，完成教学任务。教学督导管理应鼓励教师认真研究学员学习需求，改进教学方法，推进面授、自学、网络教学和混合教学的有机融合，提升师生实时互动教学的效果。考试管理应科学制定考核和评价指标体系，严格学习过程考核和课程结业考核，依规严肃处理各类考试作弊行为。校外教学站点管理工作应慎重选择合作办学机构，强化校外教学站点的办学条件建设，保证区域布局合理，主办高校和校外教学站点应承担各自的责任和任务，不能错位、越位和串位。

3.严把出口关，做好高等继续教育毕业管理工作。毕业论文（设计）是实践性教学的核心环节，是学员将所学理论应用于实践并发展分析和解决问题能力的关键环节。高校应加强毕业论文（设计）管理制度建设，规范师生在课题选择、开题报告、中期检查和毕业答辩等环节的责任与义务，确保学员独立完成毕业论文（设计），保障毕业论文（设计）的创新和质量。颁发毕业证书和学位证书是高校保障人才培养质量的责任使然，高校应制定学员学籍管理、毕业资格审核等相关制度，严格按照规定做好毕业资格、学位资格审查工作，严把毕业出口关。

（三）明确高等继续教育的人才标准内涵，坚持素质拓展的本质属性

1.高等继续教育应坚持独立的人才培养标准内涵，构建符合成人特征的人才成长目标体系。高等继续教育之所以能与全日制高等教育长期共存，其核心因素在于高等继续教育和全日制高等教育各有不同的生源市场、人才培养规律及发展空间，二者不能相互代替。各类有真才实学特质的人才都是国家和社会发展需要的人才，人才的具体规格、内涵和标准允许多维度。确立高等继续教育培养的人才标准和内涵应同时考虑几个基本因素，即符合高等教育人才基本标准、有利于学员的发展、符合高等继续教育的实际、满足社会对人才的需求、符合先进的时代精神。因此，高校应在坚持党和国家教育方针政策、高等继续教育学历一致性水平规定的前提下，根据社会发展需求和学员发展需求进行科学、准确的定位，形成具有高等继续教育特色的人才标准和培养模式。衡量高等继续教育办学质量的根本标准，不能简单地跟随、模拟和抄袭全日制高等教育的普教化模式和质量标尺，而应坚持独立的人才培养规格、种类和类型，寻找自身的价值和特色。

2.高等继续教育应坚持人才素质拓展的本质属性，彰显促进成人学员发展的人才培养特色。成人学员和全日制学生基于不同的社会角色与身心发展阶段而具有不同的学习需求。全日制学生的学习是基础素质教育，是为了成长为合格社会成员而接受的系统性教育，教育内容更强调基础性和系统性。成人学员的学习是继续教育，是为了适应职业发展和社会生活而进行的即学即用的学习，教育内容更强调学用一体、知行一致。因此，高等继续教育应按照成人学员的学习需求建构人才培养目标，培养具有职业品格、实践技能和创新能力等素养的人才，培养具有够用理论和扎实职业技能的技术技能人才;强化即学即用的要求，保障教学内容的实用性、针对性、时代性、灵活性、综合性、可操作性;强化人工智能技术、线上线下混合式教学的要求，保障面授、自学和网络学习的兼顾和融合;强化资源、教学和學习的“微”设计，满足学员碎片化学习时间管理的特性;重视学员的独立人格和丰富的社会经验，教育管理中发挥学员的成人意识，将成人学员当作成人对待，实施学员为本的管理措施。

（四）明确高等继续教育和全日制高等教育资源整合机制，坚持协同发展的办学思想

1.坚持平等发展原则，落实平等发展政策。高校发展高水平的继续教育与发展高水平的全日制教育并不矛盾，建设高水平大学也需要高水平的继续教育做支撑。高校应将高等继续教育纳入高校发展的基本战略范畴和基本政策范畴，给予高等继续教育足够的重视和对待，不可将高等继续教育置于边缘角落。高校应在机构设置、班子配备、人员编制、办公经费和绩效管理等方面给予一视同仁的待遇，鼓励继续教育学院办出水平、办出质量、办出特色和社会影响。在办学过程中，针对师资配备、教室使用、实验室分配、宿舍管理等资源紧张问题，继续教育业务管理部门和全日制教育业务管理部门应建立沟通协调与合作机制，妥善处理资源分配问题和困难，既要保证全日制教育的办学条件，也要保障继续教育的办学条件。

2.坚持开放发展原则，推进资源共享进程。全日制教育师资应为继续教育所共用，继续教育学院一般不单独组建专职任课教师队伍，应从全日制教师资源库里挑选在知识储备、教学能力和教学管理经验等方面胜任继续教育教学工作的教师。全日制教学资源应为继续教育所借鉴，为全日制教育开发的课程资源、数字资源、网络资源、混合学习资源等优质教学资源不仅应为普通在校生服务，而且应为成人学员服务。高校继续教育资源也应加大对普通在校学生的开放步伐，高校应鼓励普通在校学生参加第二学历、职业资格证书、职业技能等级证书和课程结业证书的学习与培训。在国家终身学习银行政策的支持下，高等继续教育和全日制高等教育应积极探索课程互认和学分转换，不仅要打通继续教育内部与全日制教育内部的学习成果互认和转换机制，而且要打通继续教育与全日制教育之间的学习成果互认和转换机制，使全日制在校学生和成人学员选修的课程、课程结业证书和获得的学分得到相互认可和转换，打通高等教育人才成长的立交桥。

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