人工智能时代政府数据开放中的预算信息公开

王宏

摘   要： 人工智能时代政府数据开放给传统行政治理理念和治理体系带来了新的变革与风险，依存于政府信息公开制度之下的预算信息公开也在新的治理变革的趋势下暴露出许多新的问题。随着以复杂、多元和碎片化为特征的数据时代的到来，现有的政府信息公开理论不足以有效抑制政府数据开放带来的法律风险，也无法回应政府在数据开放过程中实现预算信息公开的有效治理的需求。如何界定“信息”或“数据”权属，如何打破传统封闭行政管理模式对数据开放的壁垒，如何实现信息公开从“信息孤岛”到“数据开放共享”的转变，这些问题的解决亟待实现从行政管制到多元共治理念的转变，也需要构建预算信息公开与共享的多元监督机制。

关键词： 预算信息公开;治理变革;法治化;政府大数据;人工智能

中图分类号：TP18  文献标识码：A  文章编号：1004-8634（2021）04-0089-（10）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2021.04.010

人工智能的发展离不开三大要素：算法、算力和大数据。近年来，国家政策导向充分表明大数据正成为国家治理层面新的方式和合作治理的新模式。1 从实践来看，大数据对于预算信息公开确实带来了前所未有的积极变革，一方面人工智能技术带来行政工作效率的突飞猛进，另一方通过大数据实现预算联网监督，使不同部门不同阶段政务行为高度融合，促进预算信息公开程序高效透明，这是传统依靠人工收集、处理信息所无法达到的。但是在其实施中也暴露出许多问题，政府数据开放2 与预算信息公开在立法、执法上也存在差异，如何处理好数据开放技术运用过程中信息公开与个人信息自决的法律问题，如何解决预算信息公开主体与政府数据开放主体不一的现实问题，如何在政府决策固化的模式下依靠数据开放技术实现更有效、更合理的預算监督，都成为摆在我们面前值得探讨的法律问题。

一、人工智能时代的数据开放与预算信息公开

1.信息与数据

随着大数据与互联网技术的融合发展，一个集信息流、数据流、技术流于一体，基于万物万联、跨界融合、人机共生以及高度自动化的人工智能时代逐渐来临。人工智能的到来生成了新事物，也对传统法律概念构成了挑战。在“数据与信息的概念”这一问题上，很多学者都认为，数据与信息是有区别的。如郑磊认为，“‘数据是第一手的原始记录，既未经加工与解读，又不具有明确意义，而‘信息则是经过连接、加工或解读之后被赋予了意义的数据”。1郑跃平等认为，“与结构化的信息不同，数据是一种未经过加工的原始资源，往往处于孤立和分散的状态，具有半结构化和非结构化的特征”。2

尽管学界较为一致地认为“信息”和“数据”两者是有着明显区别的，但是在中央和地方立法中却往往存在混用的现象。表1以国务院、最高人民法院、贵阳、杭州、上海为例，列举了在信息公开和数据开放方面不同的法律文件规定。

从表1来看，基本可以分为两类：一种是认为“信息”和“数据”是一致的，如贵阳市政府对两者的定义是完全一致的。另一类则是在文本上存在不一致，主要的区别有以下几个方面：

第一，“数据开放”的主体与“信息公开”的主体明显不一致。如从上海市、杭州市的法律文件看，数据开放的主体与信息公开的主体明显是不一致的。上海市规定中数据开放的主体范围要大于信息公开的主体范围;3 杭州市 “各级行政机关”的规定要大于“各级人民政府及其职能部门”，数据开放的主体范围也要大于信息公开的主体范围。

第二，来源方式不同。如从上海市的规定看，“信息”的来源方式是有权行政机关“制作或获取”，“数据”的来源方式是“采集和产生”。具体来说，“信息”的来源有两种方式，一是行政机关在履行行政职权过程中制作的信息，二是行政机关在履行行政职权过程中获取的信息。信息公开的过程包含了行政机关能动作为的内涵，无论是制作的还是获取的，行政机关在信息的制作上享有更大的自由裁量权。而数据的采集更多牵涉到个人信息的隐私权。由于数据开放的主体并不都是行政机关，更强调数据集成而非信息制作，因而在数据开放上，行政机关的自由裁量权相对较小。

第三，“数据开放”与“信息公开”的范围不同。1如从最高人民法院《关于办理刑事案件收集提取和审查判断电子数据若干问题的规定》第1条的规定看，“数据”的范围明显要大于“信息”的范围。

2.“预算信息”的界定

从《预算法》上看，不仅在第1条中明确以建立“公开透明的预算制度”作为立法宗旨，而且多处明确规定了预算公开，如第14条、第89条、第92条等。财政部也多次发布意见明确列出应当公开的预算信息。2 毫无疑问，作为政府预算的基本信息属于应当向社会公开的信息，不仅应主动公开，而且应尽可能详尽。作为预算信息公开主体的各级政府财政部门及其他部门在预算信息公开方面肩负着严格披露的义务。可以看出，财政部的《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》正是体现了这一要求。

从预算信息本身看，可将其分为五类：一是政府预算信息，主要指行政机关在履行行政职权过程中制作和获取的预算信息;二是人大预算信息，主要指立法机关在履行其立法监督职能过程中制作和获取的预算信息;三是具有公共管理和服务职能的被授权组织在行使其公共管理职能过程中制作和获取的预算信息;四是具有公共管理和服务职能的受委托的组织在行使被委托职能过程中制作和获取的预算信息;五是不具有公共管理和服务职能的其他组织内部管理过程中制作和获取的预算信息。实际上，预算信息因产生的原因、方式、主体、内容的差异，并不能都纳入预算信息公开的范围。根据《预算法》《政府信息公开条例》，预算信息公开应当仅包括公共预算信息，即行政机关以及被授权组织在行使其职权范围或者授权范围内制作和获取的预算信息，不包括立法机关或其他行政机关在履行立法监督职能或行政监督职能过程中制作和获取的预算信息，也不包括受委托组织、不具有公共管理和服务职能的组织制作和获取的预算信息，以及被授权组织超出授权范围以外制作和获取的预算信息。

3.政府数据开放、共享与预算联网监督行为

在政府数据开放方面，法学界多从公私法两个视角切入，公法视角重在关注数据开放的政策框架设计、立法保障、程序完善、标准界定等;私法视角重在关注数据的法律属性。3在理解政府数据开放的法律性质上一般有三种：一是认为政府数据开放属于政府信息公开的延续，两者在具体机制上对接扩展，是一种政府法律义务而非单纯的公共服务;4二是从民法视角理解，基于财产理论，将公共数据视为“公物”，主张其“公共性”并视为“公有财产”，公共数据开放应纳入国有资产管理框架;三是在前者基础上将政府数据因使用目的、方式和范围不同而对应不同的法律属性、适用不同的制度规则，供内部公务使用时属于“公用物”、公共开放时属于“公共用物”、商业化经营时属于“国有私产”。1 尽管政府数据开放与信息公开不是一种行为，也有其不同的法律法规依据，但在数据治理的模式下，信息本身就是一种数据，信息公开本身就是一种政府数据开放的行为。

政府数据开放与数据共享是否属于同一种行为？在地方立法中一般认为两者是不同的，如从《贵州省政府数据共享开放条例》第3条的规定2 可以看出，政府数据开放是针对公民、法人或者其他组织的，其行为性质属于外部行政行为，而政府数据共享则大部分是行政机关内部的行为，也有发生在行政机关与立法机关之间的行为。随着加强预算监督的呼声日益高涨，预算联网监督作为一种新型有效的监督方式被各级人大普遍推广和采用，各地都纷纷出台《预算审查监督条例》，明确将构建预算联网监督平台的方式作为一种重要的监督方式并付诸实施 。3 不过，尽管采取了数据化的技术，但预算联网监督平台只是在立法机关与行政机关之间构建了共享平台，属于数据共享的一种方式，并不对公众开放，从性质上看属于立法监督行为和行政监督行为复合的性质。构建预算联網监督平台是各地人大通过制定地方性法规形式明确规定的，主要是立法监督行为，但预算联网监督本身涉及多个部门，如山东省滨州市构建预算联网监督中提到“预算联网监督部门在与财政部门联通的基础上，逐步与国资、社保、税务、审计、人行国库等部门联通”，4 所以，数据治理的模式下必然会包含行政机关之间的行政监督行为。

二、数据集成人工智能技术影响预算信息公开的现状分析

1.数据集成人工智能技术助推预算信息公开的积极影响

2015年国务院印发《促进大数据发展行动纲要》，5 财政部近年来也出台了系列文件，6 对加强和落实地方预算执行动态监控工作提出了指导性意见和办法。随着云计算、大数据等人工智能新技术的大力推广，许多地方政府都在积极推进政务数据治理，实现预算信息化，创新数据驱动新模式，以业务规范、数据规范和技术标准为基础，以预算项目管理为源头，提升预算编制、审批、执行、调整的信息化水平。这不仅体现在预算信息的数据化方面，也体现在创新打造涵盖基础信息库、中期规划、预算编审及预算调整的预算管理全过程的新预算一体化平台等举措上。

目前学界关于数据集成人工智能技术对政府治理的积极作用基本可以达成一致认识。尽管研究者评估的维度不同，但均持普遍肯定的态度，如公共治理维度上，典型观点如何欣峰、7王山8 等;政府预算监管维度上，典型观点如王银梅、曲丰逸、1赵术高、李珍2 等。

总的来说，数据集成人工智能技术对于预算信息公开的积极影响可以归纳为以下三个方面：

第一，有助于解决长期以来存在的信息不对称问题。从20世纪80年代开始，电子政务就成为提升国家治理水平的一种新的治理手段，然而，将预算数据电子化并不能解决信息不对称问题。事实上，中国大部分政府预算单位财务信息系统各自分散处理、数据分散存放、上下级业务脱离、财务监控依赖上门查账、会计信息孤立，不能很好地满足财政部门对下级单位数据查询、统计和业务监管的要求。大数据区别于传统的电子政务，它实现了数据的集成。通过大数据可以达到数据的跨平台交流、跨部门合作和实时监控。大数据平台建设必然会打破“信息孤岛”等不对称现象。

第二，有助于提高政府行政决策和信息公开工作的效率。与传统政府治理的低效率、高出错的低水平行政模式相比，数据集成人工智能技术极大地促进了政府的行政决策，也提升了信息公开工作的效率。依赖人工的预算数据输入，无论是效率还是质量上都不可能优于依赖信息化技术的人工智能。而数据集成人工智能技术也在很大程度上为政府的行政决策提供了快速、高效、便捷、全面的决策支持。

第三，有助于形成多元参与的预算监督机制，有利于腐败的防控。数据集成人工智能技术助推多元预算监督机制形成的一个典型实例就是预算联网监督。事实上，根据全国人大工作部署的要求，各地纷纷探索建立预算联网监督机制，这种数据共享平台的构建无疑会带来前所未有的变化。如山东费县建立预算在线监督系统，设立了一个融部门预算、国库集中支付、预算执行监督为一体的查询端口，与县财政局联网，获取财政预算支出数据，能够实现预算执行、项目监控、决算分析、政府性基金、社保基金、政府资产、审计整改、预警防控、资料查询九大功能。3而软件系统集中部署在财政部门，各单位都在一个信息系统中开展相关业务，财政信息相互共享，能更好地满足财务管理的需要，减少了各单位重复建设的浪费现象。4 预算联网监督在数据集成基础上可以实现实时数据共享和多元参与，实现预算数据在不同部门之间共享，这是运用传统监管手段所无法形成的局面。

2.数据集成人工智能技术运用于预算信息公开的现实壁垒

从技术上说，构建不同部门之间的预算数据平台，实现预算信息实时共享和开放并不存在技术上的障碍，但因受制于行政决策的固化模式，常常会在具体实施时遇到法律法规、国家政策以及行政管理传统模式的制约，从而无法实现预算信息从采集、制作到集成、共享、开放的体系化，也必然在很大程度上降低公众参与预算监督的实际效果。总体来看，数据集成人工智能技术存在三个方面的现实障碍：

第一，行政管理条块分割、各成一体的行政自我控制的固化模式。中国财政部门内部信息系统主要有预算编制系统、国库集中支付系统、政府采购执行监督系统、部门决算系统、政府财务报告系统、内部控制系统、行政事业单位资产管理系统，目前各系统之间相互独立，数据不能相互共享推送，形成一个个“信息孤岛”。即使是各地构建的预算联网监督，实现的也仅是人大内部的联网或人大与相关财政预算部门的单向预算信息备案，并没有向社会公众公开，更不要说实现联网联通。

第二，政府数据开放背景下预算信息公开与市场外部化的挑战。随着数据开放共享的行政法规和地方性法规的陆续出台，政府数据开放与共享的法律机制正在快速构建，政府与企业在数据开放上開展了全方位的合作，企业不仅提供技术平台，也成为数据平台具体的运营者。然而，一方面，政府数据开放无法离开企业去实现数据化;另一方面，市场机制并不能解决政府数据开放的所有问题，如法律责任分配、数据垄断、个人隐私保护、数据独裁及数据伦理等问题是市场本身所不能解决的。5 可以预见，数据将起到越来越重要的作用，而数据市场化本身会带来数据独裁、数据垄断等外部化问题，对政府数据监管的能力提出了挑战。1

第三，政府预算数据内部制作与外部采集无法避免的主观性导致的数据偏向性。在信息量匮乏和交流不畅的过程中，政府主要依赖过往的经验判断进行可预测性管理。有限的信息量（政府所能获得的信息基本都来自其内部）导致政府缺少有力的治理决策信息来源，决策者大多依靠自身素养尽可能地寻求“足够好”的决策，不可避免地带有行政主观判断，从而导致数据偏向性。2

三、预算信息公开运用大数据存在的法律问题

1.行政自我规制与信息公开的悖论

信息公开强调，“以公开为原则，不公开为例外”，数据开放则更注重数据的互联互通，但固执于“权力增减”的行政自我规制会一直在“自我控权”的悖论里打转绕圈。撇开“权力”的角度，我们间接地从“信息”的视角来观察，则行政权的不当运用或者滥用等问题，在一定程度上可归因于行政机关天然地会对信息加以保密与截留，从而导致行政机关与公民之间、行政机关内部的“信息不对称”。3 另外，预算信息公开的范围十分有限，还受到相关法律法规的特殊限制。除了“三安全一稳定”的公开例外，部分法律法规本身就对“数据”或“信息”的公开做了限制，如《统计法》第25条。4 这与“互联网开放、共享、自由、平等的核心价值观和技术规则”以及“无歧视、无选择、无条件的互联互通” 网络治理准则显然是不相容的。然而，不仅政府在行政自我规制中常常采取“筑高墙”的行为，而且当前中国互联网行业对数据与流量也采取了越来越多的“筑高墙”行为。5 这些都与信息公开的基本原则相悖，也不符合进一步实现数字治理的政府改革理念。

2.“公共预算信息”权属争议

尽管“数据”与“信息”不同，但是它们在法律属性上是趋于一致的。信息实际上也可以视为加工后的数据。“在由数据、信息、知识和智慧组成的DIKW（Data-Information-Knowledge-Wisdom）体系中，数据位于金字塔的最底层，产生于最原始的观察和量度行为，是信息、知识和智慧的原材料。”6 探讨两者的法律属性，完全可以放在一个层面上来谈。数据（或信息）因其价值性、可控性与独立性被学界普遍认为可以成为一项新财产。7 张文显认为国家权力、人身人格、行为、法人、物、精神产品、信息七类利益或利益载体可以构成法律关系的客体。8 然而，信息或数据的财产权归属于谁？如果将政府信息或数据的财产权归属于政府，那么个人信息被政府收集后是否导致了财产权的转移？信息或数据被收集后再经过制作、传播等过程，其在不同阶段的财产权归属是否是一致的？公共预算信息或数据到底应当按照国有财产来保护还是按照公用物来对待？1如何在数据流通过程中界定哪些数据属于行政机关所有，哪些属于个人信息，哪些又属于公用物的范畴？这些问题都有待回答。

数据集成人工智能技术往往是由外部主体提供的，他们负责设计、安装、运作和维护。在这一政企合作模式下，外部主体及其人员必然会实质性地介入数据的采集、处理、制作、公开这些特定环节，“这些技术主体将会通过自动化系统对行政程序产生一定的潜在影响，其又并非行政机关的一部分”，2 这可能会引发该类数据的权属争议。

3.数据收集行为内部许可的合法性质疑

严格的“告知—许可—例外”隐私权保护模式至今依然在世界范围内流行。3 欧盟在数据治理框架下，赋予数据主体反对权和解释权等新型算法权利，形成了算法治理的核心思路。美国则遵循技术正当程序的思路，赋予公众对公用事业领域算法应用的知情、参与、异议和救济等程序性权利，着力构筑以算法问责为核心的外部治理框架。4 美国《隐私法》第3条第1款对“政府数据公开中的隐私权保护”做了原则性规定，即“行政机关在尚未取得公民的书面许可前，不得公开关于此人的记录”，而紧接着在第2款列举了“机关内部使用”“常规使用”及“紧急情况下，基于健康或安全”等“无需本人同意”的12种例外情况。5 在新浪诉脉脉一案中，法院认为，数据开放的前提是必须获得用户个人与平台的同时授权。而且，法院为了强调个人数据保护的重要性，还提出了“用户授权”+“平台授权”+“用户授权”的“三重授权”模式，即数据的提供方首先取得用户同意而收集数据，在数据提供方向第三方平台授权使用此类信息时，第三方平台还应当明确告知用户其使用的目的、方式和范围，再次取得用户的同意。6 法院的这一判决理由意味着，个人和平台对于数据都拥有一定的权利主张，数据在一定程度上为个人与平台所共有。

政府数据开放涉及的信息也必然包括预算信息，7政府部门在收集、存储、制作和运用预算信息过程中必然会向社会和公众收集数据。然而，在预算信息公开的相关规定中，政府在收集、存储、制作和运用预算信息时并没有相应的许可制度设计，这使得政府有权部门（包括行政机关以外的具有公共管理职能的组织）在预算信息化公开中，对于向社会和公众收集的信息及其后期存储、制作和运用缺乏制约的条款。8 虽然在相关法律中也有“认证”的规定，如《网络安全法》第17条、第23条、第24条，针对网络运营规定了“认证”制度：一是网络专用产品和关键设备的认证和检测;二是针对网络运营者的资格认证;三是网络运营者对用户身份的认证，但这些均不涉及对收集信息的主体在信息公开或者数据开放过程中行使相关权力的许可问题。

4.“最小负担手段原则”与预算信息公开

最小负担手段原则（the least onerous measure）也可称为“最少侵害原则”“最小够用原则”“必要性原则”，它指的是，“如果对于既定的目标，有多种相同有效的手段，政府必须选择对个人自由限制最小的手段”，9 这是行政法上公认的重要原则。最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组在《中华人民共和国民法典人格权编理解与适用》一书“个人信息处理必要性原则的内容”一节中对“必要性原则”下了定义：“所谓必要性原则，是指在从事某一特定活动时可以收集、处理，也可以不收集、处理个人信息时，要尽量不收集、处理。在必须使用并征得权利人许可时，要尽量少地进行收集、处理。这应是必要原则在个人信息收集方面的体现。必要原则也被称为最小化原则或最少够用原则。”周汉华认为，“最少够用原则，除与个人信息主体另有约定外，只处理满足个人信息主体授权同意的目的所需的最少个人信息类型和数量。目的达成后，应及时根据约定删除个人信息”。1 预算信息公开作为一项行政行为也必然要求符合必要性原则，政府有关部门在收集信息过程中不仅应当向公众和企业履行告知义务，告知收集目的、收集范围、未来的使用方式等基本事项，还应当采取减少数据收集频度、减少重复收集等符合“必要性原则”的行政措施等。然而，《财政部关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》（财预[2010]31号）只规定了“对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的预算信息，可以不予提供”，却没有规定预算公开机关在收集、存储、制作和运用信息时需要遵循的“必要性原则”。

四、人工智能时代预算信息公开的法治路径

1.明确“信息”权属，形成系统化个人信息赋权、利用和保护的法律制度

2020年5月通过的《中华人民共和国民法典》第111条和《个人信息保护法（草案）》第2条2 充分表明，个人信息权作为一项权利已被立法所确认，也必将成为以后立法重点保护的领域。3 尽管在行政、民事、刑事4 领域中，都体现了对个人信息的保护，但诚如前文所讨论的，政府数据开放中的“预算信息”的权属并不明确。民法、刑法、行政法对“信息”的法律保护不尽相同，因此，有必要“在民法、刑法、行政法等多角度形成系统化的个人信息赋权、利用和保护的法律制度，实现公民个人利益、数据采集方的经济利益与国家公共利益的有机统一”。5 笔者认为，除了必须将民法、刑法、行政法领域的相关立法作为一个立法体系来考虑外，还需要对“预算信息”进行区分，如仅产生于行政机关内部的公务信息、行政机关直接向社会或公众收集的信息、行政机关在收集信息基础上制作的信息等，从而更科学地确定其权属。总的来说，可以从以下三点来考虑：

第一，“仅产生于行政机关内部的公务信息”是指一个行政机关基于履行其行政职权的需要而产生的内部信息，仅供内部公务使用。这类信息从权属上看，若属于必须公开的范围，则应定性为“公共用物”;若属于可以不予公开的范围，则应定性为“公用物”。

第二，“行政机关直接向社会或公众收集的信息”直接来源于社会或公众，并未进行过加工，无论是否经过合法授权，从性质上应当属于“个人信息”的范畴，属于“私有物”。当这些信息经过合法授权后，若向社会或公众公开，并不改变其私有性质，只是在其授权的范围内允许行政机关使用而已（这种使用应以授权的范围为限）;向社会或公众公开后，也同样排除第三人的非法使用。

第三，“行政机关在收集信息基础上制作的信息”可以分为两种情况。一种是收集后制作的信息仅供行政机关内部使用，并不对外公开，其权属应视情况而定：若是合法收集基础上制作的信息则属“公用物”，若是非法收集基础上制作的信息则属“私有物”。另一种是收集后制作的信息向社会或公众公开，其权属也要区分不同情况：若是合法收集基础上制作的信息且用于商业化经营则属“国有私产”;若是在使用非法手段收集基础上制作的信息且用于商业化经营则属“私有物”;若是出于满足公众知情权的目的而非商业化经营向公众开放，则合法手段收集基础上制作的信息应属“公共用物”，非法手段收集基础上制作的信息则应属“私有物”。

2.设立专门机构，确立预算信息公开内部行政许可制度

正如前文所述，政府数据共享和开放涉及个人信息的收集、储存、使用，在这一过程中，会存在个人信息未经许可被收集并使用的情形。要使这种行为合法合规，途径有两个：一是可设置专门的数据行政管理机构，赋予其许可行政机关收集预算信息的权力，未经许可的机关或公共管理组织不得向社会或公众收集信息，也不能将非法收集的信息向社会或公众公开;二是应承认信息网络传播权默示许可，即当个人被明确告知或明知其被收集的信息将用于网络传播仍然上传个人信息，或权利人向具有法定职责的特定机构签发使用许可授权时，除非在其上传时明确表示不能用于网络传播，则默示其许可信息的网络传播。在预算信息公开中，预算信息持有人通常是信息优势方且容易垄断信息，“即使其他交易者愿意花费很大的信息搜寻成本，也难以获得比较充分的信息。事实上，在现实经济中，信息优势方对信息的垄断是产生信息不对称问题的一个重要原因”，1 “从平衡论的角度分析，既然行政许可持有人是信息优势方且容易垄断信息，因此，要实现各方的信息均衡，就必须削弱行政许可持有人的信息优势，打破其信息垄断地位”。2 在预算信息内部许可制度欠缺的情况下，更有必要打破这种信息垄断，设立预算信息内部许可制度，保护个人信息权。

3.规范预算信息公开中数据开放的程序性规则

预算信息公开一直未形成系统性的程序规则，散见于各个规范性法律文件之中，如《政府信息公开条例》的第15条、第32条等。不仅如此，对于公民个人信息的收集、存储、制作和利用的程序性规则过于原则，缺乏可操作性，且赋予了行政主体很大的自由裁量权（如《政府信息公开条例》第32條“依申请公开的政府信息公开会损害第三方合法权益的”，损害如何界定完全由行政主体主观判断）。3 信息开放较信息公开在法律程序规则设置上要求更高，诚如刘定基所指出的：“政府信息开放较政府信息公开有更多的要求，前者强调政府主动开放相关信息，后者强调申请（被动）公开;前者强调通过网络公开，后者多通过阅览、纸本复制等传统方式公开，政府信息开放已超过政府信息公开法制可以承载的范围。”4 程序规则的确立在数据开放时代对于个人信息的保护显得尤为重要：“在信息技术革命对物理空间的生活限制的边界突破下，单独设置行政程序的唯一模式也阻断了外界信息对技术平台内在交易关系的及时介入。”5 因而，刘定基建言：“应当建立个人信息保护的正当程序，如政府应进行个人信息保护影响评估、允许人民以书面形式对影响评估报告的内容及开放决定表示意见、有公正中立的决定者等。”6 当然，中国目前虽然欠缺统一的《行政程序法》，但地方立法的尝试却是引人注目的：“截至2019年底，全国各地总共制定了‘行政执法程序规定32部、‘规范性文件制定程序规定100多部、‘重大行政决策程序决定170多部、‘政府信息公开规定90部、‘行政程序规定16部。”7 其中，《湖南省行政程序规定》采用了三分结构模式，对“行政决策+行政执法+特别行为/应急行为”分别设计相应的行政程序，是很好的尝试。然而，地方性立法除了存在差异化外，从立法法角度看，由地方立法先行先试，上位法缺位，难免面临合法性质疑。而且数据开放背景下的预算信息公开，无法直接适用地方程序规则，因此，有必要在《行政程序法典》出台之前，先行修改《政府信息公开条例》，或者由国务院出台《实施细则》，进一步明确预算信息公开的程序性规则。如可在《信息公开条例》中增加收集个人信息的前置许可程序和权利人明示同意程序;可对第15条和第32条的规定进一步具体化;可明确“第三方的同意程序”等。

4.构建预算信息公开与共享的多元监督机制

信息的开放与共享要求多元合作和共治，仅靠一方是无法达到预期目标的。人工智能时代的预算信息公开也必然体现这一要求，如果不寻求与企业合作、多元共治，在传统行政机制下的各自为政、单兵作战，完全无法适应数据化的要求。事实上，预算联网监督的有益尝试已经包含了多元共治的理念。数据治理时代，需要进一步扩大多元监督的主体及合作的范围。数据能力在世界范围内正成为评价国家治理能力和治理体系现代化的重要指标，预算信息公开也必然包含更加开放、更加包容和更加透明的公开原则。如果说人工智能时代未到来前，行政自我规制可以实现自我运行，那么，在人工智能时代，面对更加开放的世界和行政法治，必须打破行政自我规制、自我垄断的壁垒，构建起预算信息公开与共享的多元监督机制。

Abstract： The opening of government data in the era of artificial intelligence has brought new changes and risks to traditional administrative governance concepts and governance systems. The disclosure of budget information under the government information disclosure system has also exposed many new problems under the trend of new governance reforms. With the advent of the data era characterized by complexity， diversification and fragmentation， the existing government information disclosure theory is not sufficient to effectively suppress the legal risks caused by government data disclosure， nor can it respond to the governments demand for effective governance of budget information disclosure in the process of data openness. How to define the ownership of “information” or “data”， how to break the barriers of the traditional closed administrative management model to data opening， and how to realize the transformation of information disclosure from “information islands” to “data open sharing”， the solution of these problems urgently needs to realize the transformation from administrative control to the concept of multiple co-governance， and it is also necessary to build a multiple supervision mechanism for the disclosure and sharing of budget information.

Key words： disclosure and sharing of budget information， governance change， legalization， government big data， artificial intelligence

（責任编辑：苏建军）