全球移徙治理中的国际移民组织与联合国难民署：互动实践与合作特征

宋婉贞

（1.暨南大学，广东 广州510632）

就当今国际社会形势来看，人口的全球性流动与迁徙已成为一种普遍现象，移徙问题不仅是一个跨界区域问题，也逐渐成为一个全球热点问题。据统计，截至2019年6月底，跨越国家边界的国际移徙总数达2.72亿人。①“World Migration Report 2020，”IOM，https：／／publications.iom.int／system／files／pdf／wmr_2020.pdf，访问时间：2020年9月10日。移民及移民所带来的诸多问题逐渐引起全球的广泛关注，而移徙治理的复杂性和困难性使得国际组织作为一种重要的非国家行为体而日益重要。自20世纪以来，国际组织的数量持续快速增长，据《国际组织年鉴》统计，1909年，全球共有213个国际组织，到2018年，这一数目已增至7.0347万个。②Union of International Associations，“Historical Overview of Number of International Organizations by Type（1909-2018），”in Yearbook of International Organizations，https：／／ybio.brillonline.com／system／files／pdf／v5／2018／2_9.pdf，访问时间：2019年6月23日。其中，由各主权国家通过正式协定建立的、代表其相应政府的政府间国际组织具有显著的组织协调能力，是一种较大可能形成国际合作的国际机制或制度安排。从国际关系角度看，它是基于国际间行为体或国家需求所构成的全球问题治理者，旨在调节或管理复杂的国际事务。①江啟臣著：《国际组织与全球治理概论》，五南图书出版社，2009年版，第3页。政府间国际组织也可被理解为一种国际合作形式，为各个国家提供一种在国际层面的合作路径，并通常在治理难度较大的议题中联合起来，以汇聚和共享资源。②Andrea C.Simonelli，Governing Climate Induced Migration and Displacement：IGO Expansion and Global PolicyImplications，Palgrave Macmillan，2016，p.62.这种联合即国际组织间合作，作为国际组织之间一种主要的关系模式，组织间合作多被视为一种在更大程度上达成组织目标的途径或机制。因此，对政府间国际组织及组织间合作与互动的学理探究具有重要意义。而在具体分析中，政府间国际组织通常被“黑箱化”，或仅关注不同类型组织各自的实践。同时，学界更多分析组织间竞争的问题，对相同或相似功能领域的政府间国际组织之间的互动及合作问题少有关注。对此，需对各个国际组织的发展历程进行历时性考察，探究其互动的实质。同为全球性国际组织的国际移民组织（International Organization for Migration，下文简称IOM）与联合国难民署（United Nations High Commissioner for Refugees，下文简称UNHCR）自成立以来，都致力于解决国际非正常移徙问题，其工作议程也存在一定领域的重叠。由于难民保护问题的复杂性，相关国家通常期待二者能够发挥其作用。③郭秋梅著：《国际移民组织与全球移民治理》，暨南大学出版社，2013年版，第22页；赵洲、程保志：“‘保护的责任’语境下避难者的人权保护问题”，《太平洋学报》，2014年第6期，第21-31页。对二者在全球移徙治理中互动实践的分析，需置于历史背景中，结合长时段视角进行分析。

一、国际移民组织与联合国难民署的建立及其异同

从历史发展看，IOM和UNHCR的兴起不是一蹴而就的，而是特定时期国际局势变化和发展的产物。在对二者的由来及其从创立到正式制度化的发展历程进行梳理的基础上，能够客观理解IOM和UNHCR的异同，以全面把握互动关系。

1.1 国际难民保护的制度化：UNHCR的创立

作为联合国系统内唯一专门负责难民保护事务的权威机构，UNHCR的建立标志着国际难民问题日渐突显以及国际社会对难民保护的迫切需求。

（1）建立之前

一战的爆发造成了大量难民和俄罗斯无国籍难民的出现，从而加剧了国家间的紧张关系。1921年2月20日，红十字国际委员会（ICRC）主席古斯塔夫·阿多尔（Gustave Ador）在国际联盟理事会上要求任命一名难民高级专员（HCR），以便确立俄罗斯难民的地位并协调救济工作。同年9月1日，弗里特约夫·南森（Fridtjof Nansen）被任命为第一位难民高级专员，依靠政府和非政府机构提供援助。④Sir John Simpson，The Refugee Problem，Oxford University Press，1939，pp.198-201.随着战争的持续蔓延，越来越多难民从德国和奥地利流出，使得难民问题更加严峻。1938年7月，32个国家和救济组织的代表在法国埃维昂举行会议，成立了政府间难民问题委员会（下文简称IGCR），旨在帮助那些（主要是奥地利或格鲁吉亚）因政治见解、宗教信仰或种族出身而需移居国外的人。二战前，IGCR共安置了约24万难民。⑤Martha Biehle，“Intergovernmental Committee on Refugees，”International Organization，Vol.1，No.1，1947，p.144.然而，该委员会在为难民制定移民安排或提供移民资金方面未发挥任何作用，因而引起相关国家的不满。1943年11月9日，联合国善后救济总署（下文简称UNRRA）接管IGCR的任务，旨在重建二战后受害严重且无力复兴的同盟国。⑥George Woodbridge，UNRRA：The History of UNRRA，Columbia University Press，1950.其主要向以下三类群体提供援助：逃避迫害或战争的难民；作为帝国强迫劳工和少数幸存的犹太人；拒绝返回原籍国而无法遣返的难民。UNRRA的职能是有限的且不能独自行动，只能在盟军司令部的领导下帮助这些群体。作为UNRRA的重要捐助国，美国不断批评UNRRA遣返那些不愿被遣返的人到东欧，并于1947年宣布停止对其捐助，这导致了该组织的终结。

1946年1月，法国和美国达成协议，认为难民援助应建立在国际层面上，并需要建立一个新组织应对不同种类的移徙群体。1946年2月12日，国际难民组织（下文简称IRO）取代UNRRA得以建立，运转周期为3年。该组织的一项重要发展是，所有西方国家都同意接受“个人有被认定为难民的权利”。①Stoessinger，The Refugee and the World Community，The University of Minnesota Press，1956，pp.62-63.在IRO运行期间，有161.9万名难民注册；7.3万被遣返，64.3万被重新安置到美国、澳大利亚和以色列等国。②Vernant，The Refugee in the Post-War World，Yale University Press，1953，p.37.1949年，正值IRO三年任务期限临近尾声，各成员国决定终止IRO，主要由于其对美国的财政压力过大。最终，IRO的任务期限延长到1951年12月31日。在IRO任期结束时，许多背井离乡者仍留在欧洲，诸多问题仍未解决。因此，创立另一项机制便显得尤为重要。

（2）UNHCR的正式创立

由于难民危机愈加严峻，1949年，IRO总理事会第43届特别会议向联合国经济及社会理事会提出建议——在IRO服务终止后，设立一个保护难民和无国籍者的国际机构并且制定一项关于难民和无国籍者国际地位的公约。基于此，1949年联合国大会第四次会议通过了第428（V）号决议，设立UNHCR。同年12月其正式成立，该名称沿用至今。作为一个非操作性机构，UNHCR旨在为难民提供法律和政治保护。1951年，联合国大会进一步明确了UNHCR的章程和《1951年关于难民地位的公约》（简称《公约》）的实质内容。UNHCR于1952年正式开始运转，相关章程赋予其法律授权。UNHCR虽是一个向难民提供国际保护的组织，但《公约》规定，只有那些因1951年1月1日以前的情况而在欧洲避难的难民才能得到保护。另外，UNHCR章程更多涉及的是欧洲范围内的难民。《公约》和章程中也均未有任何代表非欧洲难民的内容。因此，UNHCR无法普遍保护和援助难民，这使其在20世纪50年代的非欧洲地区行动有限。③Sara E.Davies，Legitimising Rejection：International Refugee Law in Southeast Asia，Martinus Nijhoff Publishers，2008，pp.52-55.

在20世纪50年代后期，《公约》的局限性不断突显。例如，UNHCR能够提供物质援助，但没有获得提供法律或保护性援助的授权。此外，加入《公约》的国家数量低于预期，多数国家强烈认为《公约》是以欧洲为中心的公约。非洲建立区域难民机制的尝试也使UNHCR担心，若新的非殖民化国家在形成各自的区域文书过程中获益较多，那么UNHCR的重要性和权威性将受到质疑。④Nevzat Soguk，States and Strangers：Refugees and Displacements of Statecraft，University of Minnesota Press，1999，p.175.另外，由于不同的区域机制将给予难民不同程度的权利和援助，建立不同的区域机制有可能会取代设定处理难民问题的全球共同标准的计划。由此，经过两年的起草和协商，1967年10月4日通过《议定书》，作为1951年《公约》的增编，从而消除了《公约》的时间和地域限制。⑤Louise W.Holborn，Refugees：A Problem of Our Time，The Scarecrow Press，1975，p.180.1967年《议定书》使《公约》更具普遍性，以合法和有效的方式扩大UNHCR的职能，而对“难民”的定义仍遵循《公约》的界定。

1.2 移民制度的操作化：国际移民组织的创立

IOM自成立以来长期独立于联合国，直到2016年并入联合国系统。IOM虽不具有UNHCR的保护授权，但其对于全球移民治理以及人口有序迁徙等具有重要意义。

（1）IOM的创立背景

二战后，欧洲境内遗留了大量难民、流离失所者。1950年成立的UNHCR主要负责确定难民身份并为其提供保护，而IRO章程所规定的“运输、安置及将其重新安置到第三国”这一实际操作性责任却未有组织承继。1951年11月26日至12月5日，美国等国在比利时的布鲁塞尔召开移民会议。为避免受制于苏联对难民应对方式的束缚，同时为二战后欧洲人口移动混乱局面建立多边机构的解决机制，经激烈讨论后成立了政府间欧洲移民迁移临时委员会（PICMME），负责运输欧洲过剩人口。①“IOM History，”IOM，https：／／www.iom.int／iom-history，访问时间：2020年10月10日。

1952年10月，临时委员会会议通过并建立了正式组织即政府间欧洲移民委员会（ICEM），1953年确定组织章程，次年生效。②“Intergovernmental Committee for European Migration，”International Organization，Vol.9，No.2，1955，pp.315-316.在具体实践中，ICEM的功能和地域均得到扩展。到20世纪60年代，ICEM已基本完成运输欧洲过剩人口的任务。1980年11月，ICEM第55次理事会通过决议，将ICEM更名为政府间移民问题委员会（ICM）。名称的不断更迭表明ICM自主性逐步增强，也为其成为全球性组织奠定了基础。

（2）IOM的制度化确立

随着ICM的实践范围和组织功能进一步扩大，其沿用的1953年章程——规定该组织旨在运输欧洲过剩人口——已不合时宜。1979年，理事会修改了委员会名称，同时强调名称变化并不意味着章程的修订。1984年，ICM总干事詹姆斯·卡林（James L.Carlin）呼吁成员国考虑修订章程。1987年5月20日，成员国就修订章程一事达成一致意见，并于1989年11月14日开始执行。③MeganBradley，The International Organization for Migration：Challenges，Commitments，Complexities，Routledge，2020，pp.3-7.执行后，ICM正式更名为国际移民组织（IOM），成为移民治理领域最主要的全球性国际组织。章程修订后，IOM更强调移民与发展的关系，旨在通过与其他国家、组织合作，促进移民治理，为所有有需要的移民（包括难民和国内流离失所者）提供人道主义援助。其扩展了主要活动领域，包括移民和发展、协调移徙，以及应对强迫移徙。④Martin Geiger and Antoine Pécoud eds.，The Politics of International Migration Management，Palgrave MacMillan，2010，p.3.20世纪80年代的IOM面临冷战后的国际政治新局势，移民问题的严峻性和复杂性使其不得不适时调整发展战略。到2016年，IOM正式成为联合国相关组织，同时保持原有的独立性和自主权。

1.3 IOM与UNHCR之异同

如图1所示，UNHCR与IOM名称的变化反映了各组织运作的不断演进，同时也反映了二者与美国、其他成员国、其他国际组织关系的变动，以及国际移徙问题的持续变化。从整体看，作为在IRO基础上兴起的两个国际组织，二者具有一定的相似性和差异性。正是这些特性为UNHCR和IOM在移徙治理领域的互动奠定了基础，使二者的合作关系得以发展。

（1）UNHCR与IOM的相似点

处于相同或相似议题中的国际组织往往彼此间存在一些相似点，即国际组织的“共域”。UNHCR与IOM的共域主要表现如下：

其一，二者都是与强迫移民治理相关的政府间国际组织。UNHCR与IOM都是在IRO的基础上为应对欧洲难民问题而确立的政府间组织，旨在为需要援助的难民提供法律保护和移民运输等人道主义救助。在IRO即将终止其职能时，UNHCR于1950年确立，并延续了IRO的保护难民职能。后因流离失所者人数愈发增多，欧洲境内的移民流动管理问题无法得到有效解决，在1951年，由美国等西方国家主导建立的IOM承接了IRO关于转移和运输移民的职责。就主要关注群体看，IOM致力于为多种形式的移民提供服务，包括强迫移民和自愿移民，而UNHCR更多关注强迫移民。因此，二者在难民、流离失所者等强迫性移民问题的治理上具有较大的重叠域。①IOM＆UNHCR，“Towards a Comprehensive Regional Policy Approach：The Case for Closer Inter-Agency Co-operation，”International Journal of Refugee Law，Vol.5，No.3，pp.347-391.多年来，IOM和UNHCR扩展了各自的任务，开始关注移民管理解决办法，而不仅仅是人道主义援助。由此，二者从国际人道主义机构转向国际移徙管理机构。

其二，二者都遵循从区域到全球再回归区域的扩展路径。UNHCR和IOM的确立最初都源于区域难民问题，随后二者从应对特定区域议题扩展到关注全球移徙议题。随着区域问题逐渐向全球层面扩散，UNHCR和IOM再次“回归”区域，注重实地发展，积极参与区域问题的解决，由此形成了“源于区域—扩展全球—回归区域”的演进路径。该路径也突显了全球治理与区域治理的联动性，以及全球性力量的“在地性”趋势。同时，UNHCR和IOM在议题领域逐渐承担了自然灾害、气候等引起的人道主义紧急任务，从而扩大了组织功能和规模。UNHCR逐渐将其官僚主义议程从具体的法律援助转向更“实地”的援助，这对于保护被迫移民更重要。②Andrea C.Simonelli，Governing Climate Induced Migration and Displacement：IGO Expansionand Global Policy Implications，Palgrave Macmillan，2016，pp.79-80.截至2020年5月，UNHCR共有149个成员国，17 324名职员，在135个国家／地区开展业务，其预算也从最初的30万美元增至2019年的86亿美元。IOM自1989年以来，不断扩展活动领域，除向成员国提供处理移民问题的技术援助外，还包括管理回返移民、移徒宣传、在原籍国打击非正常移徙和人口贩运、促进关于移徙的政治对话。③Sandra Lavenex，“Multilevelling EU External Governance：The Role of International Organizations in the Diffusion of EU Migration Policies，”Journal of Ethnic and Migration Studies，Vol.42，No.4，2016，pp.554-570.截至2019年，该组织共有173个成员国、9 500名工作人员和450个办公地点。其业务预算从1998年的2.422亿美元增加到目前的15亿美元，职员从1998年的约1 100人增加到10 000多人。④IOM，“About IOM，”https：／／www.iom.int／about-iom，访问时间：2020年10月9日。这表明，IOM的成员国数量、活动和影响范围都大大增加。

其三，二者都具有一定的权威、资源和合法性。尽管来源和程度不同，UNHCR和IOM都拥有各自的权威、资源和合法性。人道主义赋予UNHCR较大的道德权威，由联合国大会通过的组织章程也使其成为难民保护领域的核心机构，由此使UNHCR拥有了设定难民保护规范、专业知识，以及传递信息的合法性，并使该机构运用其功能不断增加在难民保护中的影响力。⑤Michael Barnett，“Humanitarianism，Paternalism，and the UNHCR，”in Alexander Betts，and Gil Loescher eds，Refugees in International Relations，Oxford University Press，2011.IOM作为移徙治理领域的主要机构，在政府决策中具有重要的影响和权威。它通过“产出”能够有效管理移徙知识和信息，向各国提供“科学”“技术”或“管理”等专门知识和服务资源，或促进信息交流，以此增加自身的合法性。它们还代表政府制定方案并直接执行政策，从而发挥服务提供者的作用。⑥Martin Geiger and Antoine Pécoud eds，The Politics of International Migration Management，Palgrave Macmillan，2010，p.5.

其四，二者都积极与其他行为体发展合作伙伴关系。UNHCR和IOM都具有较强的合作理念，注重与国家和国际组织等建立伙伴关系。在IOM的活动中，民间组织发挥了重要作用。后者接受了培训和资助，开办咨询中心、接听热线电话、分发小册子，以及组织戏剧巡演等。IOM建立并支持民间组织国际网络，目的是在不同国家的相关组织之间交流经验和信息。⑦同⑥，第191页.UNHCR也与各机构建立了广泛的实地一级的伙伴关系，为后者提供资金和信息。自20世纪90年代初以来，UNHCR与民间组织之间的合作关系发展迅速。截至2020年10月，UNHCR共有900多个伙伴。①UNHCR，“Non-Governmental Organizations，”https：／／www.unhcr.org／non-governmental-organizations.html，访问时间：2020年10月9日。

（2）UNHCR与IOM的差异性

其一，发展规模与拓展方向不同。由于组织属性、议程侧重域等不同，UNHCR和IOM在成员国数量、经费和项目数量等方面存在较大不同。由于难民问题的复杂性、章程的法律约束、经费开支等因素，加入UNHCR的国家数量不及IOM多，其对核心议程的遵循使其在活动领域的广度和灵活性上也逊于IOM。有相关研究称，自20世纪90年代后期以来，IOM更广泛、更灵活的任务规定及其优越的行政能力使其比UNHCR更“成功”。②Daniel Wunderlich，“Europeanization through the Grapevine：Communication Gaps and the Role of International Organizations in Implementation Networks of EU External Migration Policy，”Journal of European Integration，Vol.34，No.5，2012，pp.485-503.尽管如此，UNHCR仍具有比IOM强的权威性和合法性，在实地运作中具有更强的强制力和统筹力。UNHCR的帮助群体范围也逐渐扩展，从最初的公约难民增加到寻求庇护者、境内流离失所者、难民、无国籍者、回国者及需要保障的个人，由此与IOM的活动领域出现越来越多交集。IOM虽不具法律授权，但仍持续扩大职权范围，逐渐从后勤机构拓展为移民领域的主要机构。它最初并非力求成为联合国常设组织，但仍通过不断调整并扩展组织功能和领域而得到持续发展，并致力于帮助世界移民（包括难民）进行有序迁移，以及通过移徙促进社会和经济的发展。IOM对移徙问题有着深入了解，并拥有独特的财政系统，能够为捐助者提供明确的服务导向。

其二，二者组织类型不同。作为联合国系统中的难民和强制移民政策资源，UNHCR和IOM分属不同的组织类型（参见表1）。其中，UNHCR属于任务导向型机构，具有合法授权，负责监督和督促规范的执行，并坚决遵守其核心任务；IOM属于功能导向型组织，侧重于项目实施，并寻求最大限度地发挥其相关性和筹资机会。IOM的章程规定了其作为代表各成员国运作的服务型组织，为各国和其他组织提供交流意见和经验、促进合作与协调的论坛。它还应有关国家的请求并经其同意，通过实施相关项目，提供移徙服务及符合本组织目标的其他援助。IOM没有保护移民的正式授权，尽管其任务声明包括维护移民的尊严和福祉。UNHCR作为一个规范性组织，不仅充当难民保护规范的传递者和监督者，并同意在国内推广难民规范。UNHCR的自主权可以转化为某种形式的权力，在全球和地方实施，特别是在其作为主导行为体的领域。③Sarah Deardorff Miller，UNHCR as a Surrogate State：Protracted Refugee Situations，Routledge，2018，pp.43-44，49.最初几十年，UNHCR享有最大的合法性，同时努力为各国界定难民问题，寻求解决方案，并监测执行情况。近来，由于各国实行越来越多的限制，UNHCR失去了对信息和专门知识的垄断，权威性相对下降，但仍是难民保护领域的主导机构。

表1 功能型组织和规范型组织

其三，权威、合法性程度不同。由于组织类型不同，UNHCR寻求道德合法性，IOM则寻求务实的合法性。UNHCR根据1951年《日内瓦难民公约》及其1967年《议定书》，以及UNHCR的章程处理规范性任务，具有较大的权威性和合法性。而IOM则缺乏构成权力来源的合法依据，并未有难民保护的正式法律授权。④Rutvica Andrijasevic and William Walters，“The International Organization for Migration and the International Government of Borders，”Environment and Planning D：Society and Space，Vol.28，No.6，2010，pp.977-999.这种缺乏权威的情况也反映在IOM较弱的自主权以及缺乏适当授权方面，它对专用项目资金依赖度高，97%以上的预算依赖其成员国资助的项目，这使其无法自主发展。尽管如此，IOM仍运用其作为知识生产者和知识载体的身份，从其他领域寻求合法性。它一直致力于利用可塑性和高效率的声誉，在灾后营地管理、数据收集和提供援助等活动中发挥独特作用。此外，它还通过向成员国和其他机构提供专业服务来增强合法性，如编写移民专业知识出版物、发布统计数据、传播移民相关信息等，由此致力于成为移民领域的“权威专家”。

其四，与成员国、联合国关系不同。UNHCR作为常设的联合国机构，具有明确的议程任务，保护世界各地的难民；IOM在世界层面也很活跃，但其在2016年前一直处于联合国系统之外，同时开展了多样化的活动。2016年，IOM成为正式的联合国相关组织，但并非直接成为一体化的联合国机构，而是作为一个“相关组织”，保持既有的独立性和自主权。从这个意义上说，它强调与UNHCR的平等地位。①Martin Geiger and Martin Koch，“World Organization in Migration Politics：The International Organization for Migration，”Journal of International Organizations Studies，Vol.9，Issue 1，2018，pp.25-44.在与成员国的关系方面，IOM比UNHCR更受制于成员国的影响，自主性更弱。虽然UNHCR能够将其支出直接用于难民，但没有直接证据表明捐助者的影响，而IOM的支出模式则更多针对受关注的人口和特定的捐助方利益。关键区别还在于，IOM向主要捐助国提供了大量移徙服务，而UNHCR则在主要捐助国以外开展活动。IOM在结构上只对其成员国政府负责，并为其利益行事；它从未批评其成员国，也很少实施与成员国标准不相容的项目。②Antoine Pécoud，“What Do We Know about the International Organization for Migration？”Journal of Ethnic and Migration Studies，Vol.44，No.10，2018，pp.1621-1638.而UNHCR根据章程规定，则具有对成员国的监督和推行规范等权力。虽然UNHCR也通过项目供资开展工作，但它可以获得一定数量的灵活资金，这些资金可以在捐助者不直接控制的情况下自由分配。UNHCR需集中确定优先事项和自下而上的全球需求评估，并结合集中和分散的筹资战略，以平衡捐助方的利益和全球需求，而IOM则不需做这些。

二、国际移民组织与联合国难民署的合作互动（1951—2020年）

治理是一种最高级别的国际合作。③Andrea C.Simonelli，Governing Climate Induced Migration and Displacement：IGO Expansion and Global Policy Implications，Palgrave Macmillan，2016，p.10.国际组织之间一般很少刻意相互竞争，更可能面临的是职能内容在客观上的互斥与掣肘。UNHCR和IOM自成立初期以来持续在组织间合作方面进行了一系列探索，而竞争在二者的关系发展中则不甚突显，其更倾向于在相互协调中寻求空间，以实现一定程度的合作运行。从各自的发展历程看，因发展背景和历史阶段的不同，二者的合作呈现出不同的发展形式。④由于20世纪80年代之后UNHCR和IOM在世界不同地区的合作明显增强，且发展更具规模和制度化，故此处分界以20世纪80年代即以二者现用名确立的时间为界，将二者的非现用名时期界定为发展初期。另外，以2016年即IOM加入联合国系统为另一节点，以此前后分为两个阶段。

2.1 1951—1989年：有限的互补性合作探索

作为二战末期的产物，IOM与UNHCR并非从成立起便具有固定的互动发展路径，而是经历了不断的调适，这从各自名称的数次变更中也可得到佐证。尽管二者在运行初期尚未形成制度化和规模化发展，但双方任务的相辅相成，在很大程度上为合作创造了潜在基础，因此在“相遇之初”双方便已开始进行一定的试探性交往，并非“生而对抗”。在成立初期，二者分别承继IRO的不同职责，共同应对欧洲内部受战争影响的难民群体。UNHCR侧重于难民保护等功能性任务，而此时的ICEM（IOM的前身）则更关注管理和后勤等操作性工作。UNHCR与ICEM的合作最早开始于1952年，二者的官员在会谈中交换信息，任命联络干事，并达成密切合作共识以避免职责重叠。二十世纪六七十年代，ICEM进一步介入难民事务，由此加深了与UNHCR的合作，历届高级专员在公开讲话中也提及与ICEM密切且富有成效的合作。如1952年初，PICMME和UNHCR便已尝试展开合作，二者驻港联合办公室致力于将身处中国的欧洲难民重新安置到第三国。随后更名的ICEM和UNHCR承继了这一工作，并一直运行到1973年。①Jérôme Elie，“IOM from 1951-1953：The Creation of PICMME／ICEM，”2011 World Migration Report Seminar Series，2010，p.22.1952—1957年，二者联合将7 472名欧洲难民从香港地区转移安置到了第三国，至20世纪80年代累计增至26 000名。②James L.Carlin，The Refugee Connection—A Lifetime of Running a Lifeline，The Macmillan Press LTD，1989，p.30.在1956年发生的匈牙利、奥地利境内难民危机中，UNHCR和ICEM也积极协调行动，针对该地难民开展联合调查，密切合作，这是二者首次就突发人道主义危机进行联合治理。20世纪70年代，二者在越南、智利、玻利维亚等地展开合作，在难民的法律保护、重新安置和运输等领域给予一定的人道主义援助。③James L.Carlin，“Significant Refugee Crises since World War II and the Response of the International Community，”Michigan Journal of International Law，Vol.3，1982，pp.3-25.

1980年，ICEM更名为ICM，侧重于执行成员国移徙计划的措施，后勤移民登记、体检和运输等技术性任务，进一步扩大了移徙管理范围。UNHCR也自20世纪60年代以来越来越多地参与第三世界的难民事务，由此将二者的合作范围进一步拓展到了世界其他地区。在20世纪80年代，ICM与UNHCR积极协调合作，在移民和难民的援助和运输过程中发挥了至关重要的作用，如协作将在苏联的犹太移民重新安置到以色列和其他国家等。此外，ICM和UNHCR持续对印度支那难民进行救助。制定了与东南亚区域特征相对应的合作机制，并推行了一系列多边的非正式协商机制和合作进程。二者逐渐确立了遣返规范和重新安置等策略作为可行的移民政策，通过国家和非国家行为体之间的积极合作，使得到难民身份的人有序流动。

尽管任务的重叠以及各自对捐资、活动领域、工作任期的争取在一定程度上造成二者之间无可避免的紧张局势和竞争状态，但其在初期所进行的合作探究具有深远意义，并为其进一步合作奠定了基础。

2.2 1989—2016年：深入相识的合作共赢

自1989年ICM正式更名为IOM以来，如何应对冷战后国际社会频发的人道主义危机成为IOM和UNHCR共同面对的关键难题。在初期交往探索的基础上，二者加深了对彼此的了解，并在鉴别难民身份、提供保护和援助，以及提供可持续解决办法等方面开展更系统的合作。

首先，在区域层面，合作形式更加全面。二者采用“协助自愿遣返”方式，管理从全球南部地区向北部地区流动的群体。如在二十世纪八九十年代，二者已在欧洲地区实施了旨在向该地区的移民、难民提供救助的全面地区合作政策，并得到了欧洲安全与合作会议的关注和肯定。④IOM＆UNHCR，“Towards a Comprehensive Regional Policy Approach：The Case for Closer Inter-Agency Cooperation，”International Journal of Refugee Law，Vol.5，Issue 3，1993，pp.347-391.在亚洲—太平洋地区，二者长期进行全面合作。⑤Moretti Sebastien，“UNHCR and the Migration Regime Complex in Asia-Pacific between Responsibility Shifting and Responsibility Sharing，”New Issues in Refugee Research Research Paper，No.283，2016.如1991年，在《印度支那难民综合行动计划》的框架下，IOM、UNHCR联合与越南签署了一项关于越南公民从其他东南亚国家返回的谅解备忘录。二者也积极参加亚太地区的“巴厘进程”框架，建立了一个区域资助办事处，以促进在打击贩运和跨国犯罪领域的区域合作。二者后来成为巴厘进程正式成员，并经过努力顺利使巴厘进程将难民议题纳入其框架。⑥The Bali Process，https：／／www.baliprocess.net／，访问时间：2020年10月1日。UNHCR和IOM还与西非经共体合作，于2008年11月联合举办“西非难民保护和国际移徙问题区域会议”。①“IOM-UNHCR Protecting Refugees and Other Persons on the Move in ECOWAS，”IOM and UNHCR，https：／／publications.iom.int／system／files／pdf／iom-unhcrpublication.pdf，p.10，访问时间：2020年10月1日。2015—2016年间，IOM与UNHCR加强合作，帮助43个国家和地区执行了重新安置计划，并在阿富汗、埃塞俄比亚、伊拉克、约旦、肯尼亚、黎巴嫩、马来西亚、尼泊尔、泰国、土耳其和坦桑尼亚开展了重要行动。通过密切合作，IOM和UNHCR共享数据和资料信息，定期对与重新安置相关的数据进行核实和校正。②“World Migration Report 2018，”IOM，https：／／publications.iom.int／system／files／pdf／wmr_2018_en.pdf，访问时间：2020年10月1日。这种数据、图文资料等信息的共享与合作，是UNHCR和IOM合作的一大领域。

其次，在制度层面，推动双方关系的机制化发展。如1997年，双方在救助难民和流离失所者领域签署了一份谅解备忘录，为更紧密的合作确立了正式框架。③“Memorandum of Understanding between the United Nations High Commissioner for Refugees and the International Organization for Migration，”UNHCR，1997，http：／／www.refworld.org／docid／3ae6b 31a70.html，访问时间：2020年10月2日。还于2001年成立了“庇护与移民行动小组”，继续探讨双方的合作路径。2003年，双方针对不同地区、不同类别的遣返移民发布了联合合作声明。④“Joint Letter From IOM and UNHCR on Returns，”UNHCR，2003，http：／／www.refworld.org／docid／3e647b844.html，访问时间：2020年10月2日。为保障与政府的管理政策和决策结构一致，二者举办了一系列研讨会和培训讲习班：一种是解释不同国际机构的作用和任务，辨析难民、移民、无国籍者和流离失所者之间的差别，由UNHCR、IOM与其他国际组织一起举办；另一种研讨会由UNHCR或IOM单独组织，讨论移徙政策和管理方面的专门问题，以及与确定难民地位有关的程序性和实质性议题。⑤IOM＆UNHCR，“Towards a Comprehensive Regional Policy Approach：The Case for Closer Inter-Agency Co-operation，”International Journal of Refugee Law，Vol.5，No.3，1993，pp.347-391.

最后，在内容层面，冷战结束以来，双方就不同地区的难民、移民和流离失所者等群体的救助进行了不同程度的合作。在与UNHCR合作中，IOM主要负责快速撤离及运输人员和货物。从20世纪90年代开始，IOM的组织范畴扩展至长期重建和发展项目，并在2000年前后扩展到 气 候 领 域。自2008年 以 来，IOM和UNHCR参与气候所引起的人道主义救助事务。二者都是“移徙／安置和气候问题工作组”非正式成员，不仅分享信息，还联合决定应用和宣传方案。例如，它们提出一致意见，主张“加强国际合作，以支持紧急执行适当行动”，并认为“适应性战略和行动需要考虑气候变化的人道主义后果，包括移徙、流离失所，以及筹备和应对气候变化的必要性”。最重要的是，UNHCR和IOM能够解决它们之间的分歧，促成共同的宣传和政策。

UNHCR和IOM在1989—2016年的互补性合作，很大程度上反映了新时期具有重叠议题和相似功能的国际组织在应对全球议题时的制度性选择。二者合作的趋势更加明显，使得双方有意识地规避竞争等其他互动方式所带来的冲突与矛盾，从而使竞争让位于合作与任务共担，力求以合作促发展。正是这种不断加强的合作趋势及合作中对二者职能、合法性、规范等方面的具体要求，使得UNHCR和IOM持续拓展新的发展路径。

2.3 2016—2020年：制度化的对等合作

随着世界移民规模的不断增加以及IOM作用的愈加突显，联合国于2016年7月25日接纳IOM成为联合国系统的相关机构。这一协定旨在加强联合国和IOM的合作，承认IOM是移民流动领域不可或缺的参与者，并建立更密切的工作关系。⑥“联合国大会通过决议 批准国际移民组织成为联合国系统相关机构”，联合国官网，2016年7月25日，https：／／news.un.org／zh／story／2016／07／260702。IOM成为联合国“相关机构”，实指IOM和联合国已完成协商并签订了“关系协定”。IOM在事实上享有与专门机构一样的权利（如资源补充）并负有类似的义务（如进度报告），但不具有《联合国宪章》第57、63条所规定的法律关系。作为联合国相关机构，IOM更能够就跨部门、跨领域的议题制定统一方案，这不仅能建立IOM在议题领域的权威，从全球治理角度看，也能避免国际法规、政策方面的矛盾或重叠架构，同时也利于IOM与UNHCR同处于联合国系统下开展对等性合作。

自IOM加入联合国至今，IOM和UNHCR的合作及互动愈加突显，频率也显著增加。四年来，双方合作不断加强：一是联合行动增加，通过共同声明和呼吁、提倡、警告、联合访问、联名信，以及联合任命等方式增强在非正常移徙治理领域的话语权和影响力。例如，UNHCR和IOM于2017年发布有关也门流离失所危机的最新数据后联合警告，该国持续的冲突和局势恶化使数百万流离失所者进一步陷入危险之中。①“Yemen’s Brutal Conflict Pushing One Million Displaced to Return to Danger（Joint UNHCR-IOM Press Release），”UNHCR，February 21，2017，https：／／www.unhcr.org／news／press／2017／2／58ac0b170／yemens-brutal-conflict-pushing-million-displaced-returndanger-joint-unhcr.html？query＝IOM%20joint%20UN.美国在2017年颁布难民令后，IOM和UNHCR也发表联合声明，呼吁美国继续发挥强大的领导作用继续其保护逃离冲突和迫害的群体的悠久传统。②“Joint IOM-UNHCR Statement on President Trump's Refugee Order，”UNHCR，January 28，2017，https：／／www.unhcr.org／news／press／2017／1／588bc4e34／joint-iom-unhcr-statement-president-trumpsrefugee-order.html？query＝IOM%20joint%20UN.2018年，联合呼吁欧盟国家就地中海悲剧采取全区域行动。IOM和UNHCR还在2019年发表联合声明，欢迎就需要对地中海利比亚采取行动达成共识，认为有必要结束对利比亚难民和移民的任意拘留。③“Joint Statement：UN High Commissioner for Refugees Filippo Grandi and IOM Director General António Vitorino Welcome Consensus on Need for Action on Libya，Mediterranean，”UNHCR，July 22，2019，https：／／www.unhcr.org／news／press／2019／7／5d35dd8a4／jointstatement-un-high-commissioner-refugees-filippo-grandi-iom-director.html？query＝IOM%20joint%20UN.在结束对孟加拉国的联合访问时，双方在2019年重申继续致力于在缅甸为罗兴亚难民提供安全和可持续解决方案的承诺。双方发出联名信，概述各自在合作领域的责任。同年还联合任命委内瑞拉难民和移民联合特别代表，负责与区域各国协调。2020年，IOM和UNHCR联合肯定希腊、卢森堡和德国在安置无人陪伴儿童方面取得的进展。此外，双方还共同引导各区域要关注区域内的难民挑战，遵循既有的难民协定，确保解决问题。④“Joint Stement by UNHCR，IOM and UNODC on Potection at Sa in the Bay of Bengal and Andaman Sea，”UNHCR，2020，https：／／www.unhcr.org／news／press／2020／5／5eb15b804／joint-statement-unhcriom-unodc-protection-sea-bay-bengal-andaman-sea.html？query＝IOM%20joint%20UN；“NHCR and IOM Call for a Tuly Cmmon and Pincipled Aproach to European Mgration and Aylum Plicies，”UNHCR，September 2020，https：／／www.unhcr.org／news／press／2020／9／5f69deff4／unhcr-iom-call-truly-common-principled-approach-europeanmigration-asylum.html？query＝IOM%20joint%20UN，访问 时间：2020年10月11日。

二是合作领域进一步拓展，共同关注公共卫生问题中的难民群体。新冠疫情的全球暴发，为UNHCR和IOM的合作带来了极大挑战。疫情对难民法的基本准则，特别是申请庇护权和不驱回原则提出了质疑。160多个国家部分或完全关闭了边界，在采取保护公共健康措施时，许多国家限制或拒绝提供庇护，由此增加了难民群体受感染的风险。UNHCR和IOM坚持认为，难民、被迫流离失所者、无国籍者和移民在疫情中面临更高的风险，他们的健康和权利应受到保护。为此，UNHCR和IOM就如何在难民营和类似营地的环境中抗击疫情共同发布了具体指导意见，敦促和呼吁国际社会给予难民支持和援助。⑤“Report on UNHCR’s Response to COVID-19，”UNHCR，March-September 2020，https：／／reporting.unhcr.org／sites／default／files／COVID-19%20progress% 20report% 20-% 2004.10.20% 20-%20FINAL.pdf，访问时间：2020年10月19日。例如，二者多次呼吁国际社会关注委内瑞拉的难民处境，寻求紧急支持。UNHCR和IOM还加强与世界卫生组织、联合国人权事务高级专员办事处等国际组织的合作，建立协调小组，并联合发表新闻稿，表示在应对疫情时必须保护难民、移民和无国籍者的权利和健康，确保所有人，包括所有移民和难民，均等地获得医疗服务，并有效地纳入国家应对措施中，包括预防、检测和治疗。⑥“OHCHR，IOM，UNHCR and WHO Joint Press Release：The Rights and Health of Refugees，Migrants and Stateless Must Be Protected in COVID-19 Response，”WHO，March 31，2020，https：／／www.who.int／news／item／31-03-2020-ohchr-iom-unhcr-and-who-jointpress-release-the-rights-and-health-of-refugees-migrants-and-statelessmust-be-protected-in-covid-19-response.

三是加强合作的制度化，完善合作机制与框架。近几年来，UNHCR和IOM注重从机制层面加强合作，如UNHCR和IOM发表联名文件，基于《安全、有序和定期移民全球契约》（下文简称《移民问题全球契约》）确立紧密有效的共同合作框架。二者进一步明确基本分工：在IOM的协调下，UNHCR充分参与联合国移民网络的建立，以使联合国能够为各国实施《移民问题全球契约》目标提供协调一致的支持。UNHCR借调一位工作人员到网络秘书处，该秘书处设在IOM内，并向总干事报告。UNHCR在《全球难民契约》框架下建立庇护能力支持小组，并在重新安置和为难民提供补充途径方面进行努力。而在移民重新安置和补充措施中，IOM居主导地位。此外，UNHCR和IOM共同制定和更新指导合作的框架文件，旨在加强二者在识别、转移、保护和援助等方面的合作。该文件为二者制定了标准操作程序，以确保有效利用和协调各组织的专业知识、能力，为人口贩运受害者提供保护和援助。文件着重指出了在全球范围内进行协调与合作的关键领域，确立了合作和保护、援助原则，使其适应特定的组织运作环境。①“IOM-UNHCR Framework Document on Developing Standard Operating Procedures to Facilitate the Identification and Protection of Victims of Trafficking，”UNHCR，June 2020，https：／／www.refworld.org／docid／5ee22b4f4.html，访问时间：2020年10月19日。

自IOM加入联合国系统以来，UNHCR和IOM的合作呈现明显的联合行动和制度化等趋势。随着全球移徙治理的复杂性以及不同议题间关联性的不断加强，二者的合作实践将会继续。尽管与联合国关系不同，但二者同处联合国系统这一条件使其得以在对等基础上开展合作。当下，疫情突发背景下的全球形势加剧了难民问题的复杂性和困难程度，这又促使UNHCR和IOM进行更多的探讨、协商，这种互动很大程度上推动了二者对全面合作的制度化探索。

三、国际移民组织与联合国难民署在全球移徙治理中合作的特征与趋向

自成立以来，UNHCR和IOM积极适应国际社会的新变化，逐步形成了自主参与全球移徙治理的模式。在70年的互动历程中，UNHCR和IOM在全球移徙治理中的合作呈现一定的特征和趋向。

3.1 UNHCR和IOM合作的主要特征分析

（1）合作领域日渐扩大

UNHCR和IOM最初均因应对战后欧洲难民问题而成立，各自承继了IRO的不同职责，从法律保护、流动管理等方面解决欧洲境内的人口流动问题。随后，由于难民问题向欧洲外部的扩散以及组织职能发展的需要，UNHCR和IOM将其活动和项目领域扩展到全球，并积极开展相关合作。二者在全球的合作互动增强了国际社会对难民问题的认知，一定程度上推动了难民问题的解决。近年来，随着区域治理重要性的突显以及区域问题的影响向全球蔓延，UNHCR和IOM更加注重在特定区域的实地操作。由此，二者通过联合访问特定区域、共同任命区域联合特别代表、制定区域合作框架等方式，致力于从治理主体向区域层面转向。

这种从区域到全球，再回归区域的合作发展路径，很大程度上拓展了UNHCR和IOM合作的广度和深度，也反映了国际组织所具有的延展性和自主性。它们立足于全球非正常移徙治理问题，寻求与不同区域的国家、非国家行为体的互动与合作，形成多边治理模式。在区域实践中，UNHCR和IOM增补了区域国家力量，并通过多边机制联动区域各行为体。

（2）合作内容不断丰富

UNHCR和IOM最初主要根据组织章程规定，重点关注《公约》范围内的难民和欧洲移民。随后，二者的关注人群范围进一步扩展，囊括了临时保护者、无国籍者、国内流离失所者、自愿遣返者、寻求庇护者和被贩运者等，由此丰富了难民的广义内容。此外，UNHCR和IOM逐渐关注由不同议题领域（如贩运和跨国犯罪、自然灾害、气候变化和公共卫生等）引发的人道主义问题，合作内容日益丰富。它们将因贩运、自然灾害、气候变化和新冠肺炎疫情而流离失所的群体纳入治理结构中，反映出二者治理意愿及其任务的灵活性和组织相关性的不断扩展。事实上，这种合作主要采取将不同问题相联结的战术性“议题联结”（issue linkage）法，即将两个可能完全无关的议题仅仅根据交易和条件结合起来，如气候变化议题与难民保护议题的联结、公共卫生影响与难民援助的联结。

UNHCR和IOM通过议题联结说服相关国家、非国家行为体，使其接受“难民与其利益密切相关”的观念，并推动合作的实现。尽管二者在不同议题联结中的能动性有所差异，但经过组织间的相互协商和影响，以及各组织内的自我认知与调试等，二者最终在政策上得以调整，推进了不同议题间的联结。

（3）合作制度化程度逐步提高

成立之初的UNHCR和IOM具有明显的互补性，前者主要负责为难民提供身份识别、确认和保护，后者则负责为难民提供安全、便利的移徙运输服务。①宋伟、王越：“海上难民问题的全球治理困境研究”，《太平洋学报》，2020年第11期，第13-26页。正是这种功能上的互补为二者的进一步合作奠定了基础，使其组织类别的差异性更加明显。UNHCR和IOM的组织类型在很大程度上影响其行为，并影响一个组织如何参与另一个议题领域。UNHCR属于规范性政府间组织，具有合法授权，负责监督和督促规范，并坚决遵守其核心任务；IOM则归属职能性组织，侧重于实施项目，并寻求最大限度发挥其相关性和筹资机会。这种互补性的延续，使二者进一步探索制度化合作。自IOM在2016年正式加入联合国系统后，UNHCR和IOM的关系愈加对等且紧密，二者通过签署联名信、发表联合声明，以及制定合作指导文件等机制，将合作关系逐步制度化。

在制度化过程中，UNHCR和IOM形成了日渐成熟的协商机制和合作行动，主要包括提供有效的保护和管理、制定并实施有效的国际标准，以及信息共享等。这种合作关系的制度化发展加强了UNHCR和IOM各自的合法性权威、专业性权威及人道主义权威，使二者成为全球非正常移徙治理领域的重要行为体。此外，二者也强化了与其他非国家行为体的制度关系。UNHCR和IOM与其他行为体的实地合作建立在协商基础上，主要通过提供信息咨询、交换信息及制定政策等方式加强合作关系的制度化。UNHCR和IOM对合作意识的探索体现了其各自的自主发展，也反映出组织偏好的相互影响以及组织类型的适度调整。二者均采取在地化发展策略，以项目化和伙伴关系为载体加强在实地层面的合作发展。在议程互补基础上，二者形成一种实践共同体意识，通过联合行动解决难民问题。这种实践与共同意识逐渐成为双方持续合作的背景知识，并不断得到巩固和更新。

3.2 UNHCR和IOM合作的主要趋向

从二者在全球非正常移徙治理中的合作实践及特征来看，其合作主要呈现以下趋向：

一是求合驱竞，合作将持续成为UNHCR和IOM互动关系的主旋律。在70年的合作发展中，UNHCR和IOM均有意识地调和竞争，并逐渐使竞争让位于合作和任务分担。组织间竞争不一定是真正的“竞争”，或可能是一种为国家所运用的战略。由于二者的议程存在一定的互补性、UNHCR在难民领域的影响力强于IOM、相对公平的利益分配，以及实践环境相对温和等因素的影响，二者倾向于寻求合作、规避竞争。求合驱竞以“义利同质”为基本前提，即相似功能的国际组织不仅保障各自内部成员的基本利益，而且致力于实现相关议题的有效解决，以求“义”与“利”的相连互通。正是在这一前提下，UNHCR和IOM之间能够更倾向于以合作为思维原点，共同建构出合作观念。求合驱竞路径的选择是二者组织自主性和能动性行为的一种表现，也为其争取了更大的发展空间和行动动力，并将持续成为UNHCR和IOM日后合作的一大趋向。

二是组织间合作的制度化趋向将继续加强。组织间关系的制度化主要包括具有正式的协约关系、协调机制、规则和合作规范，这种制度化通常被视为一种互动意义的建构过程。自2016年IOM加入联合国系统以来，UNHCR和IOM的制度化合作愈加明显，体现了二者关系的正式、规范和有序的演进特征。二者确立合作指导框架，并签署联合声明、联合任命书、联名信和谅解备忘录等文件，这些制度性资源将二者的合作固定下来，并形成一定的行动规范和机制，从而引导双方遵从并实施。制度化的组织间合作关系成为UNHCR和IOM合作的一大趋向，并将继续巩固和完善。制度化对二者的影响不仅在于决定制度化合作水平的高低，还体现在制度化在不同层面对各组织自主性的保护、塑造和弹性拓展。这种理性意识将在日后的发展中主导UNHCR和IOM的行为选择，使其在联合国系统的基础上进一步加强制度化合作。

三是求同存异将成为UNHCR和IOM建构实践共同体的基础。近年来，UNHCR和IOM的联合行动持续增加，从而构建出一种实践共同体意识。这种实践共同体并非完全一致，而是基于二者的议程与偏好等因素，最大程度地求同存异。其间，UNHCR和IOM在实践中就议题的某些方面确立了共同目标即文化价值，并一定程度上达成了集体认同。以求同存异为基础建构实践共同体的模式，不仅将是UNHCR和IOM持续推进的一项事务，而且对于国际组织之间如何寻求有效合作以及如何建构实践共同体意识等具有重要的借鉴意义，UNHCR和IOM有望进一步探索多元的行动方式。作为难民和移民领域的主导机构，UNHCR和IOM的联合行动成为一种增强权威性和合法性的“强强联合”，也为各相关行为体提供了发出可信信号和相互建立信任的机会。这种国际组织间的实践共同体合作模式将对国际政治产生重要影响，并将丰富既有国际关系理论对具有共域的国际组织之间互动关系的解释。

四、结 语

具有相似功能或相同领域的政府间国际组织通常并非刻意选择竞争与冲突，而是倾向于在相互协调中寻求空间，以更大程度地实现组织目标，这种求合驱竞的关系模式在UNHCR和IOM中得到了较好体现。基于此，本文通过探究二者各自的建立过程及其异同，重点分析二者自20世纪50年代至今的发展历程及其合作的特征与趋向。在成立初期、发展中期，以及IOM加入联合国系统后至今等不同的历史时期，UNHCR和IOM的合作呈现不同的内容，逐步从初期的互补到合作共赢，再到合作的制度化。本文探究国际组织间“求合驱竞”模式的发展走向，以此为同一类国际组织的互动关系发展提供一种借鉴路径。

对国际组织间合作议题的探讨并非要否认国际组织间竞争关系的可能，而是通过对合作关系的分析，进一步补充对国际组织间关系的理解。这种国际组织间关系同时也是国际制度间关系的重要内容之一，对于全面认知国际关系中的国际制度互动具有重要意义。尽管都是对主体间关系的探究，但国际组织间关系在很大程度上不同于国际关系，原因之一是国际组织间关系不一定是同质性的，而是具有明显的分工。一般的观点认为国际组织间充满竞争，然而本文发现，国际组织之间在特定议题上更多是一种合作型互动关系，而且这种组织间合作并非短暂的，而是具有一定的延续性。国际组织间合作多被作为一种机制，可以在不失去组织控制和灵活性的情况下克服资源短缺，同时又不引起大量投资和成本。组织间合作互动为国际组织在全球乃至区域层面的合作奠定了扎实的互动基础，使其在区域的在地化发展方面具有一定的机制性和制度性保障。对UNHCR和IOM互动关系的分析也将为具体解决全球移徙问题和应对治理挑战的复杂性提供一种善治路径——寻求组织间合作。可见，国际组织间合作能够在特定环境中形成一种制度或文化，而且这种合作关系很可能是未来组织间互动的主要趋势。