福利体制的国家安全保障功能研究

郑彬睿

（1.清华大学，北京100084）

福利体制现已逐渐成为社会政策的核心研究领域①Martin Powell，Erdem Yoruk，Ali Bargu，“Thirty Years of the Three Worlds of Welfare Capitalism：A Review of Reviews，”Social Policy＆Administration，Vol.54，No.2，2020，pp.60-87.。福利体制的定义一直随着社会政策理论和实践的革新而不断变化。简而言之，福利体制不仅指代一国社会保障制度，而且是一国社会政策所涉及所有法律法规和制度的集合。就其功能来看，福利体制是社会风险减震器和当前风险社会背景下的社会安全网②David Garland，“The Rise of Risk，”in R.Ericson and A.Doyle，eds.，Risk and Morality，University of Toronto Press，pp.48-86.。福利体制理应具有应对和治理国家安全风险的功能，也应是国家安全保障体系的重要组成部分。然而当前针对福利体制的国家安全保障功能研究尚不系统，已有福利体制研究和国家安全研究鲜有直接关联。实际上健全的福利体制对个体保护、稳定市场以及保持政治稳定等具有重要作用，有助于国家维护其经济发展、政治安全和社会稳定等国家安全利益。

当前新冠肺炎疫情（COVID-19）是一场具有跨界属性的国家安全危机。新冠疫情已经直接威胁各国国家整体安全利益，同时加剧了大国竞争的激烈程度③门洪华：“关于中美战略竞争时代的若干思考”，《同济大学学报》（社会科学版），2021年第2期，第20-30页。。各国政治制度、经济制度和社会制度的承压能力和恢复能力在新冠疫情下暴露无遗，尤其是西方福利国家与我国抗疫表现形成鲜明对比。其中英国的抗疫表现令人十分意外。英国国民医疗服务体系（NHS）一直具有普惠性和强保障属性，在英国本土和世界范围内有较高声誉。但英国在此次疫情防控中意外展现出的脆弱性，为学界重新认识和思考福利体制功能提供了机遇。

鉴于当前国际国内新形势，构建系统性大安全格局成为我国“十四五”时期的重要任务。在新冠肺炎等外部安全风险不断提升的背景下，我国仍需不断在不确定中寻求确定性和稳定性，需要构建外部风险内部消化机制，来保障我国国家安全。这个机制的构建离不开完善现有福利体制制度安排。从历史经验来看，体制优势在我国应对各类风险防控中扮演了非常重要的角色。同时，从本次抗疫过程来看，我国福利体制的功能仍有提升空间。在当前和今后一段时期，中美竞争带来的持续外部安全风险①Timothy R.Heath，Derek Grossman，Asha Clark，“China’s Quest for Global Primacy：An Analysis of Chinese International and Defence Strategies to Outcome the United States，”Rand Corporation，June 30，2021，www.rand.org／t／RRA447-1.，与我国国内新发展格局所面临的各类新社会风险因素交织，使得福利体制在“十四五”规划及2035年远景目标之下的重要性更加凸显。那么福利体制与国家安全的关系为何？福利体制对于国家安全保障具有什么价值？盲目实施福利紧缩政策会给国家安全带来什么影响？我国未来应如何协同融合现有福利体制与国家安全保障体系？本文将进行探究。

一、福利体制与国家安全关系的研究现状

2020年12月12日，习近平总书记在第二十六次中央政治局集体学习时提出，坚持系统思维构建大安全格局。2021年中央政治局第二十八次集体学习，对“十四五”时期社会保障体系的定位与发展趋势进行了重要论述。这两场会议为福利体制与国家安全保障体制衔接配合奠定了思想基础和理论基础。从总体国家安全观和系统性大安全视角来看，国家安全是一国最大的福利，是福利体制运营的基本保障和先决条件。而福利体制是对人民基本生活托底、稳定市场秩序和保障国家长治久安的风险防控机制，在大国竞合时代，有助于将外部风险内部消化。福利体制理应属于国家整体安全体系的组成部分，也应该为构建系统性大安全格局服务②白云真：“中国国家安全基础研究路径、进展与未来”，《太平洋学报》，2021年第6期，第1-12页。。

不过已有福利体制研究与国家安全研究的衔接仍显不足，鲜有关于福利体制与国家安全保障的系统性论述。实际上，近年来无论是福利体制相关研究，还是国家安全相关研究都显示出了跨学科趋势。一些主题如气候变暖、食品安全、难民危机、能源安全、全球贫困和粮食安全等，成为社会政策和国家安全研究共同关注的热点。但这些研究未能探讨福利体制在处理国家安全问题中的应然角色，或国家安全体系如何应用福利体制来治理各类安全风险。近些年来，一些学者开始正视这一问题，有学者对军事福利体制的运作机制③Jennifer Mitteslstadt，The Rise of the Military Welfare State，Harvard University Press，2015，pp.70-138.、福利体制与战争之间的联系④Herbert Obinger，Klaus Petersen，Peter Starke，Warfare and Welfare：Military Conflict and Welfare State Development in Western Countries，Oxford University Press，2018，pp.1-36.、福利体制与应急体系在跨界危机中的协同⑤郑彬睿、韩克庆：“如何协同福利体制与应急体系？——新冠肺炎疫情跨界危机中的制度衔接”，《公共行政评论》，2020年第3期，第27-42页。等进行了探究。但是缺乏系统性阐述，福利体制的国家安全保障功能仍存在诸多探讨与挖掘的领域和空间。

已有研究说明了福利体制与国家安全领域非常相关且具有交叉性。从安全重心、安全领域、安全风险来源、安全维护力量和安全风险形式等方面来看，福利体制与非传统安全防控机制相关性较强（见下表1）。例如，人的安全与医疗、教育、工伤保障等社会政策非常相关且存在诸多交叉领域⑥Mary Kaldor，Iavor Rangelov，Sabine Selchow，EU Global Strategy and Human Security：Rethinking Approaches to Conflict，Routledge，2018，pp.158-175.，社会安全与就业、扶贫等非常相关。在维护安全利益的力量方面，福利体制展现的是相对微观和中观的手段，而非传统安全防控则是从更为宏观的视角出发。另外，福利体制与传统安全风险管控也存在一定的交叉领域。在应急状态下，福利体制理论上有突破非传统安全防控机制向传统安全防控机制延伸的可能性，即福利体制也可以为传统国家安全风险防控提供一定助力。如局部战争时期福利体制可以为稳定后方局面发挥作用，包括安置难民和提供医疗保障救助等。同时，福利体制有助于后勤保障体系的巩固。总之，健全的福利体制可以为国家安全发展服务。

表1 福利体制、非传统安全防控与传统安全管控的区别与联系

二、福利体制的国家安全价值

从建立之初，福利体制就与国家安全风险防控密切相关。从目前全球社会政策实践来看，福利体制是所有现代化国家必不可少的国家治理核心制度。福利体制不仅包括社会保障制度，还包括其他各类社会政策及其产业链供应链集合体等。而且，随着全球化的发展，福利体制逐渐从内政扩展为全球治理的重要内容①Bob Deacon，Global Social Policy and Governance，Sage Publication，2014，pp.1-22.。在福利体制框架下的所有社会政策和制度都是防控国内外风险的必要制度条件，可以有助于将外部风险内部消化，也可以促进国际合作以共同应对人类安全风险。福利体制是以社会政策托底国家经济发展，综合运用经济工具和法律手段，以维护国家政治安全和保障社会稳定等为目标的整体风险防控制度②Raymond Chan，Mutsuko Takahashi，Lilian LiH-Rong Wang，eds.，Risk and Public Policy in East Asia，Routledge，2016，pp.1-17.，具有应对和治理国家安全风险的先天属性，可以为健全和完善总体国家安全服务。

当前大国竞合带来了一系列国际安全新挑战，全球各国也仍饱受新冠疫情带来的负面影响。从目前来看，拜登政府基本延续了特朗普时期的对华政策，对我国继续实施强硬遏制战略③L.Danniels et al.，“A New Beginning with President Biden：Five German and European Priorities for the Transatlantic Agenda，”SWP No 61，December 8，2020，German Institute for International and Security Affairs，https：／／www.swp-berlin.org／publications／products／comments／2020C61_PresidentBiden.pdf.。疫苗等公共产品甚至成为西方“政治正确”的意识形态斗争工具④S.Brannen，“Covid-19 Reshapes the Future，”Centre for Strategic＆International Studies，July 28，2020，https：／／www.csis.org／analysis／covid-19-reshapes-future.。未来国家安全保障不仅要做好应对大国竞争带来的传统安全风险的准备，也需要继续做好全球长期政治经济博弈⑤D.Runde，S.Ramanujam，“Recovery with Resilience：Diversifying Supply Chains to Reduce Risk in the Global Economy，”Centre for Strategic＆International Studies，September 22，2020，https：／／www.csis.org／analysis／recovery-resilience-diversifying-supply-chains-reduce-risk-global-economy.的准备，还需做好应对和治理人类生存和发展的新安全风险的准备，包括气候变暖带来的重大自然灾害、全球大流行疾病和太空安全等。面对跨界危机风险和复合型安全风险爆发的可能性不断增加，应对和治理离不开系统性安全思维，更不可缺少一系列可持续性长效机制，福利体制可以成为可持续性长效机制的一部分。

福利体制治理国家安全风险的核心逻辑是，遏制各类社会风险成为系统性安全风险。福利体制通过制度性力量，在常态或非常态之下，最大限度保障民众基本生活秩序，最大程度托底经济发展，维护政治安全和保障社会稳定。在常态下，国家通过不断完善福利体制中的社会保障体系，综合运用各类社会政策①顾昕著：《公共财政转型与社会政策发展》，社会科学文献出版社，2021年版，第95-124页。，来满足民众对美好生活的向往。国家还可以通过福利体制不断调整资源和财富分配方式，抑制社会不平等，增加社会包容性和公平性，从而保障社会安定团结，保持社会长治久安。在非常态下，国家将在福利体制框架内通过减税降费等手段，最大限度增强经济的稳定性。在重大自然灾害爆发后，国家将在福利体制框架下优先保障弱势群体，降低弱势群体生存风险。理论上，福利体制在战争状态下也能发挥重要作用。当代战争是超限战②乔良、王湘穗著：《超限战与反超限战：中国人提出的新战争观美国人如何应对》，长江文艺出版社，2016年版，第5-40页。和总体战③［德］鲁登道夫著，魏止戈译：《总体战》，华中科技大学出版社，2016年版，第1-16页。，而福利体制所涵盖的产业链供应链模块如公共卫生系统等都有助于打赢当代战争。这也是为什么医院等福利体制模块在战争中往往会被敌方作为高价值目标进行重点打击。这也说明了福利体制与国家安全保障体系具有重要关联性，具有国家安全保障的重要价值。

2.1 福利体制保障经济安全的价值

福利体制与经济之间的关系复杂而紧密。首先，福利体制具有稳定经济的功能。从国家常态化制度运营来看，任何国家发展进步都需要一个安定的发展环境。而工业革命带来的一系列社会风险和问题都对人类生存和发展构成极大威胁。福利体制发展水平越高，民众越可能远离生存危机，国家越能够满足经济社会安全和发展协同的基本需要。在经济转型升级时期，产业结构、供给侧结构调整，会引发一部分群体的失业问题，并可能演化为突出的社会矛盾，进而危害整个国家经济安全利益。福利体制对于应对这类经济安全风险具有重要价值。民众能够在福利体制框架内得到失业、工伤、生育、医疗和养老等权利保障④Geof Wood，“Infomal Security Regimes：The Strength of Relationships，”in Ian Gough et al.，eds.，Insecurity and Welfare Regimes in Asia，Africa and Latin America Social Policy in Development Context，Cambridge University Press，2004，pp.1-48.，还可以得到职业培训和再就业服务⑤Kevin Farnsworth，“Occupational Welfare，”in B.Greve，Routledge Handbook of the Welfare State，Routledge，2018，2nd Edition，pp.34-45.，从而可以减少民众的后顾之忧。此外，健全的福利体制有助于整体区域创新发展、改善整体营商环境以及推动各项国家经济战略落地实施等⑥连俊华著：《人力资本对区域经济发展的影响》，社会科学文献出版社，2020年版，第62-73页。。尤其是健全的福利体制有助于打造产业发展所需的“人才链”，有助于产业发展更趋合理，并使整体经济社会发展更加均衡，最终有利于国家国际竞争力的全面提升。

福利体制还具有极端条件下经济风险防控功能。在国家遭受重大自然灾害、突发公共卫生事件，甚至是在局部战争状态下，福利体制对于稳定国家区域经济发展基本面，增强整体经济发展确定性具有重要作用。在重大危机爆发后，国家都会第一时间依托福利体制对中小企业和个人进行帮扶和救助，防止次生灾害对经济社会的影响，保障个人和家庭基本生活不中断。中小微企业抗风险能力相对较弱，但其在国民经济中往往扮演重要角色，因此，在重大经济危机中依托福利体制保障中小微企业的生存至关重要。另外，一些国家会给符合条件的国民发放现金和消费券，推行普惠基本收入制度（UBI），并加大对失业人群的支持和保障力度。这实际上是在福利体制框架下，为民众增强经济安全感，保障经济需求端、消费端，保障市场景气度，增加经济确定性，从而稳定经济基本盘，保障国家经济安全。

2.2 福利体制的政治安全保障功能

福利体制有其内在政治安全价值。福利体制本质上是为了实现特定政治目标的制度化工具①Harrison Malcom and Teela Sanders，Social Policies and Social Control：New Perspectives On the Not-So Big Society，Policy Press，2014，pp.3-10.。福利体制通过不断降低社会各阶层的生存危机，抑制社会不稳定因素的产生，最终实现维护政治安全的效果。从福利体制发展史来看，福利体制从建立之初就是维护国家政治安全的重要现代国家制度②Bent Greve，Welfare and the Welfare State：Central Issues Now and in the Future，Routledge，2019，2nd Edition，pp.1-18.。最早的现代福利制度是德国俾斯麦创立的工伤保险制度，其建立的核心目的是防范工人运动对资本主义制度的破坏性影响。正是由于资本主义制度构建了福利国家这种较为健全的福利体制模式，才延缓了资本主义制度灭亡的时间③Ian Gough，Political Economy of the Welfare State，Macmillan，1979，pp.25-66.。随着时代发展变迁，福利体制已成为所有现代政党执政必不可少的重要元素④David Garland，The Welfare State：A Very Short Introduction，Oxford University Press，2016，pp.133-135.。在全球化影响下，福利体制已经由各种内政手段集合体延伸到国际政治等层面，成为全球治理和大国竞合的重要方面⑤Bob Deacon，Michelle Hulse，and Paul Stubbs，“Globalism and the Study of Social Policy，”in Nicola Yeates and Chris Holden，eds.，The Global Social Policy Reader，Policy Press，2009，pp.5-26.。

首先，福利体制可以防范社会问题引发的政治风险。民众生存能否得到有效保障是政治安全的基础。福利体制可以为民众应对不可预知风险提供一定保障。通过保障民众基本生活，可以有效防止个体社会风险上升为政治风险。尽管现代福利国家最早诞生于西方资本主义国家，但社会主义国家也需要福利体制来满足民众的相关需求⑥郭翠萍著：《中东欧国家福利制度转型研究》，社会科学文献出版社，2021年版，第1-7页。。社会主义国家需要福利体制对民众幸福感和获得感进行保障，从而彰显其人民性和制度优势。从十九届五中全会到2020年12月中央经济工作会议，再到2021年3月中央政治局集体学习，中国对民生、社会保障等一系列与福利体制建设和完善相关的内容进行了系统论述。虽然资本主义国家和社会主义国家在福利体制建设的根本目的上存在区别，但福利体制是所有现代国家防范多维度政治安全风险所不可或缺的制度性机制。当前人类已经进入风险社会，加上新技术对政治安全带来的新挑战⑦樊鹏著：《国家治理与制度安全新视野》，中国社会科学出版社，2018年版，第127-143页。，个人和家庭很难独自应对人类社会发展和技术变革所带来的风险和挑战。国家也需要相应制度来调控政治安全风险，福利体制则有助于在这种转型时期调控政治风险。

其次，福利体制可以防范和化解大国竞合带来的压力和风险。以网络安全为例，在当前大国竞合背景下，不同类型的国家和势力都争相利用网络技术，来争夺世界话语权和其他政治权力。新冠疫情更是加剧了网络战交锋的频率——阴谋论、虚假信息散布、网络攻击的事件不断上升。伴随着网络安全问题日趋复杂化，各国面临诸多复合型国家安全风险，极易产生严重威胁国家政治安全核心利益的局面。美国等国即在“灰色地带战略”的指导下⑧Michael J.Mazarr et al，What Deters and Why：Applying a Framework to Assess Deterrence of Gray Zone Aggression，RAND Corporation，April 19，2021，https：／／www.rand.org／pubs／research_reports／RR3142.html.，不断利用网络威胁他国政治安全，从而达到削弱、遏制乃至倾覆别国政权的目的。而国内的不安定因素也会扩大复合型安全风险的影响，进而增加政治安全风险压力。国家可以利用福利体制的教育政策来消除国内外政治安全风险。通过科学系统的教育政策，国家可以有效减少网络意识形态安全风险带来的政治安全压力。科学系统的教育政策，不仅可以为国储才，可以保障人民受教育的权利，也有助于一国建立意识形态“攻防阵地”。教育可以使国民在虚假信息层出不穷的时代，为民众树立正确的世界观、价值观和人生观，使民众对祖国和自身民族所有的文化文明拥有正确的认识。从而可以更加有效防止本国思想基础被破坏，预防敌国煽动民意，从源头上维护政治安全稳定。

再次，福利体制可以将国家的各类政治安全风险内部消化。以贫困问题为例，贫困问题容易形成国家层面的熵增效应，往往会带来阶级分化、贫富不均和社会排斥等一系列社会矛盾和问题。而福利体制的一项核心任务就是妥善处理好贫困问题。妥善处理好贫困问题，是维护现代国家政治安全的重要内容。处理好贫困问题，也有利于切实增强国内中低收入群体的安全感、获得感和幸福感，巩固国内安定环境，从而减少群体事件的爆发，抑制政治不稳定因素，提升外部政治压力内部消化机能，还能增强民众对执政党和政府的拥护程度，巩固执政党、政府和民众之间的“鱼水联系”。国内良好的政治环境，又为国家可持续发展、赢得大国竞争奠定坚实基础。贫困问题处理到位，还可以全面提升国际形象，彰显国家软实力，创造更多与他国合作的机会，促进人类命运共同体的构建。2020年我国在最艰难的情况下仍实现了全面脱贫，这既切实提升了国内民众的获得感和幸福感，提升了我国防范化解各类政治安全风险的能力，也进一步提升了我国国际形象①王奎：“精准扶贫：全球贫困治理的理论、制度和实践创新”，《思想理论教育导刊》，2020年第10期，第80-84页。，为未来与其他国家在相关问题上合作创造了条件。

2.3 福利体制的社会安全价值

福利体制具有重要的社会安全保障价值。福利体制通过综合运用社会政策，来调节社会矛盾和风险，营造社会互助环境，实现社会安全。良好的福利体制是社会稳定的“压舱石”，有助于保障社会安全环境不受影响与破坏。具体来看，福利体制至少可以从三个方面来保障社会安全。

其一，调节不同群体间的利益。福利体制有助于缩小贫富差距，增强社会包容团结，减少民族及种族间排斥和歧视，保障社会公正和机会均等。随着全球化进程的加快，各国间，各民族间，以及各个社会阶层之间的联系不断加深。由于各社会群体的经济基础、文化基础、历史基础和政治基础存在差异，在很多社会和发展议题上难免会产生摩擦和矛盾，并不断衍生成一系列新的社会问题②安华：“民族地区社会风险、社会稳定与社会保障研究”，《西南民族大学学报》（人文社会科学版），2012年第10期，第37-42页。。福利体制通过综合运用各类社会政策，统筹调节和干预，增强社区在福利供给中的功能和作用，保障家庭在社会生产生活中的良性作用，从而加强和巩固不同群体之间的纽带关系，减少社会矛盾与冲突爆发的几率。

其二，总体公平的资源分配功能。在资源分配和利用上，福利体制能够帮助国家以制度化形式，践行平等和总体公平原则，减少特权在资源分配中可能产生的不利影响。福利体制有助于实现公共服务均等化，使社会不同群体能够得到基本公平的均衡发展。通过福利体制可以进行社会财富和资源的多次分配，极大地缓解贫富差距过大和不平等问题在社会中产生的不良因素。抑制社会不平等问题，有助于降低社会走向极化，有助于减少极端主义思想和行为滋生的“温床”。恐怖主义的产生，与不平等因素在社会各界不断增加并突破一定界限密不可分。同时极端思想产生与福利体制不健全，或福利体制被过度削减存在一定联系③Kerry-Anne Mendoza，Austerity：The Demolition of Welfare State and The Rise of the Zombie Economy，New Internationalist，2014，pp.28-43.。因此，通过构建和完善福利体制，国家可以实现对资源和财富的再分配和第三次分配，有效抑制贫富悬殊等不平等因素在社会中滋生蔓延，从根源上杜绝极端主义思想和行为的产生，进而可以保障整个社会良性健康发展。

其三，福利体制可以促进形成社会发展韧性。在百年大变局与新冠疫情交织的背景下，个人和家庭在重大变故和灾害中遭受损失的可能性不断上升，需要不断完善福利体制，以托底个体生存发展，形成社会发展韧性。特别是个人在遭遇重大变故后，公共医疗应急体系和医疗保险体系及时发挥保障作用，减少患者和患者家庭的医疗负担，尽可能挽救患者和伤员的生命，让个体和家庭有机会“喘息”，为灾后快速重建提供保障条件。另外国家在福利体制框架下通过维护家庭在社会治理中的应有地位①王增文：“社会保障家庭要素融入及政策的演进考量”，《东岳论丛》，2020年第2期，第64-73页。，可以增加福利体制供给主体，对个人和家庭形成多元保护，增强对个体保护的力度。从而形成一种社会发展的韧性，最终有利于维护社会安全核心利益。福利体制是现代国家重要的风险管控制度，其在医疗、养老、扶贫、教育和社会治理等多个方面，一方面为民众提供系统集成的公共服务与保障，另一方面为国家消除各类安全风险的不利影响构建“防火墙”。

三、英国福利紧缩改革的启示：以新冠疫情为镜

新冠疫情对人类经济社会发展带来了难以估量的重大影响。截止2021年7月初，全球新冠肺炎死亡病例已超过400万例，累计报告确诊病例超过1.83亿例②“WHO：全球新冠肺炎死亡病例超400万例 且总人数很可能被低估”，凤凰网，2021年7月8日，https：／／tech.ifeng.com／c／87hg9Qk7fIM。。这场大危机对各国国家治理能力是一个巨大考验。从各国目前抗疫的表现来看，一些西方福利国家未能承受住重大危机考验。美国目前累计确诊人数仍然高居各国之最，英法等国也高居前列。究其肇因，与西方诸国自2008年以来新一轮福利紧缩（welfare austerity）政治浪潮存在极大关系。西方福利紧缩政策主要意图是解构原有福利体制安排，通过以驱动和刺激经济增长为目标，以“从消极福利到积极福利”为旗帜，以削减不必要开支和推进公共服务私有化为具体举措，把国家福利责任转嫁给个人，意图以此摆脱经济危机的负面影响，重新提振本国经济和保持国家整体竞争力③Paul Pierson，Dismantling the Welfare State？：Regan，Thatcher，and the Politics of Retrenchment，Cambridge University Press，2010，pp.164-182.。但这种策略实际上是片面理解了福利体制的作用，仅考虑福利体制的社会成本，如失业保障和养老负担，而没有考虑福利体制的风险调控功能，如公共卫生应急系统。这种盲目缩减福利的策略逐步蚕食和破坏了其原有福利体制的功能和作用，打破了福利体制内部平衡机制，限制了其功能的发挥。未来无论如何重新加大投入恐怕都难以逆转相关风险和隐患④Zoe Irving，“The Legacy of Austerity，”Social Policy＆Society，Vol.20，No.1，2021，pp.97-100.。英国学者凯文·范斯沃斯（Kevin Farnsworth）指出，2010至2020年是英国对社会政策最不友好的十年⑤Kevin Farnsworth and Zoe Irving，“A Hostile Decade for Social Policy：Economic Crisis，Political Crisis and Austerity 2010-20，”Social Policy＆Society，Vol.20，No.1，2021，pp74-76.。福利紧缩严重损害了人民群众生命权和健康权等法定权利，同时也弱化了相关国家安全保障能力和水平。鉴于此，福利紧缩政策对福利体制的危害性值得关注和探讨。我国尤其要辩证吸收其相关经验和教训。

紧缩主要是在财政紧缩框架下围绕着福利紧缩政策展开。紧缩政策，原本是指欧美国家应对多次全球性和区域性金融危机，为保障资本主义制度的活力和竞争力而采用一系列政策组合拳。紧缩政策的实质是一种较为危险的新自由主义意识形态，即盲目减小政府责任，放任市场自由化，忽视市场潜在的盲目性⑥Mark Blyth，Austerity：The History of A Dangerous Idea，Oxford University Press，2013，pp.8-40.。尽管紧缩政策对于欧美资本主义国家应对2008年全球金融危机和2010年欧债危机有一定的积极作用，但西方各主要经济体过度使用紧缩政策，实则为各国埋下了国家安全制度隐患⑦Kevin Farnsworth and Zoe Irving，eds.，Social Policy in Times of Austerity：Global Economic Crisis and the New Politics of Welfare，Policy Press，2015，pp.1-9.。福利紧缩迫使社会政策必要支出下降，从而弱化社会平等基础，社会保障能力和国家安全风险应对水平被严重削弱。虽然英美发达国家将低端生产线转移到发展中国家是制约其整体抗疫力量的一大原因，但是紧缩政策是制度规范层面导致英国等国家在新冠疫情面前意外“脆弱性”的重要原因。

紧缩政策本意是一种自发自愿的通货紧缩，是通过压低国内工资、物价以及减少政府公共支出，以恢复本国产业竞争力的应急政策。紧缩政策的应然目标是防范政府债务过高，减少政府公共支出，同时尽可能调动市场进行资源配置和整合社会资源，以求提升国家经济竞争力。但实际上西方各国在实行紧缩政策时，只注重考虑经济效应和对资本主义精英的保护①扈大威：“英国财政紧缩与福利制度改革”，《国际问题研究》，2019年第3期，第50-62页。。一些国家如英国通过降低失业保障水平、严控医疗支出增长，扩大私营经济参与福利服务等手段，开始了一系列“大刀阔斧”的紧缩改革计划。这些改革实际上是站在富裕阶层的角度来解决经济危机，在考虑平衡社会矛盾因素方面缺乏远见和系统思考。因而紧缩没有使相关国家真正走出危机，只是将当前危机延后和转嫁，使这些国家的底层人民生活更加艰难。资本主义国家的中产阶级甚至也开始面临一系列新社会风险②Donald Hirsch，“After a Decade of Austerity，Does the UK Have an Income Safety Net Worth its Name？”in James Rees et al.，eds.，Social Policy Review 32，Policy Press，2020，pp.211-227.。在这种环境背景下，社会不平等因素不断增长，导致西方社会民粹主义不断滋生，政治不断走向极化，为西方社会“下一个危机”的到来埋下了深刻的社会隐患。

3.1 英国福利国家的抗疫表现

尽管2021年英国政府宣称80%以上的英国成年人已经实现了对新冠病毒免疫，但回顾来看，英国的抗疫表现就是一场“国家丑闻”③Richard Horton，“Offline：Covid-19 and the NHS：‘A National Scandal’，”The Lancet，Vol.395，No.10229，2020.。英国在疫情暴发初期就提出了“群体免疫”策略，引发了其他国家和国际组织的广泛谴责。直到英国首相约翰逊感染新冠肺炎后，英国政府才开始调整抗疫策略，但已造成不可估量的人员和经济损失。目前英国已经经历了三波疫情，要完全摆脱疫情尚需时日，其感染人数和死亡人数在世界范围内高居前列。英国2020年第二季度国内生产总值（GDP）环比下降20.4%。2020年圣诞节前，英国卫生部门宣布英国境内新冠病毒已经变异，其感染率高达70%，欧洲多个国家第一时间宣布关闭与英国的空中和地面交通联系。

理论上而言，英国在医疗卫生领域具有优势。英国国民医疗服务体系（NHS）在经合组织（OECD）国家中医疗保障整体表现一直是最佳④Martin Powell，“The English National Health Service in a Cold Climate：A Decade of Austerity，”in Elke Heins et al.，eds.，Social Policy Review 31，Policy Press，2019，pp.7-29.，英国也一直以体系健全的分级诊疗制度著称，英国在生物、医疗等科技领域都处于世界领先水平。从英国福利体制的发展历程来看，英国国民医疗服务体系应对突发公共卫生事件经验丰富，曾经受住了2003年非典疫情（SARS）、埃博拉（Ebola）、“中东呼吸综合征”（MERS）等诸多高致病性传染病的考验。总体来看英国国民医疗服务体系组织结构严密、产业链供应链庞大，足以应对疫情带来的各类风险。但令人意外的是，英国的感染人数反复出现持续性指数型爆发式增长，尤其是死亡人数和死亡率一直位居世界前列。显然，英国并未发挥出与其公共卫生安全保障能力世界第二⑤GHS Index，“Global Health Security Index：Building Collective Action and Accountability，”GHS，October 2019，https：／／www.ghsindex.org／wp-content／uploads／2020／04／2019-Global-Health-Security-Index.pdf.相称的抗疫水准。

事实上，英国抗疫失败与卡梅伦政府时期开始施行的福利紧缩改革密不可分。尽管全球化导致西方发达国家将部分工业产业转移到了国外生产，但英国仍然拥有罗尔斯·罗伊斯等“工业巨头”，这些巨头的生产线和生产能力在世界范围内都无可比拟。从英国经历的三轮完整的新冠疫情抗疫过程来看，英国抗疫失败的深层制度性因素直指卡梅伦政府时代开始的新一轮福利紧缩政策。因此，英国约翰逊政府抗疫失败固然与其决策失误有关，但疫情前医疗改革对英国国民医疗服务体系制度功能的破坏，也是造成这场失败的必然因素。

3.2 英国卡梅伦政府紧缩政治背景下的国民医疗服务体系改革

卡梅伦政府上台后展现出对经济增长的渴望和对英国当时福利负担的担忧。为应对2008年金融海啸，卡梅伦政府加快推进紧缩政策。随着欧债危机的波及，英国开始全面拥抱福利紧缩政策。紧缩政策的实施，对英国国民医疗服务体系为代表的众多公共服务制度和部门造成了很大负面影响，增强了英国国内民族主义和民粹主义话语权。福利紧缩政策使英国国民医疗服务体系功能不断弱化，英国福利国家内部体制机制的平衡受到严重破坏，使英国处于国家安全风险之中。

卡梅伦政府对英国国民医疗服务体系进行了全面改革，其逻辑是通过市场化和去行政化改革，引入私营企业管理理念，以提升英国国民医疗服务体系的服务效率和严控其费用增长。相关改革举措将私有化等同于市场化①Paul Pierson，Dismantling Welfare State？Reagan，Thatcher and the Politics of Retrenchment，Cambridge University Press，1995，pp.13-27.，将去行政化等同于去公有化，使得数次改革后的国民医疗服务体系，形成了新旧制度并立的局面，一些原有的功能无法施展。理论上看，通过市场化改革，确实有提升英国国民医疗服务体系服务效率的可能性，并可能从根本上扭转原有制度的诸多弊端。不过，由于卡梅伦政府对市场化改革存在误区，在一系列私有化改革之后，英国国民医疗服务体系的公共卫生应急功能因经费不足被削弱，其整体保障能力受到了极大制约。

卡梅伦政府对英国国民医疗服务体系的改革，标志着英国全面拥抱福利紧缩政策②扈大威：“英国的财政紧缩与福利体制改革”，《国际问题研究》，2019年第3期，第50-62页。。2012年，卡梅伦政府颁布了新的医疗卫生服务法律——《医疗和社会护理法案》（Health and Social Care Act），该法案对英国国民医疗服务体系的组织架构、运营和管理模式等进行了全方位调整。该法案意图通过法定化构建准市场（Quasi-Market）模式，使英国的整体国民医疗服务得到全方位提升。但卡梅伦政府改革的实质是以“有限的财政发挥最大的功效”为借口，将经济社会疲敝的矛头对准福利体制。在福利紧缩政策指导下，英国国民医疗服务体系不断被增加私有化元素。医疗体制的正常运营经费不断被迫削减。例如要维持英国国民医疗服务体系的运维，必须维持每年至少3.4%的经费增长，要稳步提高其服务质量和水准，相关费用增长需要达到4.0%以上③Martin Powel，“The English National Health Service in a Cold Climate：A Decade of Austerity，”in Elke Heins et al.，eds，Social Policy Review 31，Policy Press，2019，pp.22-24.。但实际上，英国这些年的经济增长能力较难达到该增长要求。由于医疗福利是英国选民的刚性需求，为了平衡这一矛盾，卡梅伦政府只能采用策略转移选民视线，即提高每年国民医疗服务体系经费的账面总金额而非按照实际需求比例增长开支④Rob Baggott， “Health Policy and the Coalition Government，”in Hugh Bochel and Martin Powell，eds.，The Coalition Government＆Social Policy：Restructuring the Welfare State，Policy Press，2016，pp.99-127.。这导致自2010年以来英国国民医疗服务体系长期处于财政紧张的状态。一些国民医疗服务体系下属公立医院被迫出售，可用床位急剧下降；一些国民医疗服务体系所有的医疗应急物资等被当作闲置资产打包出售⑤Kerry-Anne Mendoza，Austerity：The Demolition of Welfare State and The Rise of the Zombie Economy，New Internationalist，2014，pp.7-43.。另外，“脱欧”（Brexit）也并未从实质上提升国民医疗服务体系的整体服务能力，也没有从根本上解决其经费短缺问题。相反，“脱欧”实质上破坏了整个英国国民医疗服务体系原有的产业链、供应链和生态圈。例如在英国“脱欧”之后，外国医护人员不能再服务，英国也无法再依托欧盟产业链和供应链获取必需的应急物质和医疗装备设备。因此，在新冠疫情防控战中一度出现了床位严重不足、医护人员和个人防护装备等严重短缺的危机⑥Phillip Stephens，“How Politics Thwarted the UK’s Covid-19 Response，”Financial Times，April 26，2020，http：／／www.chineseft.com／story／001087402／en？archive.。以上这些影响，最终导致本次疫情暴发后国民医疗服务体系无法有效组织力量应对。因此，从一定程度上来看，英国福利紧缩政策是其迟迟无法有效应对新冠疫情的重要原因①Delphine Strauss，“UK Economy Suffers Worst Slump in Europe in Second Quarter，”Financial Times，Augest 12，2020，http：／／www.chineseft.com／story／001088959／en？ccode＝Language Switch＆archive.。

从经济危机应对视角来看，卡梅伦保守党政府的紧缩政策无可厚非。保守党政府认为，政府责任过于宽泛是造成国家负担过重且经济效率低下的重要原因，应该通过不断增强社会责任和个人责任来改变这一局面②Kerry-Anne Mendoza，Austerity：The Demolition of Welfare State and The Rise of the Zombie Economy，New Internationalist，2014，pp.21-43.。然而，紧缩政策虽看似有利于政府走出危机，但因决策者易于忽略紧缩政策的外部因素如社会不平等因素，导致福利紧缩政策成了一种靠牺牲中低收入群体利益保护富人的应急方案③Mark Blyth，Austerity：The History of A Dangerous Idea，Oxford University Press，2013，pp.7-23.。长期实施福利紧缩政策，使得英国福利国家内部自洽性不断被打破，为英国国家安全埋下了风险隐患。通过福利紧缩这一视角可以发现，英国抗疫不力与疫前英国福利体制已遭到实质性破坏存在重大关联。

四、探索协同融合我国福利体制与国家安全体系

我国未来需要继续在总体安全观指导下，构建系统性大安全格局。而完善福利体制建设对于践行总体国家安全观，打造系统性大安全格局，丰富中国国家安全理论与实践具有重大现实价值。结合“十四五”规划和2035年远景目标，我国既要应对大国竞争所带来的不确定不稳定因素，又要统筹防疫常态化和经济社会安全发展的基本任务。这需要福利体制与国家安全体系协同融合，具体需要做好以下工作。

第一，完善顶层设计，充分运用领域法④刘剑文、胡翔：“‘领域法’范式适用：方法提炼与思维模式”，《法学论坛》，2018年第4期，第78-86页。思维。首先要系统构建更加全面的国家安全法律体系。通过系统规划、全面梳理和科学调整，从国家战略和法律角度，厘清福利体制与国家安全体系之间的关系。提升福利体制在国家安全发展战略中的地位，防止福利体制建设和发展被边缘化和经济化，不可以将福利体制等同于经济发展的附属品，应当意识到经济发展与社会政策发展相得益彰。当前我国需要统筹兼顾安全与发展，这就需要进一步探索和完善福利体制的国家安全功能。另外需要进一步明确福利体制是国家安全战略重要组成部分。从法律和战略层面，确认福利体制对国家整体安全具有重要促进作用。这最终需要将国家安全领域中的“应急型领域法规”转化为“精细化领域法规”⑤刘剑文等著：《领域法学：社会科学的新思维与法学共同体的新融合》，北京大学出版社，2019年版，第11页。，以丰富中国特色国家安全理论和实践。

第二，在医疗、教育等涉及国家安全的福利体制核心领域，应该设立公有制“红线”。像保护耕地一样，在一定程度上仍然要确保政府对医疗产业和教育产业的调控能力。在一些已经论证可以进行市场化和去行政化的产业部分，稳步推进市场化和去行政化改革⑥顾昕：“新中国70年医疗政策的大转型：走向行政、市场与社群治理的互补嵌入性”，《学习与探索》，2019年第7期，第1-13页。，同时需要通过政策文件、司法解释，甚至是部门法等多种形式，明确市场化不等于私有化，去行政化不等于去公有化。我国需要汲取英国等福利国家改革相关经验教训。不能一味追求保持经济动力，而牺牲福利体制发展完善，给国家安全保障能力埋下巨大安全隐患。

第三，应重视技术的力量对福利体制等国家安全保障体系的影响。一方面，可以探索利用技术手段使福利体制与国家安全体制机制实现融合联动。进一步将第五代移动通信技术（5G）、人工智能等技术充分应用到福利体制和国家安全体系融合建设之中。另一方面，也要重视技术可能带来的新国家安全风险挑战，尤其是对数据安全保护、个人信息和隐私保护问题。还需要重视技术带来的新业态对现有福利体制功能的巨大挑战，可以探索结合区块链、大数据、云计算、人工智能等新兴科技手段，打造“监管链”“风险链”“司法链”“产业链”和“服务链”等五链合一的新型国家安全保障体系，重视算法在场景治理方面的能力和水平，使我国福利体制可与国家整体安全体系逐步实现自然衔接联动，从而进一步提升总体国家安全保障体系效能与国家安全治理能力。

第四，注重探索新安全发展模式。应该寻求经济社会一体化，进一步探寻军民制度融合新路径，做到富国与强军协调统一。针对未来战争的形式，需要进一步探索福利体制与军事安全的关系，这需要将社会福利与经济福利进一步整合，将医疗、养老、教育等社会政策领域进一步系统化，使其能够服务于我国“双循环”建设。同时也需要在社会政策产业化建设中注入军民融合发展的理念，例如使医疗产业和军事后勤保障体系等福利体制与国家安全体制核心模块实现融合发展。从而综合提升国家治理制度效能，减少财政资金制度不必要损耗，将有限国家财政和社会资金充分调动起来，并将国家安全保障战略资源利用进一步合理化、高效化，充分服务于我国探索新安全发展模式。

第五，以福利体制建设来服务于大国竞合。当前我国正面临来自西方部分国家的威胁和挑战。其中中美竞争成为最重要的外来国家安全风险压力源。一方面，我们要继续完善现有社会保障体系来强化福利体制机制，以内化外来国家安全压力和风险。通过构建中国特色社会主义福利体制，展现国家软实力。另一方面，我们需要进一步探索福利体制在大国竞合中的作用。通过社会政策与“一带一路”、“数字丝绸之路”等国家战略相结合，更加积极主动承担起大国责任，构建全球新治理体制。与其他国家先在气候变暖和太空安全问题上形成合作，再逐步寻求与美国等国家在人类安全议题下进行更为深远的合作。

结 语

本文意图通过结合当前国际安全新局面，重新认识和探讨福利体制的国家安全保障功能。本文通过结合案例，系统阐释了福利体制与国家安全的内在联系，讨论了福利体制的国家安全保障价值，分析了福利紧缩政策的潜在危害，以及在未来如何使福利体制更好服务于安全发展。本文无意夸大西方福利国家的制度安排，只是意图从全球社会政策视角探讨在“十四五”规划及2035年远景目标背景下，我国应如何更好利用好体制优势，用好用足战略资源，补齐相关制度短板。从国际大环境来看，面对日益严峻的外部发展环境，各类国家安全风险和挑战日益威胁我国进一步发展，重新认识和拓展福利体制的国家安全保障功能，有其现实意义和价值。探索协同融合福利体制也是防范和化解各类国家安全风险的重要策略和可行道路之一。