长沙市工业用地利用现状、问题及对策

陈明扬 王梅兰 郑俊鹏

摘  要  本文在研究长沙市工业用地利用现状的基础上，发现长沙工业用地利用存在存量用地规模较大、投入产出水平与发达城市有差距、弹性供应市场接受度不高、工业用地管理机制不完善等问题，提出了有效盘活存量工业用地、提高工业用地节约集约利用水平、实行工业用地全过程监管机制、完善产业空间布局与用地保障等促进长沙市工业用地合理利用的对策建议。

关键词  工业用地;现状;问题;对策

中图分类码：P967               文献标识码：A

Current Situation， Problems and Measures of Industrial Land Use in Changsha， Hunan Province

Chen Mingyang1 ， Wang Meilan1 ， Zheng Junpeng2

（1.Changsha Yongxin Land Real Estate Appraisal Surveying and Mapping Co.，Ltd.， Changsha Hunan 410007; 2. Hunan Wankun Space Planning Institute Co.， Ltd， Changsha Hunan 410125）

Abstract： On the basis of researching the current situation of industrial land use in Changsha， the problems existing in the utilization of industrial land were pointed out in this paper， such as the large stock land， the gap of input and output level compared with developed cities， the lower acceptance of flexible supply market， and the imperfect management mechanism of industrial land. Finally， some measures to promote industrial land use in Changsha were put forward， such as effectively revitalizing existing industrial land， raising the level of economical and intensive use of industrial land， implementing whole-process supervision mechanism for industrial land， and improving patial distribution of industries and the guarantee of land use.

Keywords： industrial land; current situation; problem; measure

工业用地是城市建设用地的重要组成部分，也是实体经济和城市功能的核心承载之一。十八大以来，国家相继出台了节约集约用地的相关政策，明确实施建设用地总量控制和减量化战略，提高存量用地在土地供应中的比重;十九大报告提出，优化存量资源配置，扩大优质增量供给，实现供需动态平衡;2020年4月9日，中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确提出：要深化产业用地市场化配置改革，鼓励盘活存量建设用地，为下一步土地要素市场的发展指明了方向。

针对工业用地的管理，我国许多学者进行了专门研究，如林康在分析南宁市工业用地管理存在问题的基础上，提出了工业用地管理制度更趋合理化的对策建议[1];郑振刚以上海市存量工业用地为研究对象，分析工业用地结构存在的问题，从科学编制规划、提升存量工业用地的利用质量和综合效益、推进税费改革、改革土地出让方式、健全土地储备机制、建设标准厂房等方面提出改革存量工业用地结构的建议[2];王洪成研究了辽宁省工业用地管理存在的问题，从建立节地评价制度、优先租赁方式供地、大力发展工业地产等方面提出对策建议[3];崔怡静对新加坡、日本、韩国和中国港澳台地区预防和处置闲置工业用地的政策措施进行梳理分析，总结其主要经验，从运用税收工具、改进供地方式、理顺法律关系和创新政策措施等方面对我国加强闲置工业用地管理提出政策建议[4]。在生态文明建设新的发展形势下，一些学者从推行标准地制度[5]、结合企业生命周期的弹性供应[6]、工业用地保护政策的供给[7]、国企划拨工业用地利用[8]等角度，提出工业用地管理的对策建议。在实践中，为了解决工业用地低效闲置利用问题，缓解工业用地供需矛盾，提高土地利用效益，北京、上海、天津、南寧等许多城市都出台了工业用地弹性供应政策，在为工业经济发展提供用地保障的同时促进了工业用地的节约集约利用和产业优化升级[9-11]。

长沙市作为湖南省省会，目前工业用地存在结构性供需矛盾：一方面，生产用地需求势头仍旧强劲，甚至出现项目等地现象;另一方面，全市存在大量批而未供、闲置和低效土地，造成资源浪费，影响新增建设用地指标分配和供地率考核。如何在新增建设用地报批难度不断加大的新形势下，高效整合利用土地，走出一条内涵式发展之路，是长沙市产业发展面临的重要课题。因此，本文以长沙市工业用地为研究对象，分析其利用现状、存在的问题，通过借鉴先进地区经验，提出工业用地合理利用的对策，对长沙市盘活存量工业用地、提高工业用地节约集约利用水平具有重要意义。

1  长沙市工业用地利用现状分析

1.1  工业用地供应情况

根据土地市场动态监测与监管系统的监测数据，长沙市2015—2019年工业用地出让总面积为4 429.51公顷，年均供应量为885.90公顷。其中，2019年工业用地出让面积最大，达到1 143.03公顷，占近五年工业用地出让总量的25.80%;2017年工业用地供应面积最小，仅为735.60公顷。从行政区来看，长沙县和浏阳市工业用地供应总量较大，供应面积分别为1 070.00公顷和1 043.53公顷，分别占近五年工业用地出让总量的24.16%和23.56%。

2015—2019年工业用地出让价格分别为578.83万元/公顷、515.72万元/公顷、602.54万元/公顷、587.77万元/公顷和608.04万元/公顷，除2016年工业用地价格稍低以外，其余年份工业用地价格基本保持平稳。从行政区看，市区与长沙县的工业用地价格较高，其次为望城区，宁乡市和浏阳市稍低。

1.2  工业用地总量及其利用效益

根据长沙市2018年度开发区土地开发利用强度和效益考核成果，截至2018年12月31日，长沙市各开发区内已建成工业用地总面积为

7 141.97公顷，工业用地投资强度为5 746.00萬元/公顷，产出强度为10 949.52万元/公顷。其中，已建成工业用地面积最大的是长沙经开区，面积为2010.15公顷，工业用地率为60%;工业用地产出强度最高的是长沙高新区，工业用地产出强度为22 107.01万元/公顷。

1.3  工业用地弹性供应情况

2017年12月，长沙市政府发布《关于实行工业用地弹性供应的实施意见（试行）》（长政办发〔2017〕68号），在全市范围内推行弹性年限出让、长期租赁、先租后让、租让结合四种弹性供应方式。截至2019年6月，长沙市实行工业用地弹性供应的宗地仅8宗（详见表2），出让年限为20年或30年，其中望城区1宗，长沙县7宗，出让价格约50年期出让价格的45% ～ 65%，市区尚没有工业用地弹性供应的案例。

2  长沙市工业用地利用存在的问题

2.1  批而未供、供而未用工业用地面积较大

以长沙市区为例，根据市区最新存量土地专项清查结果，长沙市区“批而未供”工矿仓储用地共计539.72公顷（工业用地404.80公顷、物流仓储用地134.92公顷）;“供而未用”工矿仓储用地共计198.39公顷（工业用地189.80公顷、物流仓储用地8.59公顷）（详见表3）。其中，“批而未供”的原因主要有两类：因未落实招商项目或者未达成开发合作意向暂时不能供应的，约占65%;因征地拆迁未完成暂时不能供应的，约占23%。“供而未用”的原因主要分两类：一类为因政府原因导致土地暂时不能利用的，约占63%，其中因规划调整不能继续开发利用的，占37.4%;以生地方式供应给平台公司但未完成征地拆迁不能开发利用的，占12%;平台公司完成征地拆迁后需由政府统筹安排的，占9.4%;其他占4%。另一类为因土地使用者自身原因导致土地暂时不能利用的，约占34%，其中土地使用者按合同约定分期建设的，占5%;土地使用者追求更大开发利用价值的，占4%;资金原因占25%。

2.2  存在部分低效工业用地

根据2018年度长沙市区开发园区节约集约用地评价成果，截至2017年底，长沙市区五个开发园区低效用地面积为33.07公顷，占市区工矿仓储用地的1.48%（该数据为各园区上报数据，出于地方绩效考核和新增建设用地指标分配等方面考虑，该数据可能被低估）。低效用地形成的主要原因有：第一，缺乏有效监管手段。由于对低效工业用地处置没有明确的政策约束，目前政府主要在土地一级开发和出让环节对工业用地市场进行管控，出让后土地资源低效利用情况的监管手段和效果均有限。如认定标准不够清晰、缺少操作性强的盘活措施等。第二，利益诉求难平衡。由地方政府主导对低效利用工业用地的收储和二次配置，其土地增值收益主要为政府所有，原用地单位在获得相关补偿后并不享有土地增值收益，导致对原用地单位工业用地退出和改造利用的激励不足。

2.3  工业用地节约集约化程度与发达城市相比有一定差距

根据长沙市2018年度开发区土地开发利用强度和效益考核成果，长沙市11个主要国家级、省级开发园区中，除天心经开区、岳麓高新区土地开发利用强度和用地效益考核结果为良好，其他开发区均为优秀，其中长沙高新区工业用地投入产出水平最高。但与国内发达城市相比，长沙市工业用地投入产出水平相对偏低。长沙市规模以上工业企业固定资产投入约为北京市的30.39%，上海市的14.60%，武汉市的62.26%;长沙市工业增加值约为北京市的92.29%，上海市的47.39%，广州市的73.29%，武汉市的81.17%（详见表4）。

2.4  工业用地弹性供应市场接受度不高

工业用地弹性供应旨在降低企业初始用地成本，加大工业项目有效投入，但在实践中企业对工业用地弹性供应的认可度并不高，导致其实际成交量很少。主要有三个方面的原因：一是影响企业固定资产投资安排。从用地企业角度来讲，企业没有获得相对稳定的土地使用权，不便于企业做出固定资产投资筹划。目前长沙市的商业地块成本约900万元/亩，远高于工业用地成本，企业愿意投入更多资金购买50年产权的工业用地。长沙市开发区工业用地供应制度改革调查问卷结果显示，弹性土地使用期大幅缩短，76.11%的企业担心“不利于长期固定资产投资”;二是影响企业融资。目前，银行一般依据企业固定资产抵押物的市场价值确定其贷款额度，降低土地使用年限，土地的市场价值就会变小。2019年长沙市开发区工业用地供应制度改革调查问卷结果显示，16.11%的企业担心工业用地弹性供应会直接“降低抵押贷款额度”;三是未来政策走向不明朗。土地弹性使用权限到期后，包括续期方式、年限、价格等问题，目前尚未有明确规定，对企业而言存在一定的风险。比如，弹性出让年限到期后，如果达不到设定的土地出让标准，企业将无法继续使用土地，会造成一些前期投入成本的损失。

2.5  工业用地管理机制不完善

工业用地供应和管理过程中，仍然存在“重审批、轻监管”的现象。一是供应方面，没有建立用地“留白”机制。由于工业用地规划管理不到位，在原来粗放的发展理念影响下，以资源的最大化利用来换取一时一地的经济粗放增长，追求“摘到篮子就是菜”，很多地方在没有想清楚、看明白的前提下，仓促上马项目，造成园区发展特色不明显。二是监管方面，制度的刚性执行力度不够。相关部门对企业拿地后投入、产出、税收等方面的刚性约束不够，对于达不到合同或协议约定的，出于优化营商环境、保持政企良好关系等因素的考虑，没有主动采取切实可行的措施，让企业承担违约责任或引导企业退出，产业主管部门也很难根据产业政策对用地企业实施有效的退出机制。

3  长沙市工业用地合理利用的对策建议

3.1  有效盘活存量工业用地

3.1.1    加快盘活批而未供土地

第一，对未落实招商项目或者未达成开发合作意向暂时不能供应的土地，招商部门要积极推进招商引资，加强优惠政策宣传力度，吸引优质项目落地。第二，对因征地拆迁未完成暂时不能供应的土地，自然资源部门要加快推进征地拆迁和土地前期开发进度，确保“净地”、“熟地”出让，做到“地等项目”，而不是“项目等地”。

3.1.2    加大供而未用土地的消化处置力度

对供而未用（闲置土地）土地，按照“依法进行、以用为先、分类处置、集约利用”的原则清理处置。第一，对因规划调整不能继续开发利用的土地，加快完成相关区域的规划调整工作，对需要异地搬迁的企业采取协议有偿收回国有建设用地使用权、置换土地的方式进行安置，比如位于长株潭绿心的工业企业搬迁。第二，对以“生地”方式供应给平台公司但未完成征地拆迁不能开发利用、平台公司完成征地拆迁后需由政府统筹安排进行二次供应的土地，加快征地拆迁进度和供应进度。按照省、市相关文件精神，今后需严格执行“净地”出让制度，杜绝因“生地”供应形成新的供而未用土地;第三，对因土地使用者原因暂未按土地合同约定时间动工开发建设形成的供而未用土地，一定要严加查处，加大力度督促其动工开发建设。

3.1.3  加快园区低效用地再开发

一是出台盘活低效用地政策。厘清低效工业用地概念和认定标准，确保低效工业用地认定简便合理、可操作性强。明确低效用地（主动）协商收购（收回）、强制收购（收回）的退出新机制。通过协商收回收储、鼓励流转（包括分割转让）、退二进三、合作经营、自行开发、转型升级等多种形式盘活低效用地，有效破解低效用地“认定难、盘活难、处置难”的局面。二是建立倒逼约束机制。建立城镇土地使用税与节约集约用地挂钩的税收调节机制，低效用地按最高标准征税，不享受减免政策。把控土地转让税费减免政策，适度增加土地保有环节的税收，倒逼企业退出低效用地[12]。三是注重利益平衡。转变以往政府收回再开发的固有思维，根据不同的低效工业用地再开发模式，制定不同的利益补偿标准，实现土地增值收益在原土地使用权人、政府、再开发主体等之间的合理分配，激励原土地使用权人积极参与土地再开发。

3.1.4  加快部分园区工业用地规划调整

一方面，根据长沙市区存量土地清查结果，天心经开区（如湖南爱心家纺有限公司）和雨花经开区（如长沙市比亚迪汽车有限公司）中部分工業用地因为实施绿心规划的原因，需要引导工业用地退出，调整用途为其他用途（多为科教用地）。另一方面，在市区盘活“三资”项目中，也有部分工矿仓储用地需要改变用途，如雨花物流园3宗仓储用地、金霞经开区1宗仓储用地需要调整为商住用地，实现土地条件的优化。

3.2  大力提高工业用地节约集约利用水平

3.2.1  大力推行“标准地”制度

目前，长沙市工业用地供应制度仍有待完善。工业项目建设用地控制标准主要包括容积率、绿地率、建筑系数、投资强度、行政办公及生活服务设施用地比例等指标，缺少产出强度、环境、能耗等方面的指标;在土地挂牌出让公告时，也只是公告规划用途、容积率、建筑密度等规划条件，其他用地标准并没有公告。因此，建议大力推行“标准地”制度，土地出让时把每块建设用地的规划建设标准、能耗标准、污染排放标准、产业导向标准、单位产出标准等予以明确，并把这些用地标准纳入土地供应合同或协议，推动土地节约集约利用。

3.2.2  推广节地技术和模式

一是鼓励现有项目利用原有土地开发建设地上空间和地下空间。对符合规划、不改变用途的现有工业用地，利用地上空间和地下空间的，不再增加土地价款（对增加容积率的工业地产可以协议方式办理手续）。如在确保安全的前提下，鼓励仓储企业进一步推广建设多层标准厂房，规范标准厂房租赁机制，凡适合进入标准厂房的工业企业一律进入标准厂房区，不单独供地。二是坚持人与自然和谐发展的理念，积极推进污染地、工矿废弃地的治理与生态修复技术创新，实现土地循环利用。比如大王山旅游度假区的工矿废弃地复垦利用。三是引导企业剥离职工宿舍、食堂等服务职能，由园区统一提供，使企业集中有限的土地、资金，加大产业发展力度，提升企业竞争实力。

3.2.3  完善综合考核机制

完善低效和闲置用地的评估监督和退出机制，着力推进低效用地“腾笼换鸟”、二次开发，促进闲置土地的处置利用。通过工业用地利用效益考评与地方政府（园区）领导综合考核挂钩，强化地方政府（园区）履行促进工业用地节约集约利用的主体责任。建议设置单位GDP消耗工业用地下降率、单位GDP增长消耗新增工业用地量、单位固定资产投资消耗新增工业用地量等三项指标，并纳入政府（园区）领导政绩考核范围，且赋予与GDP、财政收入、招商引资额等指标相同的权重值，倒逼地方政府（园区）切实通过科学决策，提高招商引资、产业准入、土地供应等“门槛”。

3.3  实行工业用地全过程监管机制

建立“批前严控、批中严管、批后严查”的工业用地全过程监管机制[6]。

3.3.1  审批前严控

严格审查入园企业和土地使用者状况。严格评估土地使用权人的资产状况，审核用地项目的合法合规性，并通过审批前监察防止违法用地合法化，严格把控项目准入，从供地源头上把控准入项目质量，避免园区引进低水平、低效益的工业企业。鼓励新入园区企业和土地使用权权属企业合作，允许对具备土地独立分宗条件的工业物业产权进行分割，用以引进优质项目。

3.3.2  审批中严管

园区与土地使用权人签订产业发展监管协议，进一步细化出让或出租合同、监管协议约定内容，将产业类型、产业标准、开竣工、投达产、环保要求等供应条件纳入合同。其中，开竣工、投产方面要实行项目时间履约保证金制度，按一定比例覆盖开工、竣工、投产三阶段，采取分阶段履约退还或违约罚没的差别化方式管理。同时，根据产业发展要求，分别在项目建成投产后1年内、投产后每隔5年、租赁转出让前1年内、出让（租赁）年期届满前1年等阶段，对产业发展监管协议约定事项的履行情况进行核查;对履约考核未通过的，要依法依约进行处置。

3.3.3  审批后严查

严格按照合同和协议约定，监管工业用地开发利用。首先，对前期建设强度指标不达标项目限期整改，整改合格后才能投产使用。其次，建立工业用地综合效益评价指标体系，每年或定期对企业经济、社会和环境效益进行综合评价，对达标企业及时给予奖励或政策优惠，对不达标企业责令限期整改，整改不合格的追究违约责任、取消优惠政策，并列入土地市场诚信管理失信企业名单，限制参与新供土地竞买，必要时引导企业有效退出。

3.4  进一步完善产业空间布局与用地保障

按照“总体控制，局部优化”的思路，在编制国土空间规划时，强化产业用地保障，建立战略留白机制，园区尤其要针对不可预期的重大项目做好应对准备，提高空间的包容性。

3.4.1  谋划空间布局

加强市级对各地主导产业和特色产业空间布局的统筹协调，在全市22个新兴及优势工业产业链的基础上，做战略集聚，培育3～5个产业集群，助推制造业高端发展、集群发展、联动发展。同时，建立产业用地总量保护制度[5]，在工业用地中划定产业基地和产业社区，全市每年出让的工业用地占年度土地出让总量的比例不低于30%。

3.4.2  实施战略留白

实行“留白”机制，划定战略留白用地[13-14]，主要包括两类土地，一类是新建区，比如南部新城片区、东部临空经济区等周边园区地块，在找到合适的产业发展路径前，要坚决“留白”，为城市未来高质量发展留有余地;另一类是存量地，比如对金霞经开区现有的储备用地、工矿仓储用地，要适当“留白”，为长沙打造交通物流中心，引进核心项目入驻预留空间。

3.4.3  深化土地市场化配置改革

按照党中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，进一步健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，调整完善产业用地政策，创新使用方式，推动不同产业用地类型合理轉换，探索增加混合产业用地供给[15]。针对长沙市工业用地弹性供应存在的问题，进一步完善细化政策、宣传政策，对于企业关心的土地使用权权能问题、续期问题、抵押问题等进行详细解释，打消企业顾虑。

参考文献/References

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