国家审计在突发事件防控中的作用与实现途径

王祥 郝玉贵 徐荣华

【摘要】国家审计作为突发公共事件防控体系的重要组成部分， 是特殊时期审计服务国家治理的特别体现。 审计机关基于“一盘棋”和“两统筹”思想， 第一时间启动应急审计预案， 借助大数据等信息技术， 运用非现场和现场审计相结合的“全过程”应急跟踪审计模式， 围绕应急审计“全覆盖”的特殊重点内容， 在识别重大风险隐患、检查评价应急防控机制的健全性和有效性、相关政策措施执行的有效性， 防控相关的信息披露质量， 以及资金和物资使用的真实性、合法性、合规性和有效性等方面发挥制约和促进作用。

【关键词】国家审计;突发事件;應急防控机制;跟踪审计

【中图分类号】F239      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）14-0088-6

一、引言

《中华人民共和国突发事件应对法》（简称《应对法》）指出， 突发事件是指突然发生的， 造成或者可能造成严重社会危害， 需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。 在我国， 从1998年的湖北特大洪水、2003年的SARS疫情、2008年南方特大暴雪和冰冻天气、2008年汶川和2010年玉树大地震到2019年年末的新冠肺炎疫情等突发公共事件不断发生。 从全球范围看， 切尔诺贝利核电站事故、东南亚金融危机、美国“9·11”恐怖袭击事件、2003年波及三十多国的SARS疫情、2004年印度洋大海啸、2011年日本9级大地震引起的特大海啸和福岛核电站泄漏事件、2019年年末的全球新冠肺炎疫情等， 当今人类社会已进入了突发公共事件的“高危期”。 这些事件具有突发性、公共性、严重性、影响广泛等特点， 极大地破坏了正常的经济社会运行机制和秩序， 造成了巨大的社会心理危机， 阻碍了经济社会的稳定和发展。

我国党和政府历来高度重视突发公共事件的应对。 自党的十六大报告第一次提到“突发事件”的概念， 强调“我们从容应对一系列关系到我国主权和安全的国际突发事件”， 历届党代会和政府报告均把突发事件作为重大问题加以部署。 党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出， 要建立健全应急管理体制， 有效应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件， 提高危机管理和抗风险能力。 党的十七大报告指出“提高重大疾病防控和突发公共卫生事件应急处置能力”。 党的十八大报告指出“完善突发公共卫生事件应急和重大疾病防控机制”。 党的十九大报告指出“预防控制重大疾病”“提升防灾减灾救灾能力”“增强驾驭风险本领， 健全各方风险防控机制， 善于处理各种复杂矛盾， 勇于战胜前进道路上的各种艰难险阻， 牢牢把握工作主动权”。 审计作为党和国家监督体系中的重要组成部分， 应对突发公共事件相关的公共资金、公共物资、公共资源、公共政策执行和领导干部经济责任履行情况进行审计， 这是审计机关的法定职责。

现有研究基于经典委托代理模型， 分析构建公共危机审计基本理论框架和政策[1] 。 基于审计“免疫系统论”， 论述突发事件审计免疫作用[2] 。 基于突发事件审计基本理论， 郑石桥[3-6] 较系统地分析了突发事件审计的本质、目标、主体、客体、依据、准则、报告等， 以利于制度机制建设。 基于应急审计机制角度， 研究将应急审计监督有机内嵌于国家应急管理体系中， 构建突发性自然灾害救灾资金物资跟踪审计响应机制[7-9] 。 从研究突发危机事件紧急救助资金绩效审计角度[10] 和跟踪审计的角度[11-13] 研究突发事件审计的类型和方式等。 在新时代， 突发公共事件具有新特征， 这对国家审计应对突发事件防控的新政策、资金流和物资流及信息流的有效监督提出了新要求。 对此， 需要站在审计是党和国家监督体系中重要组成部分的新定位和新角度， 研究新时代国家审计在突发公共事件防控中的职责和作用问题。

二、突发公共事件、应对主体及其责任体系

（一）突发公共事件的内涵、类型与特征

“突发事件”是我国约定俗成的名词。 2003年的国务院政府工作报告首次强调要“妥善处理突发性、群体性事件”。 2006年1月对外公布的《国家突发公共事件总体应急预案》， 第一次对“突发公共事件”进行界定， 即“突然发生的， 造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害， 危及公共安全的紧急事件”。 2007年11月1日起施行的《应对法》， 把“突发公共事件”修改为“突发事件”， 并第一次从法律层面对“突发事件”进行界定。 本文采用《应对法》中对突发事件的定义， 并与“突发公共事件”不加区分互用。 该定义蕴含了突发公共事件的主要特征： 突发性、紧急性、高度不确定性、影响社会性、非程序性决策、衍生性及扩散性、政治性等。 根据突发公共事件的发生过程、性质和机理， 将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类，如表1所示。

（二）突发公共事件防控中主要责任主体及其责任

突发公共事件防控中的主要责任主体包括党、政府、军队、相关职能部门、企业（含金融企业）、媒体、基层单位、监督部门等。

1. 党的职责。 突发事件会直接损害群众利益， 对社会造成的危害性或潜在危害性极大。 党代表我国最广大人民的根本利益， 必然要及时处置突发事件， 最大限度地降低其社会危害和潜在风险。 党发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用， 其主要职责是判断事态形势、确定处置原则与策略、设定处置目标、总体组织协调等。 指导协调政府、军队， 以及其他不隶属于政府的职能部门（如红十字会等）落实工作责任。

2. 政府的职责。 人民政府由人民代表大会产生， 人民代表大会对人民负责。 在党的领导下， 作为经济社会发展的最主要治理主体， 政府必须严格贯彻落实党的主张和要求， 统筹协调处置突发事件和经济社会发展。 政府的主要职责包括贯彻落实党的有关决策部署、协调收集汇总上报相关信息、协调获取管理分配使用资金和物资、组织协调人力资源、维护经济社会稳定、在党的领导下做好与军队的协调工作等。

3. 军队的职责。 人民子弟兵是“努力为人民服务”的武装力量， 最大限度地降低突发事件造成的群众利益损害是其重要义务。 鉴于军队的主要职责， 当突发事件影响程度较严重、范围较广时， 在党的领导下， 军队和民兵组织要依照中央军委命令执行相关任务、上报相关信息， 并与所在地方政府做好协调。

4. 相关职能部门的职责。 相关职能部门特指与突发事件直接相关的部门， 包括党的工作部门、政府组成部门和所属机构、财政保障的专业机构和人民团体等。 职能部门是处置突发事件的具体责任落实主体。 处置突发事件的具体职能部门由突发事件本身性质决定。 对于突发自然灾害事件， 主要职能部门一般包括但不限于应急、卫健、自然资源、财政、公安部门以及公益部门等; 对于突发公共卫生事件， 主要职能部门一般包括但不限于卫健、市场监管、财政、公安部门以及公益部门等; 对于突发事故灾难事件， 主要包括但不限于环境、应急、卫健、财政、公安部门以及公益部门等; 对于突发社会安全事件， 主要包括但不限于公安、财政部门等。 各相关职能部门依照法定权限， 按照党和政府的统一部署履行职责， 根据需要指导企业组织生产和指导基层单位落实责任。

5. 企业（含金融企业）的职责。 企业是社会主义市场经济的重要微观主体。 对于突发事件对社会主义市场经济及公共利益带来的危害或潜在危害， 企业应当依法按照党和政府的统一部署及有关职能部门的具体要求组织生产、提供服务、融通资金。 其中， 国有企业和国有资本占控股地位或者主导地位的企业（简称“国企”）， 除应当承担法定责任外， 还应当按照有关部门的相关要求承担更多的经济和社会责任。

6. 基层单位的职责。 在突发事件发生时， 最大限度地降低突发事件对公众的影响， 做好居民服务工作， 村委会、社区居委会和各基层单位是落实责任的主体。 其主要职责包括上报信息、宣传教育、安全保卫、维护稳定、提供生活服务等。 基层单位要贯彻党和政府的工作部署， 主动接受有关职能部门的指导， 采取具体措施处置突发事件， 按要求开展各项工作并及时上报信息。

7. 媒体的职责。 突发事件的突发性、高度不确定性特征易在短期内引发严重的信息不对称， 加之其影响的社会性特征， 极易在一定范围内迅速破坏社会原有价值观念或秩序， 造成严重的“次生灾害”。 媒体作为人民群众获取信息的重要渠道， 应当在党的领导下及时、准确、客观地向社会传递党、政府、军队、相关职能部门、企业、基层单位有关突发事件的相关信息， 引导社会舆论支持有关责任主体科学处置突发事件。

8. 监督部门的职责。 突发事件的突发性、高度不确定性、非程序化决策特征， 对各责任主体处置措施的绩效与合规提出了更高的要求; 突发事件影响的社会性和政治性特点， 使及时、准确传递突发事件及其所造成影响的信息变得至关重要。 为确保科學、合法、高效、及时、准确地传递信息， 监督部门的职责应当是依法及时介入突发事件处置， 促进有关主体落实责任、优化措施， 最大限度地维护公众利益。 监督部门应当按照党的决策部署， 在法定权责范围内对政府、军队、相关职能部门、企业有关工作进行监督（基层监督部门还需监督基层单位）， 如实上报发现的问题， 提出整改意见， 并依法及时回应公众较为关注的问题。

9. 国家审计机关的职责。 审计作为党和国家监督体系中的重要组成部分， 在突发事件防控体系中依法履行审计监督职能。 突发公共事件防控权责体系由突发事件防控应急管理决策指挥系统、执行系统和监督系统构成。 同时存在多层级的应急状态下的委托代理关系链， 存在非常态下的信息不对称， 而审计机关则作为突发事件防控监督系统中的子系统。 依据《审计法》的规定， 对突发事件应对中相关政府、企事业单位等落实党和国家有关突发事件防控重大政策措施的情况进行独立审计监督和评价， 对突发事件防控中财政资金和捐赠款物等拨付、管理、分配、使用等的真实性、合法性和效益性进行独立的审计监督和评价， 以及对突发事件应急管理体制、机制和制度进行审计监督， 发现体制机制和制度漏洞， 提出改进和完善的建设性意见， 促进突发事件应急管理体系和能力现代化。 上述突发公共事件防控中主要责任主体的关系如图1所示。

三、国家审计在突发公共事件防控中的定位

（一）国家审计参与突发事件防控， 是人民群众和国家利益的重要维护者

人民是国家的主人， 是国家财富的所有者。 人民也是公共资源的所有者， 是使用公共资源的终极委托人。 中国特色社会主义制度下的公共受托责任关系具体包括： 第一层级为人民代表大会与人民政府之间的公共受托责任关系; 第二层级为人民政府与政府各部门、事业单位以及国企的公共受托责任关系; 第三层级为政府各部门、事业单位以及国企与其主要负责人之间的公共受托责任关系。 这种公共受托关系决定了国家审计监督的产生和发展， 决定了国家审计的根本目标是为人民服务。 在突发事件应对过程中， 国家审计作为独立的监督者， 在党的集中统一领导下， 以维护人民群众和国家利益为根本目标。 人民群众授权政府、相关职能部门和组织协同处置突发事件， 依法获取、管理、分配、使用公共资金及公共物资等应急公共资源。 与授权相对应的是， 以上应急公共资源的获取、管理、分配和使用须接受独立第三方的审计监督， 以便降低“次生经济风险”， 维护人民群众和国家利益， 推动实现处置目标， 保障经济社会良性运转。

（二）国家审计参与突发公共事件防控， 是服务国家治理的重要机制

2020年2月14日， 习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上指出， 这次抗击新冠肺炎疫情， 是对国家治理体系和治理能力的一次大考。 国家治理是“通过配置和运行国家权力， 对国家和社会事务进行控制、管制和提供服务， 确保国家安全， 捍卫国家权益， 维护人民利益， 保持社会稳定， 推动科学发展”。 防控突发事件， 是国家治理的基本要求， 是国家在特殊情境下的应急治理， 考验着国家治理体系和治理能力的现代化水平。 国家审计是国家治理的重要组成部分， 对突发事件中的应急公共资源实施审计监督， 服务突发事件应急治理， 既是服务国家治理的特别体现， 也是对应急审计体系和审计能力的一次大考。

（三）国家审计参与突发公共事件防控， 是贯彻落实党中央应对突发事件决策部署的重要保障

习近平总书记在中央审计委员会第一次会议中指出， 审计是党和国家监督体系的主要组成部分， 要拓展审计监督广度和深度， 消除监督盲区， 加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度， 加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度， 加大对重点民生资金和项目审计力度。 突发事件是经济社会运行中突发的特别风险， 既涉及党中央有关突发事件防控重大决策部署贯彻落实情况， 又涉及重点民生资金和项目， 审计机关对有关公共资金、公共资产、公共资源、公共工程项目和公共权力等进行监督， 本质上就是落实总书记重要指示精神， 既是贯彻党中央决策部署， 又是督促相关责任主体落实党中央应对突发事件决策部署的重要保障。

四、国家审计在突发公共事件防控中的作用

（一）横向层面： 国家审计能够发挥作用的领域

1. 能够在防范突发公共事件风险隐患方面发挥作用。 审计机关借助自身信息和独立监督优势， 能够协同其他有关部门事前研究可能的突发事件， 包括历史上防范资金物资投资和损失状况、预判突发事件发生的可能性以及资金物资的预备情况、识别不同时期不同地区可能出现突发事件的异常标志、评估重大风险隐患等， 发挥突发事件发生前的提示预警和预防作用。

2. 能够在促进建立健全重大风险应急防控机制方面发挥作用。 突发事件的不确定性、重大性、应急性等特点， 要求各级政府部门和企事业单位等必须依法建立健全重大风险应急防控机制。 审计机关依法对重大风险应急防控机制的健全性和运行的有效性进行检查评价， 重点就各责任主体的重大突发事件风险防控机制是否健全、设计是否合法合情、是否动态优化等方面进行检查， 对突发事件防控机制的科学性作出评价， 分享责任主体落实防控机制建设成效， 揭示防控机制运行中的弊端和问题， 及时提出整改建议， 不断促进防控机制优化。

3. 能够在促进贯彻有关突发公共事件重大决策部署方面发挥作用。 有效落实党和政府有关突发公共事件的重大决策部署， 是应对防控突发事件的关键。 审计机关的法定职能包括对党和国家重大决策部署贯彻落实情况进行监督。 通过审计， 检查评价有关重大政策措施执行情况， 揭示问题、提出建议， 倒逼有关责任主体全面贯彻落实各项决策部署。

4. 能够在促进突发事件相关信息披露与传递方面发挥作用。 突发事件相关信息披露与传递是否真实、完整、一致、充分、及时， 直接影响突发事件处置的成败。 监督检查和鉴证信息的真实性、合法性， 是审计的基本职能。 审计机关通过检查评价突发事件防控相关信息披露与传递质量， 促使各责任主体采取措施加大信息披露与传递力度。

5. 能够在保障突发事件防控物资与资金使用的真实、合法和有效方面发挥作用。 应急物资与资金是突发事件防控的物质基础。 各级应急管理部门、财政部门、金融机构、企事业单位和社会组织等， 需依据突发事件的类型和级别， 依法获取、管理、分配、使用防控物资与资金。 从性质上看， 防控物资与资金具有极强的外部性， 属于公共资金、国有资产、国有资源范畴， 属于审计机关的监督范围。 审计机关通过实施政策跟踪、预算执行、经济责任、专项审计等项目， 对防控物资与资金的获取、管理、分配、使用进行监督， 及时发现问题并促进整改， 有助于促进科学使用防控物资与资金。

（二）纵向层面： 国家审计能够在突发事件事前、事中和事后全过程发挥作用

1. 能够在突发事件发生之前发挥“查病”和“防未病”作用。 突发事件虽较难预测， 但可以积极做好预防和准备工作。 通过开展相关工作， 一方面可以在事前尽量降低事件发生概率， 如建立环境监测平台， 防止突发污染事件发生; 另一方面可以在事后尽量减小突发事件对经济社会的破坏作用， 如储备救灾物资， 在发生突发自然灾害后能够快速投放灾区救助群众。 审计机关应当在工作中有针对性地对一些有助于预防突发事件发生或科学处置突发事件的相关工作予以关注， 引导有关部门做好日常准备工作。

2. 能够在处置突发公共事件中发挥“治已病”作用。 首先， 审计机关能够依法对涉及处置突发公共事件单位的相关数据进行充分核实， 促进数据及时、真实、准确、快速传递。 其次， 审计机关能够重点跟踪涉及突发公共事件相关政策措施贯彻落实情况， 督促整改审计发现的问题， 协助解决部门间的协调问题， 促进政策措施落地生根。 另外， 审计机关能够客观作出审计评价， 积极回应群众关切。 作为相对独立的监督部门， 审计机关具有较强的公信力。 在处置突发公共事件的过程中， 根据党的审计委员会的决定， 对群众关切事项开展审计， 对于及时发现问题并从源头化解矛盾具有积极作用。

3. 能够在突发事件处置结束后促进经济社会秩序良性发展。 审计机关通过对突发事件发生后的恢复重建、復工复产等相关项目、政策、资金等实施审计， 及时发现并纠正有关问题， 对于促进经济社会秩序恢复和健康发展能够发挥积极作用。 如当前新冠肺炎疫情进入常态化防控阶段， 审计机关通过发挥独特的监督评价和鉴证职能， 促进党中央国务院关于疫情防控和复工复产的有关决策部署贯彻落实， 发现体制机制等制度漏洞， 制约后疫情时代的经济违规违法行为， 提出意见建议， 积极发挥为“六保”“六稳”政策保驾护航的作用。

五、国家审计在突发公共事件中发挥作用的途径

（一）基础层面： 进一步强化党对审计工作的领导

党在防控突发事件的各责任主体中始终处于领导和统筹协调的核心位置。 进一步强化党对审计工作的领导， 有助于审计机关及时准确履行职责、发挥作用。 一是要进一步优化审计管理体制， 不断强化党的各级审计委员会对审计工作的集中统一领导。 二是要进一步加强党组织在审计机关的领导作用， 不断强化党对审计业务工作的指导。 三是要进一步加强审计机关基层党组织建设， 不断推动党建与审计业务工作相互融合。

（二）部署层面： 采用“全过程”应急跟踪审计

鉴于国家审计能够在突发事件全过程中发挥作用， 审计机关应当着眼突发事件的事前、事中、事后全过程部署工作。 在把握突发事件生命周期规律的基础上， 可以结合跟踪审计实践经验， 开展“全过程”应急跟踪审计。 一是在事前应根据突发公共事件发生的过程、性质和机理， 充分識别风险， 设定预警等级， 提出防范性应对策略， 分类编制应急审计预案。 二是在事中应按照应急审计预案结合实际情况， 适时开展审计， 按照“三个区分开来”的要求， 及时发现问题和情况， 提出意见和建议。 三是在事后应对照审计意见和建议， 对账销号， 促进整改落实。

（三）实施层面： 采取“全覆盖”应急综合审计

审计机关应当按照其在突发公共事件中能够发挥作用的领域， 围绕党在处置突发事件中的各项中心工作， 以防范风险隐患、促进建立健全重大风险应急防控机制、促进贯彻落实有关重大决策部署、促进信息披露与传递、保障物资与资金真实合法有效使用等为目标， 采取“全覆盖”应急综合审计。 一方面， 要实现对处置突发公共事件的相关政策措施贯彻落实情况， 以及有关物资、资金及资源的获取、管理、分配、使用情况的审计“全覆盖”; 另一方面， 对不同审计对象实施的审计要实现有机衔接， 使国家审计能够系统地发挥作用。

（四）技术层面： 落实“两统筹”工作要求， 推进审计信息化建设

突发公共事件的自身特点对审计机关有关工作的具体技术提出了更高的要求。 一是要落实好审计项目和审计组织方式“两统筹”的工作要求。 一方面， 处置突发公共事件本身， 以及实现“全覆盖”应急综合审计皆为综合性的系统工程， 都对审计系统发挥作用提出了更高要求; 另一方面， 事中审计过程对审计实效性提出了更高的要求。 因此， 要落实好审计项目审计组织方式“两统筹”工作要求， 系统整合审计资源与审计成果， 进一步综合、高效地发挥审计效能。 二是要持续推进审计信息化建设。 突发公共事件往往伴随着难以及时到达指定现场、数据不完整等情况， 在时间紧迫的情况下， 需要根据实际充分借助信息化技术手段， 采用非现场审计和现场审计相结合、大数据分析与传统审计相结合等方式完成审计实施。 这些都对日常工作中持续推进信息化建设提出了更高的要求。

六、结论

突发公共事件所具有的突发性、公共性、紧急性等特征决定了突发公共事件防控中的主要责任主体包括党、政府、军队、相关职能部门、企业（含金融企业）、媒体、基层单位、监督部门等。 其中党的统一领导是突发事件防控的中国特色和政治保障。 党在确定处置突发公共事件总体工作基调后， 指导协调政府、军队以及其他不隶属于政府的职能部门（如红十字会等）落实公共受托责任。 这些公共受托责任履行情况需要独立的审计监督。 国家审计参与突发事件的防控， 是国家审计服务国家治理的一个重要机制， 是特殊时期审计服务于国家治理的特别体现， 是审计机关贯彻中央审计委员会关于“三个加大”等重大审计政策部署的特殊审计行动， 是突发公共事件防控体系的重要组成部分。 国家审计在突发公共事件防控中， 基于“一盘棋”和“两统筹”思想， 第一时间启动应急审计预案， 借助大数据等信息技术， 运用非现场和现场审计相结合的“全过程”应急跟踪审计模式， 聚焦应急审计“全覆盖”的特殊重点内容， 在识别重大风险隐患， 检查评价应急防控机制的健全性和有效性、相关政策措施执行的有效性， 提升相关的信息披露质量， 监督相关资金和物资使用的真实性、合法性、合规性和有效性等方面发挥着制约和促进作用。

【 主 要 参 考 文 献 】

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