森林认证促进天然林高质量发展的作用机制

马 爽,田明华,刘 诚,王 芳,杜 磊

(1.北京林业大学 经济管理学院,北京 100083；2.北京林业大学 两山理论与可持续发展研究中心,北京 100083)

2019年7月12日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《天然林保护修复制度方案》,提出“天然林是森林资源的主体和精华”,“全面保护天然林,对于建设生态文明和美丽中国、实现中华民族永续发展具有重大意义”。继1998年实施天然林资源保护工程后,2017年全面停止天然林商业性采伐,我国天然林的保护力度不断加大,并取得了举世瞩目的成就,但仍然存在“天然林数量少、质量差、生态系统脆弱,保护制度不健全、管护水平低等问题”。《天然林保护修复制度方案》要求“加快完善天然林保护修复制度体系,确保天然林面积逐步增加、质量持续提高、功能稳步提升”,提升天然林质量将是今后相当长时期内林业的目标和任务。

森林认证作为促进森林可持续经营的一种市场机制,根本目标是保护森林,与天然林保护的目标高度一致。森林认证自20世纪90年代诞生以来,发展迅速,已形成了相对成熟的标准体系,从全球实践来看,认证后的森林没有或极少处于毁林或退化状态[1],从我国实践来看,认证后粗放式经营得到优化[2],森林实现了良好的更新恢复[3]。因此,有必要研究森林认证促进天然林高质量发展的作用机制和效果,探索利用森林认证标准体系,建立和完善天然林的长效保护机制,达成《天然林保护修复制度方案》的目标任务。

截至目前,中国森林认证管理委员会(CFCC)已发布并现行有效国家标准3项、行业标准30项(16项认证标准,9项审核导则,8项操作指南)。本文梳理了CFCC系列标准中涉及天然林质量的原则要求,借鉴张会儒等[4]、乔丹等[5]的研究,从天然林完真性、生长性、结构稳定性和健康性等4个方面对天然林质量进行衡量,构建了森林认证通过森林经营方案编制、天然林林地保护、天然林抚育更新、天然林灾害防控、资金保障等5个路径提升天然林质量的作用机制,并以甘肃省小陇山百花林场为案例,论证森林认证对天然林质量提升的实际效果,以期为我国天然林质量提升工作提供参考。

1 森林认证标准要求

CFCC森林认证体系共计11个认证标准、34项一级指标、114项二级指标、268项三级指标涉及天然林质量提升的内容(表1)。

表1 CFCC森林认证体系提升天然林质量的标准要求

1.1 森林经营方案编制

森林认证要求认证单位编制“适时、有效、科学”的森林经营方案。《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)“森林经营方案”中提供了一个规范化模版,以清晰的文本规定了森林经营方案应包含的14项内容,其中森林资源经营评价、森林健康和森林保护、生态与社会影响评价等均直接或间接作用于天然林。为达到认证要求,森林经营单位通常会委托具备资质的机构,在森林资源档案、资源调查结果、专业技术档案等资料的基础上编制,并制定实施保障体系,对职工进行培训,确保其具备正确实施作业的能力。

1.2 天然林林地保护

森林认证对天然林林地的保护主要通过2种途径实现:

一是禁止破坏天然林的行为发生,严格控制天然林面积的减少。森林认证严格打击非法采伐、非法定居、非法采集、非法转变林地用途等破坏天然林行为的发生。如,《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)“国家法律法规和国际公约”、《中国森林认证 人工林经营》(LY/T 2272—2014)“国家法律法规和国际公约”、《中国森林认证 竹林经营》(LY/T 2275—2020)“法律义务”要求依法保护林地,严禁将天然林地非法转化为其他用途。《中国森林认证 产销监管链》(GB/T 28952—2018)“尽职调查最低要求”指出企业的木质原料不涉及天然林向人工林的转化。《中国森林认证 森林公园生态环境服务》(LY/T 2277—2014) “森林风景资源和生物多样性保护有效”要求严格控制滥伐树木、采石挖沙。《中国森林认证 森林生态环境服务 自然保护区》(LY/T 2239—2013)“保护管理依法开展”还要求设立专门的森林公安执法机构,打击乱砍滥伐、乱采滥挖的行为。

二是诱导无林地、人工林向天然林转化,逐步实现天然林面积的增加。森林认证鼓励与天然林接壤的无林地造林和人工林转化。如《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)和《中国森林认证 人工林经营》(LY/T 2272—2014)都鼓励荒废土地、无立木林地向有林地转化。《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)和《中国森林认证 人工林经营》(LY/T 2272—2014)要求在遭到破坏的天然林林地上营造的人工林有利于保护天然林,划出一定面积诱导其向天然林转化。虽然无林地向有林地、有林地向天然林地的转化需要很长的时间,但森林认证传达出一种以保护天然林为前提的造林准则,短期内会释放正外部性,有利于原有天然林的生长；长期内则会向天然林方向演进,以近天然林的结构转增天然林面积。

1.3 天然林抚育更新

森林抚育是森林经营的重要措施,对于改善林分卫生状况,促进林木生长,建立适宜的林分结构,提升林分质量有重要意义[6]。森林认证要求森林经营单位采取有效的措施开展天然林抚育作业。

一是采用“负面影响最小”的作业方式。如《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)“环境影响”要求减少经营作业对生态环境的影响,确保森林植被处于自然状态。《中国森林认证 非木质林产品经营》(GB/T 39358—2020)“森林环境保护”要求经营单位进行环境影响评估。《中国森林认证 竹林经营》(LY/T 2275—2020)、《中国森林认证 生产经营性珍稀濒危植物经营》(LY/T 2602—2016)、《中国森林认证 森林公园生态环境服务》(LY/T 2277—2014)、《中国森林认证 森林生态环境服务 自然保护区》(LY/T 2239—2013)、《中国森林认证 自然保护地森林康养》(LY/T 3245—2020)、《中国森林认证 自然保护地生态旅游》(LY/T 3246—2020)也要求采取负面影响最小的作业方式,有效控制经营区内的地表水污染、废弃物污染、化学品污染、土壤侵蚀、物种入侵等。

二是制定“改善森林生态系统结构”的抚育措施。《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)中明确提出“森林经营应有利于天然林的保护与更新”,森林经营单位需要制定增强林分稳定性的抚育、间伐、更新计划,如,低强度择伐、林冠下造林、人工促进天然更新等,尽可能地保留一定数量且分布合理的枯立木、枯倒木、空心树、老龄树,以“维持和提高当地森林生态系统的结构、功能和多样性”。

三是“优先考虑乡土树种”恢复退化植被。森林认证倡导近自然的经营理念,要求按照适地适树的原则,优先采用乡土树种进行人工促天然更新。如《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)、《中国森林认证 人工林经营》(LY/T 2272—2014)、《中国森林认证 竹林经营》(LY/T 2275—2020)、《中国森林认证 森林生态环境服务 自然保护区》(LY/T 2239—2013)、《中国森林认证 森林公园生态环境服务》(LY/T 2277—2014)、《中国森林认证 生产经营性珍稀濒危植物经营》(LY/T 2602—2016)中均要求在经营过程中优先考虑乡土树种,减少纯林营造,尽可能的保持和提高森林的天然特性。

1.4 天然林灾害防控

病虫害、森林火灾、自然灾害是天然林乃至整个林区面临的重要威胁,《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)、《中国森林认证 非木质林产品经营》(GB/T 39358—2020)等11项认证标准中均要求借助人为措施提高天然林的抗逆能力。

一是制定有害生物防治计划。目前的病虫害防治工作大量依赖化学药剂,森林认证要求森林经营单位采取环保的生物、化学和物理措施进行防治作业,实现病虫害的科学防治。

二是建立森林防火制度。要求经营单位制定和实施森林火情监测和防火措施,建立火灾预警机制。虽然传统经营活动也格外关注森林防火工作,但森林认证借助第三方评估,能够确保防火措施的有效性。此外,CFCC还制定了森林消防队伍建设的专项标准——《中国森林认证 森林消防队建设》(LY/T 3117—2019),对林业行政主管部门及有关单位组建森林消防队提出了人员、装备、技能等7个方面的要求。

三是制定自然灾害应急预案。要求森林经营单位根据当地自然和气候条件,制定自然灾害应急预案,最大程度地减少自然灾害的影响,维护森林的健康与安全。

1.5 可持续的资金投入

森林认证要求森林经营单位在充分考虑经营和管理运行成本的基础上,对森林经营活动投入明确的资金。如,《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)要求森林经营单位根据收入、支出、利润等财务状况,制定用于造林、森林抚育、病虫害防治、森林防火等方面的投资规模与投资结构,避免了传统管护中资金投入不足、不持续的问题。此外,森林认证还能拓宽天然林保护的融资渠道,帮助经营单位获取政府、企业、援助组织的资金支持。据不完全统计,中国大多数国有森工企业和部分南方集体林的认证项目都得到了资金或技术支持,获得支持的森林超过250万hm2[7]。

2 森林认证促进天然林质量提升的影响机制

对涉及天然林质量提升的标准进行归纳后发现,CFCC通过森林经营方案编制、天然林林地保护、天然林抚育更新、天然林灾害防控、资金保障5个路径,作用于天然林完真性、天然林生长性、结构稳定性和天然林健康性(表2),实现天然林质量的精准提升(图1)。

表2 天然林质量衡量框架

图1 森林认证对天然林质量提升的影响机制

一是编制森林经营方案,提高森林经营的规划性,指导经营活动的开展。合理的森林经营方案是实现森林可持续经营的有力保障。CFCC要求森林经营单位根据森林资源状况以及社会、经济和自然条件,在翔实、准确的森林资源信息基础上,以科学、合理、有序经营森林为目的,编制森林经营方案并严格执行。森林经营单位需要判别森林经营的限制因素和主导需求,制定可持续的经营目标,完成森林培育、更新、健康和保护等任务。由于森林经营方案统筹考虑了森林资源的培育、保护和利用,依方案开展的经营活动能够达到“森林经营应有利于天然林的保护与更新”的要求,为天然林质量提升提供顶层设计。

二是保护天然林林地,提高森林经营的规范性,维持天然林的完真性。CFCC要求森林经营单位遵守法律法规和公约,采取有效措施防止非法改变林地用途(包括天然林转化为人工林)、非法采伐、非法定居及其他未经许可行为的发生,保证天然林林地不受破坏。在实际操作中,森林经营单位往往设置专门的机构和人员,制定人员岗位责任制和巡护管护制度,将天然林管护工作常态化,借助第三方机构的定期审核,避免保护工作流于形式。此外,CFCC重视天然林地的边缘效应[12],鼓励天然林林隙边缘区的造林和转化。由于天然林毗邻地区多为天然林次生林,组成结构相对单一,自然恢复过程极其漫长[13],森林认证要求采取促进林分结构多样性的人为措施,加快其向顶级群落状态恢复的速度,提高天然林自然特性。

三是天然林抚育更新,提高森林经营的科学性,增强天然林的生长性和结构的稳定性。森林经营实践显示:经营干扰会改变森林群落组成及林下环境,进而影响森林演替的方向与速度[4]。CFCC要求森林经营单位依照自然演替规律,采取环保、科学、近自然的措施,减少经营作业对生态环境的破坏,实现人为促天然林的正向演替。为达到认证要求,经营单位需要制定森林抚育间伐和退化林分修复计划,以改善森林的组成、年龄和空间结构,在短时间内促进天然林的高质量内循环式生长。

四是天然林灾害防控,提高森林经营的有效性,改善天然林的健康性。破坏性自然干扰常常会导致森林结构破坏、生态失衡甚至生态功能退化,如火灾、风灾、雪灾、土壤侵蚀、动物危害、病虫害等。CFCC要求森林经营单位防范有害生物、森林火灾、自然灾害的发生,借助灾害预警、森林监测等基础设施的建设,人为辅助天然林提高抵御外界干扰的能力。

五是可持续资金保障,提高森林经营的的持续性,保障森林经营活动的运行。CFCC要求森林经营单位为天然林保护投入可持续的资金,确保保护措施的持续与稳定。此外,森林认证作为一种市场机制,能够吸纳负责任生产者、绿色消费者、社区居民的多方参与,促进社会资本的流入,并逐渐成为筹集天然林保护修复资金的新型融资渠道。

3 案例分析

甘肃省小陇山林业实验局百花林场于2014年启动认证工作,2016年通过审核,成为西北地区首个通过森林认证的国有林场。自认证开展以来,天然林质量得到改善。

3.1 认证实施

3.1.1方案编制

百花林场委托小陇山规划院在Access数据库、资源调查报告、林相图等二类调查数据的基础上,起草《森林经营方案》,详细规定了森林培育、资源保护与监测、生物防治等具体内容,依据经营方案编制年度作业计划,将经营措施类型、年度任务落实到小班,采伐限额计划落实到管护站,造林、病虫害发生情况落实到营林生产计划,经甘肃省林业厅专家2次探讨论证后于2015年4月定稿,国家林业局科技发展中心批准后同年6月实施。

3.1.2规范经营

根据《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)9大原则46项标准120条指标要求,林场修订完善了12项原有制度,制定了4项新制度,建立了一套新的制度体系。此外,还设置6个管护站和119名管护人员,依照“场与管护站签订管护目标责任书,管护站与管护责任人签订管护责任书”的模式,将管护责任划分到人头地块,每天巡山查林,严厉打击偷盗、转变林地用途等非法行为。

3.1.3抚育更新

林场借鉴结构化经营技术,融合森林认证理念,探索出天然次生林可持续经营8种模式:封禁养护生态保护模式、封山育林自然恢复模式、宜林荒山造林人工恢复模式、人工促进天然更新模式、低质低效林改造模式、珍稀珍贵树种保育恢复模式、天然林结构优化模式、人工林近自然化健康森林经营模式。此外,还对营林生产、林道修建、多种经营等作业进行了环境影响评估,制定了消除或减轻环境负面影响的措施。

3.1.4灾害防控

按照“预防为主、科学防控、依法治理、促进健康”的原则,在病虫害防治方面,制定《突发性及外来有害生物灾害应急预案》,设置了专人负责预测和巡防工作；在森林火灾防治方面,制定《森林防火工作方案》,建立6支半专业扑火队和5支快速扑火队,在全场6个管护站实行森林防火领导问责制。

3.1.5资金投入

百花林场根据森林经营方案和近年来的造林、病虫害、森林防火情况,对全场成本效益进行定期分析,编制了投资计划,并报上级主管部门批复后执行,保证了合理投资规模和投资结构。

3.2 认证成效

考虑到数据可得性(1)甘肃事业单位登记管理局.甘肃省小陇山林业实验局百花林场法人年度报告书.2019.,采用各经理期观测数据[14],经理期划分如图2所示,各经理期内天然林质量变化如图3所示。

图2 百花林场经理期划分

3.2.1天然林面积实现边际增长

森林认证实现天然林面积边际性增长(图3(a))。1996—2019年有林地面积增加2 000.0 hm2,年均增加83.3 hm2,其中第2个经理期较第1个经理期增加1 660.0 hm2,占总增加面积的83.0%,年均增加332.0 hm2；第3个经理期较第2个经理期增加340.0 hm2,占总增加面积的17.0%,年均增加37.7 hm2。以上数据似乎表明森林认证对天然林面积增加的作用不大,实则不然。由于经营面积是固定的,当有林地增长到一定程度时,边际性增长就至关重要。天保工程实施实施后,天然林被全面保护起来,面积大幅增加,2010年有林地面积达到经营总面积的92%。2014年林场启动认证工作,2019年有林地面积较2010年提高了1个百分点,即实现了天然林面积的边际增长。

注:第3个经理期为2019年末数值。

3.2.2天然林蓄积实现抚育生长

森林认证实现了天然林蓄积的非自然性生长(图3(a))。1996—2019年活立木总蓄积增长162.0万m3,年均增长6.8万m3,其中第2个经理期较第1个经理期增长81.3万m3,占总增长蓄积的50.2%,年均增长16.3万m3；第3个经理期较第2个经理期增长80.7万m3,占总增长蓄积49.8%,年均增长9.0万m3。天保工程对蓄积的增长作用非常显著,但此时的天然林抚育基本停滞,蓄积增长主要来自原生林的生长和条件较好的次生林的更新。认证实施后,林场进行了一系列的抚育更新作业,如在天然次生林间空地、林下空间补植油松、云杉、华山松等乡土树种；在单层林地块,实施封山育林、封禁护养、松阔混交等多种措施,培育复层异龄林,天然林抚育面积由2014年占比84.4%提升至2019年的91.3%(图3(b))。此时的蓄积增长多来自被破坏次生林的恢复和林龄结构优化后的生长,虽然增长速度低于天保工程建设期,但此时的增长实现了人为技术辅助下的非自然性增长,体现出人工抚育作业的科学性。

3.2.3天然林林龄结构更加稳定

森林认证优化了天然林林龄结构(图3(c))。总的来看,百花林场存在幼、中龄林面积过大的结构性问题。第1个经理期,近、成和过熟林面积仅占26.4%,说明天保工程实施前,对成、过熟林的过度采伐严重破坏了林龄结构；第2个经理期,天然林得到全面保护,但林龄结构改观不大,幼、中龄林面积仅下降1.2%；第3个经理期,幼、中龄林面积下降7.4%,虽然距理想的林分蓄积龄组结构还有很大差距,但森林认证实现了对林龄结构的调整,林龄结构更加稳定。

3.2.4林场森林覆盖率逐期提高

森林认证提高了天然林的覆盖率(图3(d))。森林覆盖率的提高可以反映出天然林健康度的改善,2019年林场的覆盖率为93%,较第2个经理期提高1.1%,较第1个经理期提高2.5%。这主要是因为,认证开展以来,林场在人工作业前,会使用健康评级表对土壤条件、森林状况进行评评估,减少了人为干扰。此外,有害生物防治、护林防火、资源保护与监测等活动也更加规范,连续多年无重大灾害发生。

4 发展建议

4.1 充分认识和重视森林认证在天然林高质量发展中作用

森林认证通过森林经营方案编制、天然林林地保护、天然林抚育更新、天然林灾害防控、资金保障5个路径,实现了对天然林质量的持续提升,体现出保护天然林的本质内涵。森林认证对天然林质量的提升作用是全方位、综合性的,因此不应该把它仅仅视为一种自愿性市场机制,还应该将其当作天然林保护进程中的重要支持机制,如果说天保工程是中国天然林保护的国家队,森林认证就是民间队,二者相互补充、相互支持。森林认证既有业绩标准又有过程标准,即有明确的指标体系,规定了要必须达到什么水平才符合要求,为认证申请单位提供了一套行动准则旨在规范森林经营活动,实现森林资源的可持续经营。要建立天然林的长效保护机制,就必须以天保工程的实施为背景,充分依托森林认证这一新兴机制,解决天然林保护过程中尚未解决的老问题和逐渐凸显的新问题,发挥森林认证对天然林质量提升的作用。

4.2 在天然林保护工程中积极推进森林认证工作

1) 应建立天然林保护与森林认证政府部门间协调机制。天然林可持续经营涉及政策法规、森林资源管理、生态保护修复、野生动植物保护、森林清查、造林等多个部门,森林认证标准涵盖了针对各个相关部门的森林可持续经营要求,因此需要将各个部门统筹起来。建议建立国家林业和草原局天然林保护工程管理中心与科技发展中心相关部门的协调机构,在天然林保护修复政策规划编制和立法草案起草、标准规程制修订、资源管护及其能力建设、保护修复成效年度核查、综合效益监测等方面形成沟通协调机制,避免各自为战。例如利用森林认证相对成熟的标准体系进一步完善天然林保护修复标准规程制度,提高一致性,森林认证可以成为天保工程成效的考核成果之一,将森林认证的能力建设与天保工程的能力建设融合起来,有利于减少重复劳动、降低成本,在天然林保护修复成效核查中认可森林认证的认证结果等等。

2) 在天然林保护工程中设立支持天然林森林认证的资金。大型国有林业局的认证总成本一般在25万元以上,集体私营林业公司认证总成本在80万元以上[15],对于森林经营单位而言,资金负担很重。如果在天然林保护工程资金中专门设立支持天然林森林认证的资金,将有力推动天然林森林认证的开展。可以借鉴“分类经营”的思想,按照认证的复杂程度设置补贴比例,补贴力度依次为天然林>自然保护区>森林公园>人工林>竹林。此外,还需根据不同区域森林经营单位的对天然林的依赖程度、盈利能力、经营水平等因素对补贴水平进行调整,实现分区域、分类型的差异化补贴。

3) 优先推进森林经营认证充分发挥质量提升作用。森林认证能够实现天然林可持续经营,但不同认证项目各具特色、各有侧重。CFCC共计11个认证标准、34项一级指标、114项二级指标、268项三级指标涉及天然林质量提升的内容,其中《中国森林认证 森林经营》(GB/T 28951—2012)对天然林质量的提升作用最为全面。因此,要充分发挥森林认证对天然林质量的提升作用,应优先推进森林经营认证,并适当考虑推进森林经营认证+森林生态环境服务认证等组合形式。

4.3 针对天然林制定认证直通车制度降低认证成本

单纯依赖天然林资源的林区经营水平越来滞后,达到认证标准的难度较大。如何在不降低森林认证标准的前提下,提高对天然林的适用性是必须解决的问题。可以尝试建立针对天然林认证的“直通车”制度,所谓的“直通车”并不是对森林认证由“业绩标准”向“过程标准”的降维,而是采用阶段性认证的方式因势利导,允许生态重点林区的天然林按照不同阶段的要求,分步认证,逐渐过渡,尽快实现对天然林的最优经营。“直通”并不是“放宽”,而是“宽进严出”,要出台与之对应的直通审核制度,在原有的预审核、主审核、年度审核基础上,增加季度审核、中期审核,缩短经营调整期。对于通过审核的直通车单位,要在认证机构官网、当地林业部门网站、国家林业和草原局网站、中国森林认证网站予以公开,披露认证机构、认证人员、审核摘要、经营概括、年审结果等信息,一旦发现认证机构、申请单位有违规行为,不仅要在行业内通报,还有建立黑名单制度,暂停认证资质、取消直通车申请资格,加强管理。