提高林业资源监管成效的制度思考

郭菊兰,高 日,柴岐珍,高尚仁

(1.中国林业科学研究院湿地研究所,北京 100091；2.山西省杨树局薛家庄林场,山西 朔州 036002；3.国家林业和草原局驻上海森林资源监督专员办事处,上海 200040)

森林是陆地自然生态系统的主体,是人类社会发展不可或缺的物质基础和重要资源。丰富的森林资源是生态良好的重要标志,是经济社会发展的重要基础,是建设和谐美丽中国的重要内容。对于推进生态文明建设、维护国家生态安全具有基础保障作用。党的十八大把生态文明建设纳入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总体战略布局,习近平总书记提出了“绿水青山就是金山银山”的发展理念。党的十九大明确要求“实行最严格的生态环境保护制度”和“坚决制止和惩处破坏生态环境行为”。生态建设,制度先行。对林业资源保护制度建设进行研究,是推进生态文明建设和“美丽中国”建设重大实践的理论支撑。

1 林业资源监督管理现状

从1980—2020年,我国森林面积和森林蓄积保持了连续40年的“双增长”,成为全球森林资源增长最多的国家。但我国林业资源的人均占有量却远低于世界平均水平且分布极不均衡,随着我国各地经济社会的快速发展,建设用地增加,非法征占用林地、破坏林木现象屡禁不止,城镇周边的生态环境不同程度地遭到损害,带来了当地居民都不愿意看到的生态、经济和社会后果,可持续发展受到严重影响。面对这种状况,为了形成林业资源保护的长效机制,从1989年开始,我国一直致力于林业资源保护制度建设,限于林业行业的思维惯性,在具体执行过程中,宏观指导有余,细节规范不足,具体政策措施的实操性和时效性没有及时跟进,也没有及时迭代升级。尤其是没有充分考虑各区域林业资源的差异性、社会动员力量主体性等因素和时代变量,对资源保护明显过于乐观,风险预估不足,导致保护林业资源效果不好。面对林业资源保护管理的现状,需要完善创新管理制度,开拓市场途径。

1.1 制度建设不足

人类所从事的一切活动都需要制度规范,只有科学的制度,才有好的行动目的和效果。问题的存在是一切制度创建的发端。从国家层面看,相关法律能够贯彻林业资源的可持续发展和占补平衡的理念。但从省、市级的地方性立法来看,就存在没能完全体现生态文明建设的情况。地方性立法往往从本地方的利益出发,既没有设立相应的法律制度贯彻落实可持续发展理念,也没有贯彻落实征占用林业资源占补平衡的理念。因此,大多地方立法生态文明建设的理念,还只是停留在文件和口头上。

《中华人民共和国森林法》[1]规定了各类相关市场主体保护林业资源的强制性义务,但相应的生态权利没有给予细化明确,因此,在面临履行生态义务需要付出一定的经济代价时,为最大程度地获取经济利益,往往漠视生态责任牺牲林业资源。对违反市场主体的惩处偏于宽松,多数案件的查处以罚代刑,对违法违规、毁坏林业资源的责任主体没能起到有效的震慑。虽然目前我国在矿产、森林、草原等领域的法律都制定了生态补偿制度,由于与之相关的细化措施、技术标准、评价指标等不完善,缺乏必要的制度规范,直接影响林业资源遭到破坏后及时恢复的现实可操作性。

1.2 市场途径缺乏

目前,国外林业资源生态补偿手段普遍从政府主导转向市场主导,并建立了碳汇交易、排污权交易、湿地银行等市场途径。

《中华人民共和国森林法》[1]规定:“国家建立森林生态效益补偿制度,加大公益林保护支持力度,完善重点生态功能区转移支付政策,指导受益地区和森林生态保护地区人民政府通过协商等方式进行生态效益补偿。”但我国地方现有法规严重滞后于森林生态效益补偿方式的发展,市场途径还处于起步和探索阶段,在法律法规中对林业资源生态保护缺乏刚性约束。我国森林资源用途限定主要是通过《中华人民共和国森林法》来进行调整和规范的,借助于国家强制性规定明确林业资源权利人的生态义务,规范国家和人民之间关系。实践证明,只要适用法律一方的主体是公权力主体,采取手段在众多环节和方面并非是充分有效的。国外的经验表明,更为高效的是充分运用市场手段、通过市场途径,包括地役权合同、排放权交易、碳汇交易、生态产品认证、私人补偿、湿地银行等。在我国的相关法律体系中,缺乏市场化途径实现的规范和规定。

2 完善我国林业资源保护制度

林业资源作为一种公共资源,其保护、管理的根本保障是公法,法治是林业资源规范化管理的根本保障和重要标志。因此,加强林草法治建设,强化法治保障,把涉及林业资源保护的各个方面、各个环节都纳入法治化轨道是林业资源保护制度建设的关键。制度建设首先应体现在公法途径和公法体系建设两个方面。近年来,我国大力推进林业资源法律体系建设,主要包括《中国人民共和国森林法》《中国人民共和国草原法》《中国人民共和国野生动物保护法》等法律。具有代表性的地方性法规有《云南省森林条例》《黑龙江省草原条例》以及甘肃、内蒙古等省(区)在森林、草原等资源保护的相关条例、办法等。我国已经初步形成了一个种类齐全、法条完备的林业资源法律体系。2020年12月29日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行林长制的意见》,从总体要求、主要任务、保障措施3个方面,对各地区各部门提出了明确要求。然而,要切实保障这些法律法规的效力的发挥,压实地方各级党委和政府保护发展森林草原资源的主体责任,还必须进一步推进法制化、制度化管理的进程,依据公法手段实施、落实林业资源补偿、生态税收、政府财政转移支付等一系列政策。

2.1 健全征占用林业资源补偿制度

林业资源保护效果不佳的关键在于林业资源补偿机制不完善。我国林业资源补偿机制依赖政府的主导作用,补偿标准也没能随社会经济发展情况及时更新,补偿额度低于保护林业资源付出的成本。要完善林业资源补偿机制,就必须改变主要依赖政府公共财政投入的做法,充分引入市场机制,激发市场活力,扩展保护资金的筹集途径,积极利用资本市场,激励保护林业资源的积极性[2]。完善林业资源补偿机制,首要的是着力健全完善具有可操作性的制度体系。为了弥补现有的林业资源法律法规体系缺乏可操作性的弊端,国家应尽快颁布并实施统一的适用于全国层面和范围的“生态补偿法”[3],最为紧迫的是制定科学合理并切实可行的林业资源影响评价指标体系、技术标准和补偿标准,对林业资源补偿中的补偿主体、补偿程序、补偿方法、补偿手段等予以详尽明确地界定,从而为林业资源生态补偿提供切实可行的法律依据,增强林业资源补偿制度的可操作性。

2.2 建立林业资源生态税收制度

公正是社会议论最多的话题,但长时间一直停留在社会公共道德层面[4]。政府作为公共利益的管理者和维护者,理应承担森林、草原、湿地等资源及其发挥生态效益的公共费用。由于各级政府受财力所限,仅仅依靠政府支付费用无法完全补偿产生林业资源生态效益的成本。征收林业资源生态税可以保障林业资源补偿资金有长期稳定来源。因此,国家必须制定并实施切合实际的林业资源生态税收法律法规,按照公共产品正外部性理论,向林业资源生态效益所有受益单位和个人征收林业资源生态税。此外,向消耗林业资源、生态受益大、利益边界清晰的单位或部门收费,并按照林业资源的具体特性,分别确定林业资源生态税收的征收主体、征收流程、征收额度及方式等。通过征收林业资源生态税补偿产生林业资源生态效益的成本,维系正常的林业生产关系,确保林业资源可持续经营和利用。

2.3 建立重大风险预判和防范制度

林业资源监督管理实践活动产生的问题,主要是信息传输、信息分析、实施偏差等因素造成的。林业资源持续保护的时间和政策的对冲力度,都将带来不确定性。不确定性越多,就越需要预测。从目前来看,无论是连续的破坏森林资源事件,还是近年来造成巨大损失的森林火灾、病虫害,对国家生态文明建设的牵制力和破坏性,对社会稳定和国民经济的冲击力和危害性,以及未来发生的可能性,都不可低估。人类社会已从农业社会、工业社会步入今天的信息社会、风险社会,需要树立风险理念并指导行动。防控生态环境公共风险成为林草政策的基本职能。

从更高层面来分析,林草政策实际上是从需求管理、供给管理转向了风险管理。这里的风险不是市场风险,而是公共风险。公共生态环境领域的风险,是现代林业和草原需要关注的基本问题。风险社会的基本特征是具有不确定性。为此,对林业和草原发展需要有新的思路,制定合理的制度和政策,防范和化解公共风险,降低发展面临的不确定性,为生态文明构建和林草事业发展注入更多的确定性,完善在风险社会的大背景下的风险管理制度。

2.4 完善群众参与林业资源保护制度

改革完善与林业有关的法律框架,健全城乡基层森林资源监督管理体系。鼓励社会组织和群众参与资源管理。林业资源保护措施不应仅仅依赖于对林地、林木、草地、湿地等用途的严格限定,而更需要注意如何在措施内容设定上激发群众保护林业资源的积极性。政府的职责由林业唯一管理人转向负责协商、推动林业资源的管理,体制向更加高效、结构更加合理、民主和全民共治的方向转化。

党的十九届四中全会首次明确要求“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”。“共建”就是社会多元主体参与建设；“共治”就是社会多元主体共同参与治理；“共享”就是社会多元主体共同参与分享成果。我国具有“天人合一”、“崇尚自然”的历史文化传承,林区居民具有丰富的森林资源相关知识,通过制定规划、完善政策、创新机制、强化支撑、科普教育等措施,将历史文化与森林保护有机融合,树立森林文化理念,让公众、社会组织、尤其是当地居民参与到森林资源监督管理中来,并分享森林的经济收益,改变我国目前林地保护过多依赖于政府的强制管制措施,借助专项林业基金以利益驱动的方式奖励那些在林业用途区域内从事林业生产的农民,推行网格化管理和服务,使其对林地保护由被动变主动,激发林地经营保护主体保护林业资源的积极性,实现森林为民、振兴当地经济发展的目的。

3 创新我国林业资源保护市场化途径

基于我国林业资源保护制度的缺陷以及缺乏与之相匹配的市场化手段和途径的现状,为切实保护林业资源,抓住“十四五”碳达峰的关键期、窗口期,提升生态系统碳汇能力和碳汇增量,完成碳达峰、碳中和的艰巨任务,有关部门应当在完善我国林业资源保护法律的同时,创新并建立相应的市场化途径和手段,构建保障林业资源公益价值最大化的公益性私权。在政策实施过程中,要形成借助市场力量、运用市场思维解决政策执行问题的能力和习惯,充分发挥全社会力量,以市场化手段补充完善政策执行的各项体制机制,强化政策执行的内生动力,使参与林业资源保护的所有主体都能够充分实现自身利益诉求,引领和推动社会各方面力量参与林业资源发展和保护。对大多数人来讲,只有满足参与主体尤其是个人利益的同时,参与者才会兼顾承载社会公共生态利益,才能正确处理林业资源生态效益发挥、生态利益分配、生态公共产品维护等问题,从而有效建立解决林业资源用途管制公权与开发利用私权之间冲突的法律保障机制[5]。

3.1 完善林业资源保护地役权制度

地役权是指按照合同约定,为提高自己不动产的效益或使用便利,而利用他人不动产的权利[6]。保护地役权是指为了防止林业资源(林地、草地、湿地)被改变用途用于开发建设,政府机构或者非营利性组织与林业资源经营者自愿所达成的一种协议。在协议中,林业资源经营者同意限制林地、草地、湿地的开发建设权,或者承诺将林业资源限定于生态公益的用途；而作为协议的对价,政府机构或者非营利性组织将对林业资源经营者进行一定的经济补偿。我国保护林业资源采取的措施大多是通过法律与行政手段,强制推行林业资源用途管制,实现林业资源保护目标,然而最终效果并不令人满意。林业作为一种经营行为,必须使林业资源的经营者获得充足的经济收益,提高经营主体保护林业资源的积极性。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》指出,要完善市场化多元化生态补偿,鼓励各类社会资本参与生态保护修复。通过建立林业资源保护地役权制度,明确国家、地方政府、企业、社会团体等多元主体；规范形成国家财政、地方财政、国债、林业资源生态税等多元资金筹集渠道,筹措充足的林业资源生态补偿基金；相关主体通过给供役地人支付报酬获得林业资源上的保护地役权时,必须遵照市场规律和市场机制；保护地役权人严格行使对供役地人经营管理林业资源行为的监督检查权利,供役地人切实履行对林业资源进行严格保护的义务。通过林业资源保护地役权制度实现对林业资源的保护性利用,更好地发挥林业资源的生态功能和经济功能。

3.2 建立林业资源生态补偿银行制度

1993年,美国为保护湿地,首先启用了自然资源生态补偿银行制度[7]。这一制度是在预期开发行为可能造成某个湿地的损失前,先购置土(湿)地建造或恢复新的湿地,来满足水源保护区或生态区域内的补偿需求。一旦这些湿地建立以后,补偿银行可以提供补偿存款用做异地补偿。美国通过生态补偿银行的实施,基本达到了湿地占补平衡的目标[8]。我国包括湿地在内的林业资源,可借鉴这一补偿制度,用于因各种原因造成对林业资源破坏的生态补偿。通过实施林业资源生态补偿银行制度,在现行法律制度的基础上,参照其他部门和行业的做法,通过提高征占用林业资源的机会成本,强制性要求征占用林业资源的相关主体在破坏林业资源行为前,先购买补偿林业资源用地,作为获准利用林业资源行政许可的先决条件。事前补偿比事后补偿有更大的前瞻性、高效性和可操作性,借助市场机制和途径,真正实现林业资源的占补平衡。

3.3 健全碳汇交易制度

碳汇交易制度是一种在国际范围内以排放许可为交易对象的环保制度,主要是规范调整平等民事主体之间的市场行为,通过碳汇交易拓宽林业资源保护的融资途径,扩大生态补偿的物质基础,增强生态补偿实力。目前,国际上碳汇交易制度主要应用于森林资源保护上。我国对碳汇潜在价值和拓展价值的开发关注不够,必须完善碳汇交易制度设计,将这一制度拓展到保护草原、湿地等生态资源。据测算,草原的固碳能力达1.5t/hm2,中国4亿hm2草原固碳达6亿t[9]。草地、湿地等自然资源固碳成本低效率高,在碳汇储量高的地区,布局建设碳汇基地和林业资源碳汇交易市场[10]。与此同时,在全国范围内,实施初始碳信用免费分配制度,对碳信用进行免费初始分配；建立健全与碳汇交易相匹配的低碳信用卡制度,根据持卡者的碳排放情况,消除自己的碳足迹,或通过个人购碳平台购买经过认证的减排量,以支持减排项目的实施[11]；探索建立碳信用市场准入制度,将企业的碳信用作为其能否进入某个行业的一个前置条件。

4 结语

本文着重从制度和市场两个方面,探索创新完善我国林业资源保护制度。在制度建设方面,从可操作性入手,提出制定林业资源生态补偿法,征收林业资源生态税,建立并完善林业资源生态补偿评价体系、标准和补偿成本,为补偿资金稳定的来源提供保障。通过建立风险预判和防范制度,完善群众参与林业资源保护制度,创新提出了在保障参与者利益的同时,兼顾保障林业资源生态公益价值最大化的现实观点。在市场途径方面,通过完善林业资源保护地役权制度,建立林业资源生态补偿银行制度,拓展碳汇交易制度,通过市场手段和途径,拓宽融资渠道,弥补支付林业资源生态公共产品成本的不足。