“法律监督”新解

张伟

“在办案中监督、在监督中办案”这一理念所提出的“新法律监督论”，以诉讼监督来概括法律监督的规范内涵，坚持了我国宪法和法律关于检察机关的法制定位，符合检察制度起源、演变的一般司法规律，结合了我国检察制度实际和最新发展，契合国家治理体系和治理能力现代化的时代精神，应当成为我们对于检察机关法律监督的科学理解和新共识。

检察权是一种什么性质的权力，或者说，如果检察机关是法律监督机关，那么法律监督的内涵和边界在哪里？这不仅是检察理论研究中的基础性问题，也是决定检察改革方向和路径的重大现实问题。无疑，检察机关恢复重建40年来，以宪法为基础，检察机关开展了卓有成效的法律监督工作，为推进我国的法治建设、维护国家法制统一作出了有目共睹的重大贡献。不幸的是，长期以来，围绕检察机关的检察权、法律监督的性质和内涵，一直存在相当的分歧和争论。

如何在既有检察权理论研究的基础上进一步理清检察权的内涵、性质和边界，不仅有助于推进作为检察理论基础性问题的检察权研究，并有助于推动形成新的检察权共识，进一步深化关于中国特色社会主义的检察制度、司法制度优越性的理解，最终有助于坚持、巩固和发展、完善中国特色社会主义检察制度。

“在办案中监督、在监督中办案”是高检院党组和张军检察长基于国家监察体制改革和司法责任制改革等检察履职的新形势提出的新时代检察工作理念。从“在办案中监督、在监督中办案”的内涵出发，该理念的重大意义毋宁是提出了一种新时代的“法律监督论”，其要旨或许可以概括为：法律监督即诉讼监督。诉讼监督作为检察机关法律监督的实质内涵，即存在于诉讼过程，以诉讼为形式、工具和载体，以监督为权力行使之目的。也就是说，法律监督当然不是指所有关于法律的一般意义上的“监督”，而是限于国家宪法和法律规定范围内进行的法律监督;从现行关于检察机关法律监督的规范和实践来看，这个法律监督就是通过各种形式的诉讼活动开展的法律监督，不仅包括刑事诉讼，而且还包括民事诉讼、行政訴讼，更包括新进增加的公益诉讼。检察机关的法律监督，因而在其诉讼性的意义上也可以理解为诉讼监督，即这是一个扩展了的诉讼监督概念;哪里有诉讼，哪里就有检察机关的法律监督;诉讼之边界，即检察机关法律监督之边界。

一、法律监督的“一元论”和“多元论”之争

理解这一新“法律监督论”，我们有必要回顾检察理论中长期以来的法律监督“一元论”和“多元论”之争。人民检察理论的奠基人王桂五最早提出了坚持法律监督一元论命题。大体而言，王桂五所主张的法律监督一元论，坚持法律监督的概念等同于检察权的概念，检察机关包括公诉职权在内的各项职权统一于法律监督，是法律监督的具体形式;检察机关的法律监督并不是单纯局限于刑事领域的局部的有限的法律监督，而是包括民事、行政在内的全面的法律监督。

法律监督一元论的论辩对象是法律监督多元论。王桂五提倡法律监督一元论时期的法律监督多元论，主要表现在质疑检察机关能否是垄断法律监督职权的机关上，是与当时检察机关恢复重建和确立法律监督机关地位的特殊时代背景密不可分。但进入20世纪90年代和21世纪初期，法律监督多元论则主要是对检察机关的各项职权统一于法律监督（这是法律监督一元论的主要内涵之一）进行质疑和批判。法律监督多元论的主要主张在于，法律监督权不能涵盖检察权，检察权和法律监督权是两种并列的权力。在多元论看来，检察权即为法律监督权的命题缺乏正当性，而这恰恰是“一元论”的核心要旨;另外，基于检察权与法律监督权本是两种性质迥异的权力形态，多元论主张，检察权属于一种诉讼权力，受诉讼法律关系调整，而法律监督权则明显不属于诉讼权力;法律监督职能与控诉职能根本不能兼容一体。总体来看，20世纪90年代以来，以诉讼法学界为代表的关于检察权和法律监督涵义的研究，有相当一部分代表认为，检察权在本质上是一种以公诉权为代表的行政权，这也是检察权的本质;至于法律监督，不仅正当性存在相当疑问，而且至少是与检察权并列的不同性质的权力。

应当看到，一元论和多元论关于检察权和法律监督涵义的理解均存在不足。一元论首先坚持的是检察机关是法律监督机关的宪法定位，并据此对检察机关是法律监督机关、检察权即法律监督权作了规范性解释。但遗憾的是，一元论并未对检察权或法律监督权的据以内涵作进一步阐明，仅止步于“检察机关的各项职能都应当统一于法律监督都是法律监督的一种表现形式”。也就是说，在一元论的视野内，检察权、法律监督依然过于原则甚至模糊，法律监督的边界依然难说清晰。一元论关于法律监督的解释虽然坚持了检察机关的宪法定位，但失之于过宽。

对于多元论来说，虽然具体表述有别，但有许多共同之处。主要包括：将检察机关的权力区分为公诉权力和监督权力，不认可检察机关的职权可以或者应当统一于法律监督;认为检察机关执监督权和公诉权于一身，是既当裁判员又当运动员，于正当程序及法治理念多有冲突，还存在“谁来监督监督者”的难题。虽然这些难题在一元论那里并没有明确的答案或者妥当的解决，但必须指出的是，事实上众多多元论者对检察权、法律监督权提出质疑、批判，其理论预设在于以英美法系对抗制下检察机关作为公诉人亦即诉讼当事人之一的角色定位为参照标准，认为我国检察机关不应当定位于法律监督机关，更不应当被作为司法机关之一，而是应当作为代表国家进行公诉的行政机关。显然，根据多元论对于检察机关作为法律监督机关的理解，其并不认同我国宪法和相关法律对检察机关的规范定位，而是从检察机关履行公诉职能作为检察权的本质属性作为出发点，基于公诉属于行政权，故其认为检察权实质上就是行政权，行政权乃检察权之本质;而且将检察机关作为法律监督机关，是定位错误，有违法治和正当程序。这种看法，固然是看到了一元论关于法律监督的理解过分原则和模糊，但多元论的主张实际上是背离了检察机关的宪法定位，而且从根本上否定了当前将检察机关作为司法机关之一的法制基础。

二、理解法律监督内涵的考量因素

如果说一元论所理解的法律监督权过于原则和宽泛，而多元论所理解的法律监督又过于狭窄和狭隘，那究竟什么才是关于法律监督内涵的恰切理解呢？

笔者以为，所谓关于检察权或法律监督权的恰切理解，应该综合考虑以下几个方面：

首先是我国宪法和法律关于检察机关的规范定位。这既是我国检察制度的法制基石，也是我们思考法律监督内涵和边界的逻辑起点。

其次则是能够涵盖当前检察机关的职权范围，即在新的法律监督内涵之下，目前的所有检察职权可以得到法律监督意义上的融贯性解释，或者说可以在法律监督的具体内涵上能够统一起来。

第三，应当考虑到检察制度发展的一般规律，充分吸收借鉴其他国家和地区检察制度发展变迁的理论和实践，我国的检察制度在基本原理上至少不与之存在明显冲突。

第四，应当充分结合中国国情和有中国特色的社会主义检察制度实际，必须立足于现阶段我国独特的政治制度和政法体制，避免法律监督的内涵以西方法治或者三权分立为判准，这样就完全脱离了中国的国情和检察实践，成为虚无缥缈的理论空中楼阁。

第五，应当结合当代中国检察制度的最新发展变化，以与不断发展的检察实践相结合的检察理论来进行总结，并保留相当程度地面向未来进一步发展的开放性。在司法体制改革、监察体制改革、以审判为中心的诉讼制度改革等多重改革叠加的新时代形势下，法律监督的内涵应当有能力涵摄这些检察制度最新的进展。

总的指导原则是，在坚持上述各种考虑的同时，法律监督的内涵既不能如一元论那种容易过于原则和宽泛，更不能像多元论或者众多检察权质疑论、批判论那样过于狭窄和狭隘，而是结合了中国法制实际和国情、检察发展规律以及检察制度的最新发展于一体的“新法律监督论”。

正是基于上述考虑，笔者以为，“在办案中监督、在监督中办案”这一新时代检察工作理念正可以作为这一新法律监督论的概括。由于检察机关的法律监督权是通过参与具体的诉讼程序来行使的，无论是审查逮捕、侦查监督、审判监督、审查起诉、刑事执行监督，还是民事、行政检察、公益诉讼检察，都是在诉讼过程中完成的，诉讼是检察机关法律监督的基本载体（甚至是唯一的载体）。因之，所谓法律监督，其实质即诉讼监督，就是检察机关在各类诉讼过程中对诉讼参与各方的诉讼活动是否依法进行所进行的监督。检察权是体现在诉讼过程中的权力，诉讼即监督，诉讼是形式、工具，监督则为其目的、本质。诉讼监督乃是检察权或法律监督的核心和实质内涵，这也是检察机关作为司法机关的根本属性。

应该说，一元论本身对诉讼作为检察权的基本载体是有认识的。但是由于一元论存在着将法律监督过分原则化和泛化的危险，即容易导向检察机关从事一般监督活动的危险，而未能将诉讼这个检察权运行的形式载体上升到法律监督的本质属性的高度。而同一元论相比，法律监督诉讼论最大的贡献在于进一步将法律监督的内涵具体到诉讼活动上，也就将检察权的运行限定在了确定性的诉讼上，从而确定了检察机关的活动范围。这样就既坚持了检察机关作为法律监督机关的宪法定位，又实事求是地将其明确化、具体化，使其不至于漫无边际，也就使得检察机关的主责主业有了确定的答案。另外，同多元论相比，法律监督诉讼论坚持了我国宪法关于检察机关是法律监督机关的定位。因此，较之于单纯的多元论，法律监督诉讼论对检察权的解释更为客观和理性，因而更能反映当前有中国特色的检察权运行实际。

三、新法律监督论的根据

首先，从检察制度的历史发展来看，现代检察制度渊源于职权主义司法体制下的司法分权，我们要从分权制衡的监督意义上理解检察权本身的法律监督意义。如果说检察机关着眼于“国家权力之双重控制”，也就在刑事诉讼中处于中立的监督者地位，那么之所以说诉讼即监督，也主要是从检察权本身是分立于司法权之外这个分权制衡的意义上来理解的。理解了检察权在诉讼上对原来职权主义诉讼模式下法院的分权，则基于这个分权本身，诉讼（公诉）当然属于监督（也就是具有法律监督内涵）。

第二，提倡法律监督诉讼论，除了根据宪法关于检察机关是法律监督机关的明确定位外，另一个重要的法制根据在于我国诉讼制度的新发展，特别是公益诉讼制度的确立，从而使得检察机关形成了刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼、公益诉讼等四大法律监督体系。改革开放以来的检察实践表明，法律监督早已从刑事诉讼扩展至三大主要诉讼程序之中，尤其是“四大检察”的提出，正可以说明目前的法律监督更接近于脱离了局部的“刑事诉讼监督”而迈向全面的“法律监督”。这里的“全面”，并非指那种容易招致误解的“一般监督”，而是经由三大诉讼程序来实现对国家和个人（公诉）之间、个人与个人之间（民事诉讼）、公权力与个人之间（行政诉讼）法律关系的监督。这个监督范围不能说小，因为三大诉讼基本涵盖了几乎所有的社会法律关系;但在法律监督诉讼论的视野内，法律监督又必须依凭诉讼这个特定的法治化平台，使得法律监督显得像“戴着镣铐跳舞”，只是这里的“镣铐”是法治的“镣铐”，是正当程序的“牢笼”，其目的正在于公平正义之实现。因之，在检察机关的法律监督职权扩展至三大诉讼法范围内并走向四大检察之际，新法律监督论是对检察权最为全面且符合实际的概括和提炼。

第三，在国家治理体系和治理能力现代化的新时代背景下，新法律监督论尤为契合这一时代主题。因为现代社会治理最终必然体现为司法治理，检察机关正是我国司法机关之一，是司法治理的主体之一。司法机关参与社会治理，其独特的优势在于，以司法的力量，用程序的渠道，化解社会矛盾，把重大社会问题引入法律解决的途径，而不是让重大社会问题走向政治化。在司法治理这个意义上，以诉讼性来解释和限定法律监督的范围，不仅不是缩小或狭隘了检察机关的权力作用半径，毋宁是可以与时俱进地大大拓展检察机关参与社会治理的范围。同时，法律监督诉讼论积极重视并肯定检察机关的司法属性，在中国司法的语境下，其与法院共同作为司法机关，其司法治理的合力将得以进一步凸显，其未来参与现代社会治理的效果也就更加值得期待。

四、结论

鉴于理解检察权的一元论和多元论进路，或失之于过宽泛，或失之于过狭隘，“在办案中监督、在监督中办案”这一理念所提出的“新法律监督论”试图基于现有政治和法律体制的实际来对法律监督的内涵作出新的规范性解释。一言以蔽之，哪里有诉讼，哪里就有法律监督;并且哪里有诉讼，哪里才有法律监督。以诉讼监督来概括法律监督的规范内涵，坚持了我国宪法和法律关于检察机关的法制定位，符合检察制度起源、演变的一般司法规律，结合了我国检察制度实际和最新发展，契合国家治理体系和治理能力现代化的时代精神，应当成为我们对于检察机关法律監督的科学理解和新共识。

（作者为北京市朝阳区人民检察院四级高级检察官）

责任编辑：尚国敏