突发公共卫生事件的法律应对

徐爱国

新冠肺炎疫情暴露出立法方面的问题。2020年《关于强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况和工作计划报告》强调，公共卫生立法修法工作要立足中国国情，把行之有效的经验做法提炼上升为法律制度，建立依法防控长效机制，全面提高依法防控治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系，在法律体系建设方面，增强法律规范系统性，保证行政法规、地方性法规、应急决定命令、防控工作规范的协同配合。

一、突发公共卫生事件的立法背景

所谓“突发事件”，通常是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其中，“突发公共卫生事件”，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他公众健康的事件。

我国突发公共卫生事件立法，最早源自2003年的全国抗击非典型肺炎。那一年，国务院出台了《突发公共卫生事件应急条例》，把突发公共卫生事件应急处理納入法制化管理轨道。

2003年9月，国务院办公厅发布转发《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》的通知。这个通知对现状描述是：中华人民共和国建国50多年来，公共卫生事业取得长足发展，常见传染病得到了较好控制，总体上处于低发水平。全国26种甲、乙两类法定报告传染病发病率由20世纪六七十年代的6000/10万—7000/10万下降到2002年的180.4/10万，消灭了天花、脊髓灰质炎，有效控制了丝虫病、疟疾等，传染病的病死率和死亡率不断下降，传染病控制达到发展中国家的先进水平。

国际层面上，国务院办公厅于2013年转发履行《国际卫生条例（2005）》的通知，加快推进公共卫生应急核心能力。通知的评估是，我国面临的公共卫生形势日趋复杂，各种传染病跨境传播的风险进一步加大，食品药品安全、化学性事件及核与辐射事件的挑战日益严峻。通知要求各级人民政府要建立各类突发急性传染病检测试剂的有效供给保障机制，提高疾病预防控制机构及有条件的医疗机构的实验室检测、疾病诊断和确诊能力。

2020年，新冠病毒肺炎疫情暴发，突发公共卫生事件的立法呼声再起。突发公共卫生事件应急法，连同更广义的《突发公共事件应对法》，以及2019年通过的《基本医疗卫生与健康促进法》，成为我国卫生立法和突发公共卫生事件应对法的热门话题。

二、突发公共卫生事件应对的法律体系

突发公共卫生事件应对法，是公共卫生法与突发公共事件应对法的交叉地带。两个领域的法律，我国都有了系统性的法律规定。全国人大常委会的立法、国务院的行政立法及各部委行政规章，构成了较为完整的法律体系。

首先，我国已初步建立起公共卫生法律保障框架，共计涉及30余部法律，其中包括《基本医疗卫生与健康促进法》《传染病防治法》《突发事件应对法》《动物防疫法》《进出境动植物检疫法》等。另外，还有10余部与公共卫生相关的专门法律，如《药品管理法》《疫苗管理法》《职业病防治法》《献血法》《渔业法》和《食品安全法》等。每一部法律，都会发生突发事件导致的应急法律应对。

《基本医疗卫生与健康促进法》是公共卫生法的基本法。法律规定，国家和各级政府都有义务提供公共卫生服务，建立健全突发卫生应急体系。此法于2019年12月通过。2020年4月，全国人大常委会法制工作委员会将公共卫生法在新冠肺炎疫情背景下与传染病防治联系了起来，强调要“强化公共卫生法治保障，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。

其次，同样，我国也有了层次分明、较为系统的突发公共事件及突发公共卫生事件法律体系。自2003年5月起，我国就着手突发事件应对法的研究起草工作。2007年8月30日，全国人民代表大会常务委员会通过和公布了《突发事件应对法》。《突发事件应对法》规定了一系列的法律应对制度，其中包括“突发事件预案制度”“突发事件调查与监控制度”“突发事件监测与预警制度”“应急处置与救援制度”。

在行政条例层面，国务院于2003年制定了《突发公共卫生应急条例》。与之相匹配，国务院于2006年颁布了《国家突发公共卫生事件应急预案》。在国际层面上，国务院办公厅于2013年转发履行《国际卫生条例（2005）》的通知，加快推进公共卫生应急核心能力。

在部委层面，各自权限内都有相关的规章落实传染病公共卫生的法律法规。2003年国家质检局发布、2018年海关总署修改《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》，2003年原卫生部发布、2006年修改《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》，2003年原卫生部和交通部发布《突发公共卫生事件交通应急规定》。

三、突发公共卫生事件的应急措施

构成突发公共卫生事件，应当具备三个特征：一是突发性事件，突如其来，不易预测;二是公共卫生属性;三是对公众健康造成严重损害。重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件，都是典型的突发公共卫生事件。

依照《突发公共卫生事件应急条例》的规定，公共卫生事件暴发后，对应的“应急处理”措施包括如下的内容：

首先，预测预警。突发公共卫生事件，需要做到早发现、早报告、早处置。突发公共事件的预警级别，依据可能造成的危害程度、紧急程度和发展势态，一般划分为四级：特别严重、严重、较重和一般，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。特别重大的突发公共卫生事件主要是指，肺鼠疫、肺炭疽、传染性非典型肺炎、高致病性禽流感、群体性不明原因疾病、新传染病以及烈性病菌株、毒株、致病因子等丢失事件等。

其次，应急预案。按照地域管辖的原则，各级卫生行政主管部门在本辖区内启动突发事件应急预案，并向国务院报告。

再次，行政强制。应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备。对人员进行疏散或者隔离，并可以依法对传染病疫区实行封锁，可以对食物和水源采取控制措施。对易受感染的人群和其他易受损害的人群，采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施。

第四，设定标准。对新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒事件，国务院卫生行政主管部门制定相关的技术标准、规范和控制措施。

第五，医疗救援。医疗卫生机构提供医疗救护和现场救援，接诊治疗，书写病历，转送病人，防止交叉感染和污染。

第六，物质保障。各级人民政府应当提供必要资金，保障因突发事件致病、致残的人员得到及时、有效的救治。各有关部门做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信保障工作。

四、突发公共事件中的医疗救援

2006年02月26日，国务院发布了《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》。预案编制的目的，是保障自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全事件等突发公共事件发生后，各项医疗卫生救援工作迅速、高效、有序地进行，提高卫生部门应对各类突发公共事件的应急反应能力和医疗卫生救援水平，最大限度地减少人员伤亡和健康危害。

医疗卫生救援组织机构包括各级卫生行政部门成立的医疗卫生救援领导小组、专家组、医疗卫生救援机构、现场医疗卫生救援指挥部。卫生救援机构指各级各类医疗机构，包括医疗急救中心和急救站、综合医院、专科医院、化学中毒和核辐射事故应急医疗救治专业机构、疾病预防控制机构和卫生监督机构。

到达现场的医疗卫生救援应急队伍，迅速将伤员转送出危险区，本着“先救命后治伤、先救重后救輕”的原则开展工作，按照国际统一的标准对伤病员进行检伤分类，分别用蓝、黄、红、黑四种颜色，对轻、重、危重伤病员和死亡人员作出标志，扣系在伤病员或死亡人员的手腕或脚踝部位，以便后续救治辨认或采取相应的措施。

当现场环境处于危险或在伤病员情况允许时，要尽快将伤病员转送。转运中，对已经检伤分类待送的伤病员进行复检。对有活动性大出血或转运途中有生命危险的急危重症者，应就地先予抢救、治疗，做必要的处理后再进行监护下转运。认真填写转运卡，提交接纳的医疗机构。在转运中，医护人员必须在医疗仓内密切观察伤病员病情变化，并确保治疗持续进行。转运过程中要科学搬运，避免造成二次损伤。合理分流伤病员或按现场医疗卫生救援指挥部指定的地点转送，任何医疗机构不得以任何理由拒诊、拒收伤病员。

五、突发重大动物疫情应急预案

2006年2月27日，国务院制定了《国家突发重大动物疫情应急预案》。将动物疫情防疫纳入到了突发公共事件应急法律体系之中。预案规定了突发疫情中的工作原则，那就是：统一领导，分级管理，属地管理，快速反应，高效运转，预防为主和群防群控。

农业部负责组织、协调全国突发重大动物疫情应急处理工作。各级地方人民政府兽医行政管理部门负责组织、协调本行政区域内突发重大动物疫情应急处理工作。需要的时候，组建指挥部。全国突发重大动物疫情应急指挥部内，国务院主管领导担任应急指挥部总指挥，国务院办公厅负责人、农业部部长担任副总指挥。省级疫情应急指挥部内，省级人民政府主管领导担任总指挥。

农业部负责全国突发重大动物疫情应急处理的日常管理工作。省级人民政府兽医行政管理部门负责本行政区域内突发重大动物疫情应急的协调、管理工作。市（地）级、县级人民政府兽医行政管理部门负责本行政区域内突发重大动物疫情应急处置的日常管理工作。另外，根据需要，还可以组建突发重大动物疫情专家委员会。

应急处理机构，包括动物防疫监督机构和出入境检验检疫机构。前者负责突发重大动物疫情报告，现场流行病学调查，现场临床诊断和实验室检测，疫病监测，指导、落实和监督封锁、隔离、紧急免疫、扑杀、无害化处理、消毒等措施。后者负责加强对出入境动物及动物产品的检验检疫、疫情报告、消毒处理、流行病学调查和宣传教育等。

动物防疫监督人员机构，可以是各动物疫病实验室，相关科研院校，出入境检验检疫机构，兽医行政管理部门，地方人民政府，动物饲养、经营和动物产品生产、经营的单位，各类动物诊疗机构。突发重大动物疫情预警，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示特别严重、严重、较重和一般四个预警级别。

发现可疑动物疫情时，必须在法定时间内逐级向上报告。报告内容包括疫情发生的时间、地点、发病的动物种类和品种、动物来源、临床症状、发病数量、死亡数量、是否有人员感染、已采取的控制措施等。

根据疫情的严重程度，应急响应因此分为四个等级。特别重大突发动物疫情暴发时，启动一级应急响应。政府及兽医行政管理部门组织调集人员、物资、交通工具和相关设施、设备，发布封锁令，对疫区实施封锁，限制或者停止动物及动物产品交易、扑杀染疫或相关动物，临时征用房屋、场所、交通工具，封闭被动物疫病病原体污染的公共饮用水源等紧急措施，对进出疫区、出入境的交通工具进行检查和消毒，以及信息发布和组织群防群控。

兽医行政管理部门则要组织调查与处理，划定疫点、疫区、受威胁区，提出启动突发重大动物疫情应急响应的级别，紧急免疫和预防用药。动物防疫监督机构要负责信息收集、报告与分析工作，组织疫病诊断和流行病学调查，采集病料送实验室。出入境检验检疫机构要停止从疫区国家或地区输入相关动物及其产品，加强检疫和防疫消毒，加强出口货物的查验，停止相关动物及其产品的出口，暂停使用临时隔离检疫场。

特别重大疫情之下，分别为“重大突发动物疫情”、“较大突发动物疫情”和“一般突发动物疫情”，分别启动二到四级应急响应。从省级到市、县级人民政府领导和指挥应急处理工作，同级兽医行政管理部门负责具体应急处理工作。

六、突发公共卫生事件法律的展望

新冠肺炎疫情的暴发，引发了公共卫生法律的热点。自2003年非典到2020年的新冠肺炎疫情，我国公共卫生及突发公共卫生事件的法律应对逐步形成体系。欢庆成就的同时，我们也要看到不足之处和改进空间。

2020年4月，全国人大常委会编制了《强化公共卫生法治保障立法修法工作计划》。该计划拟在2020—2021年制定修改的法律17件，涉及突发公共卫生事件的法律有《固体废物污染环境防治法》《生物安全法》《动物防疫法》《野生动物保护法》《传染病防治法》《突发事件应对法》《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》《畜牧法》《农产品质量安全法》《职业医师法》和《刑法修正案（十一）》等。

同时，全国人大常委会法制工作委员会在《关于强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况和工作计划的报告》（简称《报告》）中，决定落实“健康中国”的《“健康中国2030”规划纲要》重大决策。《报告》提出要“强化公共卫生法治保障，完善重大疫情防控体制机制，健全国家公共卫生应急管理体系”。

《报告》指出，新冠肺炎疫情暴露出立法方面的主要问题。法律上有空白、弱项、短板，缺乏全覆盖和硬约束、硬条款，有些法律规定相互衔接不够，甚至出现矛盾。比如对新发、突发传染病处置的职责划分和防控措施存在欠缺，比如突发事件应对法和传染病防治法对疫情信息发布的主体规定不完全一致。

《报告》称，公共卫生立法修法工作要立足中国国情、体现中国特色，把实践证明行之有效的经验做法提炼上升为法律制度，建立依法防控长效机制，全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系，有效维护国家安全和社会稳定。在法律体系建设方面，要增强法律规范系统性，保证行政法规、地方性法规、应急决定命令、防控工作规范的协同配合。在目前境外疫情扩散蔓延，外防输入形势日趋严峻形势下，要修订国境卫生检疫法，对接《国际卫生条例》。

（作者为北京大学法学院教授）

责任编辑：尚国敏

“突发公共卫生事件”，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他公众健康的事件。

2019年通过的《基本医疗卫生与健康促进法》是公共卫生法的基本法，它规定国家和各级政府都有义务提供公共卫生服务，建立健全突发卫生应急体系。

2006年国务院发布《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》，目的是保障公共卫生、自然灾害等突发公共事件发生后，各项医疗卫生救援工作迅速、高效、有序地进行，提高卫生部门应对各类突发公共事件的应急反应能力和医疗卫生救援水平。

自2003年非典到2020年的新冠肺炎疫情，我国公共卫生及突发公共卫生事件的法律应对逐步形成体系。