德国双元制教育治理体系研究与借鉴——基于文化历史活动理论的分析

□杨蕊竹孙善学

（1.首都经济贸易大学劳动经济学院，北京100070；2.北京政法职业学院，北京102628）

德国教育委员会（German Committee on Educa⁃tion System）在1964年的一份报告中首次使用“双元制”（Dual System），用以概括一种在企业和职业学校同步培训的职业教育制度，它具有学习地点双元性的特点，即在学校进行理论学习和在企业进行实践[1]。如今，双元制已是德国职业教育成功模式和价值理念的代名词，在世界各地得到普遍认可和推广。我国于20世纪80年代开始研究德国双元制，多年以来，我们对双元制基本特征的了解已经比较清楚。譬如，双元制关键在“双”，指受培训者有双重身份（学生和学徒工），培训过程要在两个场所完成（职业学校和企业），要依靠两套法规办学（各州政府教育法和联邦政府职业法），有两类教学人员（职业学校教师和企业负责培训的师傅）等[2]。但双元制是一个跨学习与就业、跨教育界与企业界、跨公共部门与私有部门的复杂体系，涉及不同维度、多种要素和多个利益方，仅从教育一个角度认识其基本现象和基本特征还远远不够，需要在更宽的视域里系统研究其社会功能、运行规律、动力机制和制度经验。一种成功模式的背后一定有着好的治理，学习借鉴它的治理经验比模仿它的教育模式更为重要。现阶段，加强对德国双元制教育治理体系研究，对于推进我国职业教育治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义。

一、研究方法的选择

研究双元制教育治理需要寻求适合的研究方法。“教育治理是政府、社会组织、市场、公民个人等通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品与公共服务，并共同承担相应责任”[3]。双元制教育的结果是促进人们就业、满足企业用人需要和实现政府公共目标的统一体，不单纯是教育目的。这就需要在多维度、多要素的复杂系统中研究治理体系及其特点，总结治理经验、寻找一般规律。文化历史活动理论（Cultural-Historical Activity Theory,CHAT）专门用以分析人类活动，目前已发展到第三代理论。该理论分析模型由主体、客体、工具、共同体、分工和规则等要素构成（参见图1），表达了各个要素在实现最终结果的活动过程中所处的角色定位、功能作用、行动分工和彼此关联关系；各个活动要素的内部或要素之间可能存在不同形式的矛盾，并形成关系网络，推动着活动的动态发展[4]。总体上看，该理论符合分析研究双元制教育治理体系的需要。

图1第三代活动理论模型

如果用CHAT模型分析德国职业教育治理活动，活动的主体应是发挥主导作用的治理活动实施者，如公共利益的代表即联邦政府、州政府及其附设机构，或者企业利益的代表即商会机构，或者职业教育实施机构即企业或学校。客体是活动的对象或目的，如联邦政府或州政府制定法律法规，商会制定培训条例或职业技能标准，企业和学校组织教育教学，并形成治理活动的最终成果。工具是治理活动中主体采用的方式、方法、策略和其他工具，如企业或学校在人才培养中使用的课程、教材、实训设备、考试手段等。共同体是由参与双元制教育的各利益相关方所组成的群体，这一要素最能体现职业教育产教融合、校企合作、多方协同的特点。规则是共同体相关各方在治理活动中共同遵守的法律、政策和规范，如德国联邦职业教育法、职业教育条例等。分工则是共同体成员在治理活动中承担的责任。可见，文化历史活动理论为我们找到德国双元制教育治理体系的构成要素、运行特点、治理结果并进一步分析其治理规律提供了方法。

二、双元制教育治理分析

（一）联邦层面宏观职业教育治理

在德国联邦政府层面，联邦教育与研究部（BMBF，简称联邦教研部）、联邦职业教育研究所（BIBB，简称联邦职教所）和联邦经济与技术部（BMWi）等三个部门在双元制治理中发挥了突出作用，是治理活动的“主体”。联邦教研部是德国教育最高主管机构，对出台联邦职业教育政策具有最终决策权，同时也是联邦职教所的主管单位。联邦职教所为联邦职业教育决策提供建议，还负责研究企业职业教育。联邦经济与技术部的主要职责是认证教育职业和颁布“职业教育条例”。

联邦层面宏观职业教育治理的核心任务是制定全国性政策法规，这是治理活动的“客体”。根据《联邦职业教育法》规定，双元制人才培养必须在国家承认的教育职业（Training occupation）中开展。2018年，德国符合《联邦职业教育法》和《手工业条例》规定的国家承认的教育职业共有326个[5]，每个教育职业都制定了相对应的“职业教育条例”，作为企业实施双元制教育的纲领性文件。从2008年到2018年，德国教育职业一直维持在330种左右，在内容上做过修订的“职业教育条例”有138个[6]。“职业教育条例”就是德国联邦政府宏观治理活动的“结果”。

在制定并发布“职业教育条例”过程中，德国职业教育产业协调会、德国工会联盟作为全国性的雇主组织和雇员组织都有不可忽视的发言权，是治理活动的“共同体”。一般情况是这些全国性雇主组织、雇员组织发出制定或修订条例的倡议，联邦经济与技术部组织修订并最终颁布“职业教育条例”，联邦职教所负责草拟“职业教育条例”，联邦教研部负责审核“职业教育条例”内容，这是治理活动的“分工”。“职业教育条例”要对企业职业教育的最低要求作出规定，内容包含国家承认的教育职业名称、教育年限、职业教育规格、课程大纲和时间列表以及考试要求等，这些活动必须符合《联邦职业教育法》《手工业条例》等确定的“规则”。在制定或修订“职业教育条例”中采用的法定程序和标准化流程以及调查、会议、发布媒体等，是治理活动的“工具”（参见图2）。

在联邦层面宏观治理活动中，共同体中的雇主组织和雇员组织之间存在固有的劳资矛盾，为了使政策得到各方支持，联邦政府需要从中协调，以达成共识。如联邦职教所在草拟“职业教育条例”时，需要同来自雇主组织和工会委托的专家一起就条例的框架和内容进行讨论，只有各方满意才能上交至联邦教研部审核。随着时间推移，治理体系诸要素的既有平衡会受到社会发展、科技进步和市场变化等因素的冲击和影响，当这些新的矛盾积累到一定程度之后，会促使新一轮政策法规调整，最终由新的平衡取代原有平衡。

图2联邦层面双元制教育治理活动分析

（二）商会及州的职业教育治理

商会及州层面的职业教育治理位于联邦层面之下，职业教育机构之上。商会、州的管辖地域并不重合，商会是具有地方性质的雇主集体组织，如德国现有79个工商会，其中巴登符腾堡州就有11个。以乌尔姆工商会为例，它代表了巴登符腾堡的山地-多瑙县、比伯拉赫县和乌尔姆市的整体工业经济的利益[7]。双元制中企业职业教育和学校职业教育分别由商会和州政府“分而治之”。

1.商会职业教育治理

《联邦职业教育法》规定“商会是职业教育的主管机构，任何与职业教育相关的重要事宜均需要向商会报告，并听取商会的意见。”[8]德国的商会主要有工商会、手工业商会、农业商会和自由职业商会（如律师商会）。为使商会可以承担部分政府管理职能，法律赋予其公法法人的地位，由联邦州政府批准设立并监督其职能履行情况[9]。根据《德国工商会法》，除手工业、自由职业和农业领域外的所有在德国注册的公司都必须依法加入商会，随着营业登记的完成，无需另外进行申报便会自动成为会员。商会在职业教育领域的职能主要体现在监督企业实施职业教育的质量，为企业、培训师和学徒提供咨询，管理学徒合同，组织实施结业考试等。

组织实施结业考试是商会承担的职业教育治理活动，“商会”对“学徒进行结业考试评价”构成了治理活动的主体与客体，考试评价工具包括考试方式、考试规则、试卷等，其中很多考试实行考官制。在考试之前，商会需要遵照联邦职教所主管委员会颁布的“考试条例”制定具体的考试条例，并在经过州最高主管当局批准后予以发布。商会需要为每个教育职业设立考试委员会，也可以同其他区域的商会一起共用一个考试委员会，由考试委员会根据要求安排考试内容，组织考试，评价考试成绩等。每个考试委员会至少有三名成员，其中至少有一名职业学校教师，由商会和州文教部共同任命；雇主和雇员要占总数的2/3，雇员代表由商会所在管理区的工会推荐。工会、州文教部、职业学校、州最高主管当局、联邦职教所构成了这一治理活动的共同体，它们分别按照《联邦职业教育法》和“职业教育条例”相关规则，各司其职，履行好各自的责任分工（参见图3）。学徒有通过考试的，将获得全国通用的职业资格证书，以证明其具备了“职业教育条例”规定的综合职业能力要求。如，2016年有431 667名学徒参加了结业考试，92.6%的考生一次通过，并拿到了相应证书。

2.州政府职业教育治理

图3商会层面职业教育治理分析

各州政府的文教部负责在职权范围内管理职业学校，规范学校办学行为，出台本州的职业教育相关政策法规。联邦各州的文教部长组成了一个文教部长联席会议（KMK），作为全国性的常设委员会负责商议协调联邦各州的教育政策。文教部长联席会议达成的重要政策并不以联席会议的名义发布，而是交给各州文教部去做。例如，“职业学校框架教育计划”是指导职业学校教育的教学文件，就是先由文教部长联席会议通过后,再由各州文教部颁布实施，这对保持职业学校教育政策的一致性和连续性比较有利。

在双元制教育中，企业依据“职业教育条例”，学校依据“职业学校框架教育计划”，企业职业教育与学校职业教育教学内容互相补充、协调配合，是校企“同频共振”的保障。为此，“职业学校框架教育计划”往往需要与“职业教育条例”同步制定或修订。对州政府层面职业教育治理而言，州文教部是制定政策法规的发起者和实施者即治理主体，“职业学校框架教育计划”等政策法规是工作目标即客体，制定州政策法规的相关法定程序和标准化流程是治理工具。

一般在“职业教育条例”修订的同期，文教部长联席会议会要求各州文教部委派专家参加草拟“职业学校框架教育计划”。联邦/州协调委员会对其内容进行审核，在确认“职业学校框架教育计划”与“职业教育条例”相匹配后，再由州文教部颁布。其中，联邦/州协调委员会是在制定或修订过程中专门成立的，由联邦政府代表和州政府代表共同组成，目的就是保证“职业教育条例”与“职业学校框架教育计划”内容相匹配。另外，各州都设有职业教育委员会，由雇主、雇员和最高级别的州政府官员各方相等人数组成。职业教育委员会可就职业学校教育相关事宜向州政府提供咨询。此外，文教部长联席会议也可就提升职业教育质量等问题提供建议，但这些建议只有在通过各州的议会后方具有法律效力。在州政府层面治理活动中，文教部长联席会议、州文教部、联邦/州协调委员会、州职业教育委员会和州议会等构成了治理共同体，依据各州的《学校法》、文教部长联席会议与联邦政府签署的框架教育协议等规则各司其职，履行各自责任分工，共同为制定或修订“职业学校框架教育计划”及职业教育政策贡献力量（参见图4）。

图4州层面双元制教育治理分析

商会和州职业教育治理活动“合二为一”，构成了德国双元制教育的中观层面治理体系。该体系面临的主要矛盾是存在于活动主体内部的、由于历史上长期形成的双元制就业制度与教育制度之争。雇主代表可能更多关注行业利益、企业利益，而州政府、职业学校则更多关注双元制的教育性、学校教育的完整性。平衡双方观点并非易事。此外，各个州的经济、教育发展程度并不一致，文教部长联席会议达成的框架在各州实施过程中也可能存在差异，因此更需要因地制宜地实施治理策略。

（三）教育机构的职业教育治理

1.企业职业教育治理

企业是双元制教育的“双主体”之一，但并不是任何企业都有资格参与双元制，只有那些具备了《联邦职业教育法》所规定的职业教育资质标准，并经过商会认证的企业才有资格获得“教育企业”资质[4]，进而参与到双元制教育中来。德国2016年约有55%的企业获得了提供职业教育的资格[10]，而当年真正参与职业教育的企业占教育企业总数的36%，有426 375家。其中，微型企业（1—9名员工）占45.9%，小型企业（10—49名员工）37.3%，中型企业（50—249名员工）13.8%，而大型企业（250名及以上员工）仅占3%[5]。

企业职业教育活动主要是围绕学徒培训展开，“企业”与“培养学徒”是企业职业教育治理活动的主体、客体，企业提供的学徒岗位，拥有的培训设备条件，使用的课程—教材—教法等是培养学徒的工具。企业提供的课程可以在“职业教育条例”基础上添加具有企业专属性的内容，当然所有课程都是基于技能工作的实践而形成的职业活动领域课程。德国很多中小微规模的教育企业可能存在师资匮乏、领域不对口、课程内容不全等问题，导致无法完全依照“职业教育条例”的规定提供合格的教学，因此出现了“跨企业培训中心”。联邦职教所负责推动跨企业培训中心的规划、建立和发展等事宜。此外，教育企业还通过组建培训联合组织，由几个企业合作完成学徒培训。这是企业职业教育在形式上出现的新变化。

当地就业局提供企业学徒岗位和申请者的免费注册，企业对学徒进行面试，并决定谁可以获得学徒岗位。企业培训师是学徒培训的直接负责人，他们既要有专业能力，又要掌握教育能力，需要根据《德国企业教师资质条例》，通过培训师资格考试之后方能具备相应资格。商会负责对企业培训师进行注册、资质评定并提供相应培训，监督企业职业教育的实施，并为企业、学徒提供咨询。学徒要与企业签署学徒合同，并执行合同规定的义务和要求。企业独自培训学徒的经费完全由企业自身支付，2017年至2018学年，培养一名学徒的企业开销是1.8万欧元，其中学徒的报酬和社会福利占到62%，培训师费用约为23%，设备费约为5%，其他为10%[10]，当然企业也可以从培训学徒中获利。跨企业培训中心的经费来源则比较复杂，包括来自联邦就业局、联邦教研部、州政府等方面的补贴资助，但主要资金要靠行业内相关自治机构的赞助。

商会、联邦及当地就业局、联邦教研部、联邦职教所、州政府部门、跨企业培训中心、培训联合组织、企业培训师、学徒等利益相关方构成了庞大的共同体，它们在《联邦职业教育法》“职业教育条例”《德国企业教师资质条例》等规则的指导下，在规划设计、行业管理、资格认定、注册备案、质量监督、补贴资助、咨询服务和培训教学等不同方面发挥着重要作用，共同承担起学徒培养的责任（参见图5）。其实，在看似简单的学徒培训背后，有着严谨的法律法规保障和政府、社会各方面支持，这正是德国技能人才培养能长期保持世界领先的原因。

图5企业职业教育治理分析

2.学校职业教育治理

职业学校是双元制的另一元，这类学校在德国教育体系中处于中等教育阶段，学生入学年龄一般在15岁。在德国也有少量“双元制大学”，因情况比较特殊未被列为本文研究范围。

学校职业教育治理围绕着培养学生展开，职业学校是治理活动主体，培养学生职业知识与技能是治理活动的客体，学校教育教学活动所必需的课程、教材、教法及条件设施等是治理工具。其中，课程主要来源于“职业学校框架教育计划”。1996年，州文教部长联席会议提出了职业学校课程采用的“学习领域”结构，即将课程切分为一个个面向职业的任务和流程，并彼此关联的主题单元，便于同“企业职业教育条例”规定的培训内容及结构相匹配，此后“学习领域”课程便成为了职业学校主要的课程形态。

州政府为职业学校提供全部教育经费支持，并监督教育质量。职业学校按照《联邦职业教育法》、州“职业学校框架教育计划”组织实施教育教学活动。职业学校教师有两种，一是文化理论课教师，根据《关于中等职业学校教学的培训和考试框架协定》，职业学校教师必须取得与教授学科相关的硕士学位并通过试用期；另一种是专业实践教师，需要受过继续教育的技艺大师或技术人员来教授学生们实践技巧。学生根据要求每周往返学校和企业之间，并有2/3的时间在企业度过，学校与企业保持着在学生管理方面的沟通。州政府、文教部长联席会议、职业学校、教师、学生和教育企业等构成了学校职业教育的治理共同体，依照《联邦职业教育法》、职业学校框架教育计划、中等职业学校教学的培训和考试框架协定等相关规则，在学校人才培养活动中发挥各自的作用（参见图6）。

图6学校职业教育治理分析

企业和学校职业教育治理活动“合二为一”，构成了德国双元制教育的微观层面治理体系，这是德国双元制教育治理体系的基石。该体系面临的挑战或者主要矛盾是，同一个地区的学校、企业分别遵从于“框架教育计划”和“职业教育条例”，并分别受州政府、商会的垂直管理，这为学生（同时也是学徒身份，大多为未成年人）全周期管理和全面发展带来一定的挑战，学生在企业、学校间的频繁往返给所学内容的顺畅衔接也带来一个不小的困难。

三、双元制教育治理体系的特点

（一）纵向协调、横向协同的多层级治理结构

德国双元制教育体系的纵向协调体现在德国联邦政府制定宏观政策法规，商会和州政府落实联邦法规，并将其细化为地区性法规政策，企业和职业学校依法依规组织实施教育教学活动。纵向协调在不同层级上构思和应用政策，保持了政策的连续性，避免了“上下一般粗”，形成了有序、联动、协调的三层级纵向治理结构。其中各州文教部长联席会议是贯穿纵向治理体系的制度设计，有利于加强宏观、中观治理的沟通和联系，体现出民主决策的特点。欧洲培训基金会（European Training Foundation）认为，德国职业教育的多层级治理代表了一种基于责任分担和协调行动的过程驱动的治理方法[11]。

横向协同是指各级职业教育的公共和私立部门的利益相关者有效参与目标的制定、实施、监督和审查，通过加强这些利益相关者的互动和参与，提高职业教育政策的相关性、问责力度、透明度、一致性、效率和有效性。通过政府、商会、工会等方面在同一层级的协调与合作，最大限度发挥社会伙伴的协同作用，这样无论对政策“有的放矢”还是“落地生根”都有很大益处。如联邦层面的“职业教育条例”的制定需要政府、商会、工会三方共同协商，达成共识后方能形成全国通用的企业职业教育标准。尤其值得注意的是，即使是某一方（如商会、联邦职教所）的主要执行机构也往往由多元主体构成——商会设立的职业教育委员会包含了雇主代表、雇员代表和职业学校教师各6名；联邦职教所的主管委员会由雇主代表、雇员代表、州政府官员代表各8名和5名联邦官员代表构成，体现出比较深入的社会协同。

世界各国职业教育有需求导向、供给导向之分[12]，以企业需求为导向的市场推动力是德国双元制治理体系发展的根本动力。例如，双元制招生数量是由企业提供的学徒岗位数量决定的，按岗位数量招生并签订学徒合同，2016年德国企业实际提供的学徒岗位约130万[10]；投入双元制的教育经费也是企业占大头儿。2017年政府的经费投入约为48.5亿欧元，而企业投入约为77亿欧元，分别占38.6%和61.4%[10]。

纵向协调，横向协同，市场推动的立体式、多层级治理体系客观反映了德国社会民主思想、社会伙伴关系等理念下政府、雇主和工会的密切合作关系，体现了资本主义国家市场经济的根本属性。

（二）企业主导、校企相对独立运行的双轨治理模式

企业在双元制招生计划、经费投入、教学时长、学徒合同管理、职业技能评价和接收就业等方面居于主导地位，可以当之无愧地说是起到主导作用的一元。但是这种主导作用仅是针对双元制制度而言，并不意味着企业相对于学校也是主导。实际上，企业和学校之间的接触和合作十分有限。2017年，学徒制参与率非常高的不来梅工商会面向工业领域内所有提供“双元制”的2131家企业开展了校企合作的问卷调研，调研结论是“双元制”中职业学校和企业大多在法律规定的框架内独立运作，很少出现校企信息沟通、教师调研企业、校企师资共建等校企合作行为[1]，可见，校企之间缺少必要的沟通机制。这虽然不能全然否定双元制中校企合作的存在，但至少可以说这种校企合作是不紧密的，或者只是间接的合作。

在双元制制度框架下，学校职业教育和企业职业教育在各自遵循的法律法规框架内相对独立，商会管企业，州文教部管学校，实行双轨治理。那么在制度设计上是否存在校企间接合作的结合点呢？实际上，在中观和微观职业教育治理层面都存在学校教师代表与雇主代表共同参与决议的制度。如《联邦职业教育法》规定，这些代表参加到双元制的有关正式部门或机构中的组织行为是荣誉性质的，在没有其他待遇补偿的情况下应由相应组织予以补偿。所以这些代表，一方面作为专业人士可以发表个人意见，另一方面也代表了所有相关学校或企业的整体利益，而并不仅仅是所在学校或企业的利益。换言之，双元制治理体系中，学校和企业存在制度化的分工与间接合作行为，学校和企业之间并不存在资源共享等直接的制度化合作行为。因此，企业主导、校企相对独立运行的双轨治理是双元制的运行特点，也是从根本上保障德国青年从学校到工作顺畅过渡以及长期保持青年劳动力低失业率的秘诀所在。

（三）以立法及规范为导向的制度化协调机制

双元制教育治理体系中，无论哪一层级，哪种机构，也无论公共的还是私立的，都将立法及规范要求作为行为准则。这些立法及规范包括《联邦职业教育法》“职业教育条例”《德国企业教师资质条例》《学校法》，以及文教部长联席会议与联邦政府签署的框架教育协议、职业学校框架教育计划、关于中等职业学校教学的培训和考试框架协定，还有与欧洲资格框架相接轨的德国资格框架等。立法及规范就像流淌在各层级治理活动中的“血液”，赋予双元制体系以生命，时刻发挥着指向、控制和协调作用。其中,《联邦职业教育法》的作用最为关键，它确立了全国职业教育的组织框架，为制定“职业教育条例”“职业学校框架教育计划”提供了法律依据，还详细规定了教育企业实施职业教育应具备的企业资质、培训师资质、教育义务、考试安排等统一标准，明确了各领域商会作为促进和监督企业实施职业教育的主体，赋予商会一定的行政权力。原联邦德国政府最早在1969年颁布《联邦职业教育法》，后来在1981年出台了《职业教育促进法》。2005年，统一后的德国联邦政府又将1969年《联邦职业教育法》与1981年《联邦职业教育促进法》合并，形成了新的《联邦职业教育法》。最近在2019年，德国联邦政府又审议通过了《联邦职业教育法修正案》，并于2020年1月1日施行。这些都说明德国联邦政府十分重视职业教育立法和修法的与时俱进。

2012年，德国发布了与欧洲资格框架(EQF)相衔接的德国资格框架（DQR），将通过普通教育、职业教育和高等教育所获得的资格/证书划分为8个等级。来自联邦教研部、联邦经济与技术部、手工业联合会、联邦雇主协会联合会、工会联合会和联邦职教所的代表，以及州文教部长联席会议的代表参与讨论并制定了这个框架。德国资格框架以国家制度保证了包括非正规、非正式教育等在内的各种终身学习成果得到欧盟范围内的承认，建立了全面评价人的知识、技能和能力的学习体系，这为在欧盟更大范围内认可和推广德国职业教育，支持人才跨国流动搭建了桥梁。

四、德国双元制治理经验的启示

职业教育不单纯是教育问题，它既是教育变革的着力点，又是劳动就业、社会保障及经济政策的重要内容，各国职业教育制度与治理因国情不同而差异很大。我国在社会制度、经济体制、产业结构、人口结构、文化传统等方面与德国都有很大区别，因此，在借鉴他国经验的时候必须要充分了解彼此，准确识别我国与别国的差异，切不可囫囵吞枣、照抄照搬。我国的职业教育制度安排和治理方式必须要符合我国国情，下面我们将以德国双元制为例，讨论我国在借鉴其经验的基础上，应该要注意的问题。德国发达的市场经济对技术技能人员的旺盛需求与劳动力供给相对短缺之间长期存在矛盾。企业为了保持在补充新增劳动力方面所占得的先机，普遍愿意参加双元制教育，主动提供学徒岗位、支付学徒培养费用。相比而言，我国劳动力资源比较丰富，在大学毕业生就业季和人才市场中，企业尤其是知名企业往往有比较多的招聘选择余地，缺乏主动参与双元制、学徒制的内在动力，即使给予企业“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，恐怕仍是短期刺激，难以形成企业参与职业教育的长效机制。通过比较不难理解，德国学生为什么能在较低年龄就开始普通教育与职业教育分流，高达75%的青年人会通过双元制等形式的职业教育走向就业；而我国建立了庞大的职业学校体系，试图让青年人通过正规的职业学校教育走向社会，实际效果并不太理想。我国能否实行立法及规范为导向的制度化协调机制？德国对职业教育立法及规范的重视程度无人能及，法律文本、标准规范可以做到能有尽有、能全尽全、能细尽细。我国也主张健全完善职业教育法规体系，并在做法上强调顶层设计、规划引领、原则指导和典型带动，重视发挥组织体系作用，激发基层的积极性和创造性，形成了一整套从中央到地方“条”“块”结合的职业学校体系治理框架，总体上体现了我国国家治理体系和社会文化的特点。但在职业教育实践中我们还一定程度上存在着体系不畅、协调不够、制度不细、效益不高等治理问题，德国有些做法值得借鉴。

其一，德国为发挥多层级治理体系在落实责任分担和协调行动中的作用，很重视一“所”一“会”。一“所”是设立联邦职业教育研究所，强化国家宏观管理和职业教育政策研究职能，促进联邦各部门“横向协同”；一“会”是建立了州文教部长联席会议制度来沟通中央和地方的关系，起到“纵向协调”作用。我国也建立了由国家教育行政部门主管的职业教育中心研究所，研究所承担部分宏观管理职能，但行政授权还不够，同其他中央机构之间的协调作用发挥还不够。各省设立的职业教育研究所（中心）绝大多数属于省级教育科学研究机构的内设机构，省级政府职业教育主管部门也属于教育行政部门的内设机构。他们在省级层面都不是能够独立行使职权的专设机构，履行职能不完整，坚持按职业教育规律办事以及长期持续开展职业教育政策研究等都受到很大影响。在这些方面我们需要借鉴德国经验以改进治理机制。

其二，德国双元制教育治理体现出强烈的社会协同意识，注重发挥社会合作伙伴的作用，为利益相关者参与职业教育开辟了空间。一是商会在治理体系中作用十分突出，“联邦职业教育法”将商会的主体作用作为治理体系的重要部分加以明确，商会全程参与职业教育实施过程，为德国职业教育人才培养提供了质量保障。二是注重发挥各种专家委员会、各种决策咨询机构的作用，这些委员会或机构当中的成员或代表在组成上都要照顾到各个方面，形成了职业教育治理的“统一战线”，大家在共同法律框架和规则规范内研讨问题、出谋划策，形成了职业教育文化认同和行动自觉。我国提出发展职业教育要深化产教融合、校企合作，走开放办学的路子，用改革的办法把职业教育做强做大。这就要求对职业学校治理必须走出政府管学校的单一模式，把行业协会、企业及其他职业教育利益相关方纳入治理体系框架。可以考虑借鉴德国做法，一是让能够代表行业企业发展利益的行业组织管理职业技能标准，开展技能考试认证，培训及评价“双师型”师资的技能水平等，组织企业提供实习岗位、参与教育教学活动等；二是在中央和各级地方政府层面建立跨政府教育部门、人力资源和社会保障部门、产业管理部门、行业协会的专家委员会，吸收利益相关者参加，解决职业教育标准、规范等多套运行、政策不整合的问题，构建社会合作伙伴关系，加强各层级多个部门间的横向协同，疏通职业教育治理体系的痛点和堵点。

其三，德国职业教育法规体系框架清晰、类型齐全、内容详细、可操作性强，值得我们研究和借鉴。一是德国职业教育治理体系有三个层级、两条主线，特别是商会—企业这条主线，有“职业教育条例”用以规范指导企业开展学徒制教育，最具特色。实际上，发展职业教育即使不采用双元制模式，企业的深度参与也是必不可少的。我国提出要培育数以万计的产教融合型企业，重视企业在职业教育中的主体地位，那么围绕产教融合型企业的法规体系建设可以参考德国经验。二是将职业教育制度与劳动就业制度、社会保障制度建设相结合，建设国家技能形成制度，支持青年人选择职业教育，让企业投入有所回报。比如，德国2019年新修订的《联邦职业教育法》提出实施职业教育报酬最低限额制度，而且规定得非常详细，比如，2020年至2023年新生报酬最低额度依次为515、550、585、620欧元，2024年起第一学年最低额度将通过2023年《联邦法律公报》公布，同时规定职业教育报酬最低限额以第一学年最低额度为基础随学业进步逐年提高，第二、三、四学年分别提高18%、35%、40%，制度考虑周全，安排详细可见一斑。

近年来，我国职业教育法律法规日臻完善，但一时还难以达到德国职业教育立法的程度，职业教育治理也难以施行以立法及规范主导的协调机制，以组织体系为主体的协调机制仍将在一定时期内发挥着主要作用。我们要对以组织协调为治理工具的优势和弊端有一个清醒认识，处理好法制协调与组织协调关系，深化探索分级治理的分权、赋权改革，加快法制化进程，建立既适合我国国情又在世界上独树一帜，堪比德国双元制教育地位和影响的中国职业教育治理体系。