“脱贫不脱政策”的片面执行何以发生？——基于河南省4个脱贫摘帽村的分析

□昌 硕

（中共北京市委党校北京人口与社会发展研究中心，北京100044）

引言

我国在绝对贫困基本消除即将转向扶贫治理历史新阶段的关键节点上，巩固脱贫成果已经成为脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的基础与前提。为确保实现稳定脱贫，国务院在《关于建立贫困退出机制的意见》中指出，“贫困人口、贫困村和贫困县退出以后，在一定时期内国家原有扶贫政策保持不变，支持力度不减，留出缓冲期”[1]。2018年11月，民政部、国务院扶贫办等部门明确提出“脱贫不脱政策”方针，即贫困村落在宣布脱贫后，医疗、教育、住房等扶贫政策要保持不变[2]。

国内学术界关于扶贫政策变迁方向的研究为我们从长期战略性层面定位“脱贫不脱政策”提供了依据。有学者认为，扶贫政策在政策目标方面将聚焦转型次生贫困和相对贫困问题[3-5]；在政策执行模式方面，要依托内生化减贫新模式，释放市场配置扶贫资源的活力，发挥社会力量参与扶贫的灵活性，从动员式扶贫向制度化减贫转变[6-8]；在政策资源配置方面，要呼应相对贫困问题对于资源结构调整的倒逼机制，建立统筹法律、民政、教育、医疗卫生等多个领域的资源协同供给体系[9-10]。在这一转向过程中，“脱贫不脱政策”正是专门应对转型次生贫困问题，助力已脱贫村落向“后扶贫时代”平稳过渡的关键保障。国外学者关于贫困脆弱性的研究为我们从短期功能性层面定义“脱贫不脱政策”提供了参考。有学者从贫困恶性循环角度入手，以“脆弱性（Vulnerability）”概念衡量低收入家庭反复跌入贫困线之下的可能性[11-12]，而相关福利保障政策的短期变迁与执行偏差是增大贫困脆弱性的重要因素[13]，原因是政策支持的减弱使低收入家庭直接暴露在外部风险之中[14-15]。因此，从应对短期脆弱性问题的角度出发，“脱贫不脱政策”是为处于脱贫摘帽初期的已脱贫户增强经济社会韧性，进而减少或避免大规模返贫现象的重要政策安排。

相关研究为我们在政策谱系中定位“脱贫不脱政策”提供了依据，但具体到基层政策场域，这一方针在已脱贫村落的执行模式以及它对政策资源的实际维系力度有待进一步探讨。笔者通过调研发现，地方政府财政能力及行政资源禀赋影响着扶贫政策的可持续性，导致部分已脱贫村落出现“脱贫不脱政策”片面执行的问题。所谓“片面执行”并非脱贫摘帽之后扶贫政策的整体性退出，而是指后续政策片面侧重于产业扶贫资金链保障、基础设施投资等执行主体主观认定的重点领域，而补贴型政策及公益性项目逐步被边缘化的问题。

新制度主义提出，一种制度在诞生之后天然具有内部锁定与自我强化两种倾向，阶段性变迁则意味着对二者的突破。无论是剧烈冲突抑或是温和变迁，期间都将出现政策周期回报的下跌与传统制度的断裂均衡，即所谓“变迁成本”。扶贫政策体系是一个由多种政策要素组成的丰富集合，“脱贫不脱政策”的片面执行意味着部分政策的被边缘化与逐步退出。基于此，本文借助政策变迁的分析视角，旨在厘清“脱贫不脱政策”片面执行的基本表征，进一步分析其衍生变迁成本的产生机制，并有针对性地提出治理之策，为已脱贫村落最大程度实现政策有效衔接提供参考。

基于作者2019年至2020年开展的驻村调研，本文选择河南省中部S县的四个已脱贫村C村、F村、H村和N村作为分析案例。四个村均于2018年12月正式脱贫摘帽，其自然环境、产业结构、风俗习惯大致相同；各类扶贫政策执行路径及组织模式具有一致性，且政策变迁发生的时间节点相对集中；脱贫攻坚主要依托的产业均为高附加值的金融属性农产品（花椒、辣椒、白术等）种植业。

一、政策变迁视角下“脱贫不脱政策”片面执行的发生机制

调研地县级政府将“脱贫不脱政策”分解为“四不”原则，即脱贫摘帽之后“产业不停、帮扶不断、工作不减、责任不放”。事实上，该定义本身并非可操作化的政策执行路径，其内部蕴含的模糊性特征为“片面执行”预留了空间，尤其是“四不”原则的执行期限与退出程序缺乏具体规定。以产业扶贫政策为例，各村产业园在脱贫摘帽之后确未出现停工或资金链断裂问题，符合“产业不停”的基本要求，但各类辅助性政策却在半年时间内逐步终止执行。因此，“片面执行”问题的具体表现是，脱贫摘帽之后政策场域内部的政策优先级出现失衡，其发生逻辑系围绕“贫困村”这一权威概念展开，并由基层政策执行主体的变更直接推动。

（一）具体表征：政策场域内部的执行优先级失衡

1.重点保障集中型投资，分散式补贴快速抽离分散式补贴是指上级财政为贫困村落提供的现金激励或产业直补。在调研地县域范围内，这部分资金主要落实在三种补贴型政策中：牲畜家禽养殖补贴，是指以鼓励贫困户发展分散养殖为目的提供的，基于牲畜、家禽、资源昆虫种类和数量为计算标准的现金补贴；“一对一”结对包扶，是指动员各系统公务人员与贫困户结成帮扶关系，提供包括直接物质帮助、政策咨询、技能扶持、就业扶持等各方面支持的政策，各部门均设立了专项帮扶资金；种植补贴，是指针对特色种植业提供的资金直补。这些补贴资金均以现金打卡的形式到账，并直接转化为生计资产，可供贫困户自由支配。在当地每半年一次的收入统计中，这些补助资金也被算作实际政策收益，成为帮助贫困农户实现脱贫的重要助力。

受“四不”原则影响，各村产业园与基建项目资金投入保持稳定，但已脱贫户享受到的各类分散型补贴快速减少。这种变化首先表现为帮扶单位专项资金的停发，即后续结对帮扶工作必须由各单位公务员自掏腰包、全额出资。在养殖与种植补贴方面，补贴政策明文规定了补贴期限与补贴对象，主要针对的是县域现存贫困村中发展家庭养殖业与特色种植业的贫困农户，而该村于2018年末宣布脱贫之后，这两笔资金于2019年初便被停止发放。事实上，当地特色种植及养殖业于2017年刚刚起步，而大型家畜养殖等项目的成本回收周期一般大于三年。因此，上级财政本应最大程度保持经营项目资金链与经营主体稳定，否则将增大项目经营风险并影响其后续盈利能力。

调研发现，这一现象与该村所在的资源型城市经济结构快速转型带来的财政压力有关。因此，“脱贫不脱政策”对于资金投入的维持范围被迫缩小至已完成招投标的基建与产业扶贫项目。这是由于大型项目前期投入具有粘连性，基建与扶贫产业园如果彻底停摆，将带来巨额公共成本与招投标陷阱。而各类分散型补贴管理灵活、便于快速抽离，自然成为中断资金投入以缓解财政压力的主要切入点。

2.重点关注常设性政策，辅助性政策力度减弱

脱贫摘帽之后，各村产业扶贫、农村人居环境改造等常设类政策成为维持资源投入的主要领域，但为已脱贫村落提供的辅助性政策支持却在逐步弱化。一方面，外部信贷支持的稳定性降低。以N村为例，由于缺乏小微企业，更没有大型、高端的产业龙头，该村只能依靠当地政府作为信贷担保主体。但县级政府并未提前给出2021年之后继续承担这一角色的实际方案，因此金融机构为N村提供信贷支持的积极性显著降低。当村内“两椒一药”产业园于2019年初遭遇贷款续期危机时，参与农户自己根本无法完成“自筹一部分”的项目资金的配给要求。另一方面，新建项目立项优先级降低。如R村曾依托白蜡加工产业成功脱贫，随着电商经济的兴起，该村于2019年计划建立四所物流中转站，进而以开发“电商驿站”作为新的产业增长点。但这一方案不再具有产业扶贫项目申报资格，其结果是“电商驿站”无法享受O2O线下培训、供应商直连等电商扶贫的关键服务。驻村工作队随着脱贫摘帽的撤离也使这一计划失去了初期推动者，无论是物流渠道维护还是线上窗口建设都必须依靠村委会重新开展。因此，在笔者开展调研的四个月时间里，该项目始终处于搁置状态。

3.重点支持营利性项目，公益性项目逐步中止

生产经营类项目在聚焦经济目标的基层政策场域中具有较高优先级，但公共就业、助贫动员等公益性项目却在逐步退出政策场域。以公共就业项目为例，2017年F村为促进贫困群众增收致富、提升脱贫质量，先后设置了公益性岗位23个①临时性公益岗位包括农田协管员、河塘看护员、治安巡逻员，以及“爱心发屋”“爱心超市”工作人员等，各岗位每月发放固定工资。。但随着该村于2018年末宣布脱贫，上级对于公益性岗位的财政支持力度减弱，再加上贫困户全勤率低、管理困难等问题，公益性岗位在下一年度被整体裁撤。H村2017年针对村内贫困户建立“佳嘉乐”脱贫项目，基本做法是各贫困户分区承包村内公共设施的维护与管理任务，村里的产业扶贫分红收益被当作报酬发放到贫困户手中，但在产业扶贫项目后续稳定性并不确定的情况下，H村只得将这一项目暂时搁置。

一般而言，公共就业项目在劳动力市场内部承担着市场稳定器的作用。其目的是快速吸纳前期市场竞争中被边缘化的残值劳动力，为他们创造重新就业的缓冲期。理想状态下的公共就业项目应包括岗位筛选、技能培训、就业匹配等一系列较为完善的通道式服务。但基层驻村工作者在短时间内难以把握区域劳动力市场的整体需求状况，也就无法一手建立长期、完善的就业服务体系。县级政府对相关项目的整体统筹则建立在“成本—收益”逻辑之上。在政策资源充足的前提下，优先级较低的公益性项目仍可获得上级财政的充分支持（如F村公益性项目参与人员曾一度达到30余人），而经济产出难以准确测量的特征又使此类项目在收益测算中处于不利地位。因此，尽管这一项目的基本目标定位在增加贫困农户短期收入，但在地方财政状况趋于紧张的情况下，公益性项目只能随着政策资源的调整而逐步退出减贫政策体系。

（二）直接动力：激励导向转变推动政策执行主体变更

第一书记与驻村工作队作为基层扶贫政策的直接执行者，与多项政策资源深度绑定。笔者在实地调研中发现，脱贫摘帽之后各村后续工作虽未停滞，符合“工作不停”的基本要求，但主要交由村委会负责推动，外来驻村工作队大部分已离开驻地。执行主体的快速变更在一定程度上阻断了脱贫摘帽前后的政策连续性，村委会成员的主观判断成为决定各类政策执行优先级的关键，这也是催生“片面执行”问题的直接因素。

1.政策激励对于行政力量的导向作用

基层政策执行主体的转换是由激励方向转变推动的。如F村村委会工作人员表示，县交通局在扶贫攻坚期内与村里建立了对口帮扶关系，该村所有驻村干部均来自交通局各处室，其他公务员与贫困户之间也基本形成了一对一帮扶模式。而在2018年末该村脱贫摘帽之后，上级单位的“道路安全巡视与考评”项目将驻村干部全部抽调回原单位中。事实上，在扶贫工作中看到的“摘不了穷帽摘官帽”“不脱贫不外调不升迁”“五天四夜驻村”等政策安排是以绩效、晋升、问责等内容为核心的强激励手段。它并非扶贫政策所独有，也并非只针对驻村干部，而是一种在我国广泛被运用于环境治理、社会治安等各领域的，经历了科学化与制度设计的政策工具。

这种政策工具的运用具有实质上的合理性。行政主体作为政策体系的构建与维护者，本身面临着来自各方的严峻考验。如公共管理学科的一个传统命题是，相对于私营组织，公共部门天然倾向于低绩效[16]。而在我国治理实践中，各级政府在行政文化塑造的过程中也采用结果导向的政策逻辑，最大程度担负起公共资金使用者的责任。事实证明，集中力量在短期内迅速完成预定目标的激励模式推动扶贫攻坚取得了一系列辉煌成果，这是对公共部门“低绩效”假设的有力驳斥。当然另一方面，这一行动逻辑对各级行政力量具有强烈的虹吸效应：一旦预定目标得到实现，行政资源将迅速投入更容易获取绩效的新领域。

因此，一方面是派出单位与驻村干部之间清晰的责任关系，另一方面是“四不”原则在执行路径、执行期限等方面的模糊性与不确定性，加之强激励模式的持续推动，驻村干部只得投入到派出单位交付的其他任务之中。

2.驻村工作队矩阵型组织结构的非稳定性

驻村工作队自身的组织特征是执行主体快速转换的另一个影响因素。以F村为例（如图1），其驻村工作队由县交通局派驻，主要分为四个轮换小组，分别由总务办、基建科、质监站与人事科的正式编制公务员抽调组成，各成员隶属关系均在原单位。调研资料显示，四个工作组的51名成员以两个月为周期轮流驻村。各组从事的主要工作包括扶贫产业园建设、扶贫产品销售渠道维护、村基层党建以及日常接水通电、调解邻里矛盾等。

图1 F村驻村工作队矩阵式组织结构图

可以发现，驻村工作队是一种典型的“弱矩阵”式组织，它是适用于强激励模式的一种非常设性组织架构。在这种组织模式下，权威决策者针对具体任务灵活抽调成员组成专门化的工作小组。小组成员分别来自不同的职能部门，目标达成后即宣告解散，并重新回到原岗位上。这种组织模式十分适合需要高度聚焦与快速攻关的临时性项目。但是，矩阵型结构的两个特征使其先天具有非稳定性。

一方面，矩阵型结构面临着内部成员的双重责任问题。参与工作组的成员均隶属于不同部门，只是在任务要求下暂时服从小组负责人的指令，他们仍对自己原先的工作岗位负主要责任，因此一旦绩效激励方向有所转变，他们将被迫把行动重心转向本职工作。如N村驻村工作组采取严格的“双线清单”管理模式，小组成员作为帮扶责任人的任务完成情况需要定期入表入档，并同时接受派出单位对本职工作的年终考核。

另一方面，矩阵型结构适用于项目制运作的短期任务，在目标达成时即被宣告解散，以等待下一次任务的出现。所以贫困村一旦宣布脱贫摘帽，就意味着驻村工作队存在的合法性基础遭到削弱。但贫困问题具有相当的复杂性与反复性，尤其是“脱贫不脱政策”更要求长期且持续不断的政策资源投入，目标任务与组织模式之间的冲突由此产生。

（三）基本逻辑：政策场域内部“权威概念”的迁移

“权威概念”这一政策工具可以帮助我们在同一个逻辑框架下理解执行主体转换与政策优先级的失衡。政策过程理论认为，政策制定与实际执行并非完全契合“问题—目标—方案”的标准框架。它往往受到宏观环境、资源禀赋、利益联盟、社会导向等多重力量的影响，形成多样化政策需求与单一执行主体之间的矛盾，其结果是一定时期内的政策选择必然偏重于某一主题而忽视其他政策方案[17]。因此，政策倡导者自身的合理性论证将极大程度上影响决策者的方案设定。这种话语竞争建立在共享意义的基础之上，并借助“权威概念[18]”等政策工具来实现。权威概念是一个或一组固化的政策标签。它将合理认知概念化以创造固化的制度安排，并力图在解决经济社会领域具体问题的过程中维持政策惯性。也就是说，权威概念可以使不同的政策主体一旦遇到相似的政策情境，便自然而然采取固定的政策安排。

具体到基层政策场域中，“贫困村”这一标签便是调动社会舆论、经济资源、政策倾斜与行政力量的核心权威概念。自从“脱贫摘帽”成为基层农村的关键任务，“贫困村”便以事实上的经济贫困、主观意义上的优先地位与政策执行角度的行政赋能获得了全方位吸引资源的合理权限，地方权威决策者倾向于将其设置为资源投入的主要方向。但是，政策过程理论的一个基本假设是资源禀赋的有限性。即政策场域内部各倡导者之所以争取决策者的支持，是因为政策资源存在上限，无法全面而平均地提供给所有政策主体。因此，随着脱贫摘帽的实现与“贫困村”标签的消失，已脱贫村落便失去了获取资源的优先级，政策焦点自然而然地瞄准仍然拥有“贫困村”标签的未脱贫村落，而在区域整体脱贫目标完成之后，相关政策资源将进一步迁移至其他政策议程之中（如图2）。

图2脱贫后权威概念的迁移过程

“脱贫不脱政策”的实质目标就是对附着在“权威概念”之上并向外迁移的政策资源进行控制，使它们在失去“贫困村”标签的已脱贫村落内部继续维持存在。但由于“四不”原则的执行路径相对模糊，村委会作为新的政策执行主体难以全面、完整地保留政策资源，仅能保障优先级较高的政策继续运行。这就是我们在基层政策场域内部分析“片面执行”问题的基本逻辑。

二、“脱贫不脱政策”片面执行衍生的三重变迁成本

（一）政策倾斜力度减弱凸显产业扶贫项目的脆弱性

对集中型投资的保障维持了产业扶贫项目前期投入的稳定性，但执行主体转换与辅助性政策力度减弱，也凸显出后续经营过程中的两种脆弱性因素。

1.产业扶贫参与者的“经营者意识”危机

调研地产业扶贫项目运营呈现出“零成本产业扶贫”的显著特征。在这种模式下，项目参与者以几近于零的成本获取生产设备、原材料与启动资金，并以“速度”而非“效益”作为首要目标出售成品，产品价格往往低于市场平均水平[19]。其原理是将扶贫政策的前期投入以最快速度转化为生计资产，直接增加贫困户收入。在实际操作层面，各村从项目选择到选种选地均由政府部门与外聘专家集体调研决定；种子、幼苗、化肥采购，以及低产田改造、微耕机购置等配套资金由上级财政负担；产品销售渠道的建立与维护则由驻村工作队负责。整体而言，贫困农户仅参与产品种植这一环节，与之前的小麦、玉米种植相比，唯一差别是作物类型、生长周期发生了变化。

“零成本产业扶贫”事实上为参与农户提供着近似“兜底式”的政策支持。对扶贫产业园而言，“以奖代补”及种植示范区等优惠政策间接降低了生产成本，贴息贷款更是拓宽了融资渠道，减轻了市场导向对于融资问题的阻碍作用；对村内合作社而言，“到户增收”补贴及各类粮种、养殖补贴占资金流比重不断提高，即使产品未能适应市场需求，项目成本及亏损也会有较大部分转嫁给政府；对贫困户而言，三项补贴在短期内快速提高了名义收入，但他们并未参与项目前期准备、资金筹集、产品销售等重要环节，难以对市场风险与供求关系产生直观感受。

产业扶贫政策的目标之一是帮助贫困户熟悉市场交易机制与运行规则，在此基础上建立以风险承担意识、产品创新意识、创造性再生产意识为主体的“经营者意识”[20]。但“零成本产业扶贫”模式带来的是典型的生计意识与非组织化意识。前者是指农户在项目运行中完全是为了获取维持基本生活的物质资料，不考虑发展性目标；后者是指农户在项目管理中仅服务于当前情境下的本土化经营，缺乏关于组织化与专业化改革的相关内容。在“兜底式”的政策支持力度减弱之后，销售渠道维持、市场风险防控等问题成为暂未形成经营者意识的已脱贫农户面临的艰巨挑战。

2.复杂性市场风险的交织作用

关于经营者意识的探讨可能会引发质疑：为何贫困农户或合作社负责人一定要拥有专业化的运营理念与市场知识？过去在种植小麦和玉米时很少考虑市场风险与销售问题，各村的种植业不是也在有条不紊地进行吗？

小麦、玉米等粮食作物与花椒、大蒜、生姜等金融属性农产品具有本质区别。后者在市场流通中存在市场价格的集簇效应，其当期交易价格已经不由单一农产品现货市场的供需关系决定。游资偏好带来的囤积居奇、短期炒作、恐慌性抛售等复杂因素均对产品价格波动有着显著影响。如2018年10月，调研地花椒销售价格曾在14天内由71.79元/公斤下跌至42.78元/公斤①数据来源：中国农产品交易网，https://www.cnhnb.com/，访问日期：2020年12月1日。。而小麦、玉米等作物一直受粮食直补政策保护，以2019年我国小麦最低收购价格稳定在每50公斤112元为例②参见人民网：2019年小麦最低收购价格每50公斤112元，http://finance.people.com.cn/n1/2018/1116/c1004-30405405.html，访问日期：2020年12月1日。，这是全国小麦种植户的一颗“定心丸”。因此，贫困村种植业发展重心一旦由粮食作物转向有金融属性的农产品，项目经营主体就必须做好面对市场风险的准备。一方面，金融属性农产品具有快速传导的从众交易风险。上一个交易周期产品出货量的增加或减少，很可能是由市场游资的做多或做空行为导致的。此时的合理做法是将主动性订单与初始价格进行对比，根据价格差决定是否出货并调整产量。如果贸然跟随其他供给商直接出货，就很容易错失价格风口。因此，精确获取交易信息的能力是应对从众交易风险的关键。另一方面，金融属性农产品对衍生品工具运用的要求较高。如果不能合理利用套期保值等工具，那么产业项目参与者就只能以“原材料提供者”这一角色参与市场竞争，并在交易周期中被迫依附于市场价格。

但实地调研发现，部分已脱贫户并不具备市场信息捕捉能力与金融衍生品工具的运用能力，未能对项目投入及生产规模做出精确判断，最终因饱和供应而带来亏损。如N村的花椒种植合作社于2019年末出现集体亏损，原因在于县域范围内多个产业园共同选择“大红袍”花椒作为主力产品，这在一定程度上间接削弱了单一产业园的议价能力，导致花椒销售价格相对去年同期整体降低约30%。因此，在缺乏市场信息与沟通机制的情况下，区域市场内部极易形成买方占据信息优势与定价权的买方市场。优良农作物品种的“一窝蜂上马”也并未带来集聚效应，而是多个经营主体之间的挤出与替代。

事实上，市场机制本身的精英偏好使业已占据优势地位的资本力量更容易从后续竞争中获利，贫困群体作为市场交易的后发参与者，先天处在利润竞争的劣势地位。同时，各地在应对精英俘获等问题时过度依赖产业直补等行政调控手段，扶贫目标的转向也将使这部分资金的边际效应逐步降低。在政策执行主体转换使产品销售渠道出现中断之后，仅依托村内合作社难以破除金融市场“强者恒强、弱者恒弱”的马太效应。

3.小结

政策倾斜力度减弱使产业扶贫项目失去了“兜底式”的政策保护。由于对广泛竞争市场的运行机制及交易规则缺乏深入了解，部分已脱贫户在生计意识与非组织化意识的驱动下，采取了消极运营产业扶贫项目的行动。同时，金融属性农产品具有流动性强、从众交易趋势明显的特征，失去种植补贴之后的经营主体只能被动依附于市场价格。在市场供不应求时他们可以借助抛售实现盈利，而市场供大于求时则因饱和供应而面临亏损。

（二）政策补贴抽离催生已脱贫户的消极行动

各类政策补贴具有供给的社会化、资源获取的低附加条件以及较高的个人收益三重属性。因此，相关资源的供给水平、种类等均缺乏向下调节的弹性，具体表现为资源受众的“刚性依赖”心理：一旦资源水平下降，他们将选择相对消极的行动策略进行回应。

1.已脱贫户行动策略选择的基本逻辑

政策过程理论为行动者策略选择提供了解释路径（如图3）。政策场域是行动主体、相关利益团体及传播媒介等围绕地位、资本等诸多要素展开争夺的空间[21]。政策行动者在其中根据资源、偏好、压力的变化来选择不同的行动策略，如认可、质疑、妥协等等。其最终目的是“趋利避害”，即在保留场域内部现有资源的基础上寻求更大程度的地位提升。引发行动策略调整的中间因素是行动者对于当前政策情境的认知，这取决于资源等因素变化的规模与速度。

如果政策资源分阶段地逐步变动，那么行动主体对政策情境的判断可能会相对缓和。如果政策资源在短时间内迅速抽离，那么将加速行动主体负面判断的形成，即认为政策情境已经完全不利于自身，从而更快地选择消极行动策略。已脱贫农户作为政策场域内部的重要主体，在行政力量与政策资源快速抽离发生之后，其表达不满情绪或拒绝参与后续项目的行为可以理解为一种消极的行动策略，这是基于对政策情境的负面判断产生的。

2.已脱贫户消极行动的双重表现

具体而言，河南中部四村的扶贫模式是以“强经济、弱环境”为主要特征的，密集提供的直接经济补贴及相关服务给贫困农户留下了深刻印象。而且资源提供较为集中，每逢节假日几乎都有上级部门入村开展慰问活动。各局级单位对口帮扶人也定期前往贫困户家中探望，帮助他们解决最实际的物质需求。

图3政策行动者行动策略的形成过程

驻村干部撤离之后，原本定期供给的各类政策补贴宣告中止，这种前后反差诱发了部分已脱贫农户的两种消极行动。一部分已脱贫户对政策情境产生了负面判断，直接表现是心理层面的失落，最终结果是主动退出后续产业扶贫项目。他们采取消极行动的预期目标是表达不满情绪，并重新回到脱贫之前较为熟悉的生活模式之中。如H村部分已脱贫户从产业园、合作社等规模化程度较高的生产组织中退出，并重新从事山货采集、低附加值作物种植等生产规模小且收入不稳定的生产经营活动。另一部分已脱贫户的关注重点在于自身地位的变化。他们选择的行动策略相对激进，即一方面退出后续扶贫项目，另一方面通过行动主动寻求权威决策者的支持。其预期目标是在情绪表达的基础上更进一步，力求重获原有的政策地位。由于各类直接补贴与物质帮扶同驻村工作队深度绑定，部分已脱贫户并未直接回归传统经营模式，而是在脱贫摘帽之后继续寻求驻村工作队的重新介入。当然，无论哪种行动策略，其结果都是脱离后续产业扶贫项目，最终导致收入的直接下降。

3.小结

转移支付类政策资源的快速调整使部分已脱贫户选择消极的行动策略。长期享受政策资源倾斜的贫困农户已经形成了固定的思维模式与心理预期，既得利益的变化使其对政策情境的判断发生转变。他们要么在消极情绪驱使下重操旧业或另谋出路，目的是主动脱离现有政策场域；要么在退出扶贫项目的基础上以非理性行动寻求权威决策者的支持，并计划解构利益分配格局。

（三）构建型扶贫政策的简化与消解

1.基层扶贫政策的类型划分

社会政策的类型化研究源于“政策类型影响政策执行”假说[22]。该假说认为，根据政策类型的不同，政策执行的阻碍因素、有效性以及执行主体组织结构也应存在差异[23]。也就是说，权威决策者应针对不同的政策类型构建差异化的执行方案。

从政策类型化视角观察基层扶贫政策，可以发现它是一个由各类政策组成的丰富集合。以调研地四村为例，既有直接为贫困群体提供生活资料与资金援助的补贴政策，也有调整地区产业结构、创造长期经济效益的创业支持、到户增收项目；既有规制性程度较高的“六个精准”“五个保障”管理制度，也有鼓励基层自治、提升基层社区凝聚力的互助政策。在政策初始设计中，无论是在政策作用范围、计划投入规模、个体互动规则，还是在具体政策对象、预期成本收益方面均呈现差异。因此，我们可以借助政策四分法①四种政策类型为：以组织、区域为对象进行政策权益与优势地位分配的分配型政策（Distributive Policy)；以惩罚、激励、控制等规制手段制约某种行为并优化政策场域内部规则的规制政策（Regulative Policy）；对社会收入与财产进行重新调节，将分散性利益集中分配的再分配政策（Redistributive Policy)；在一定区域内重构政策过程，利用引导性的力量改变政策场域内部互动模式的构建型政策（Constitute Policy）。的初始模型对调研四村主要基层扶贫政策进行划分（如图4）。其中，划分四类政策的基本标准是行政干预程度（即强制性）与作用范围（即目标对象）两个维度。分配型扶贫政策以村以上区域为作用范围，它具有较高的行政干预程度，目的是借助政府的强力推进为区域内产业发展、基础设施完善创造条件，主要包括产业扶贫系列政策、易地搬迁系列政策等。再分配政策聚焦于贫困户个体之上，它的主要目的是通过转移支付直接增加贫困户家庭收入，包括生态补偿、结对帮扶等。规制型政策是政府干预程度较高，并且以个人为主要目标的政策类型，但它的一系列规则并非针对贫困户设立，而是用来规范政策执行者具体行动，主要包括日常管理制度、绩效考核及奖惩方案等。构建型政策（爱心超市、爱心发屋、邻里互助项目等②这类政策的基本逻辑是以助贫行为获取积分，并通过积累换取物质报酬。如帮助贫困户打扫卫生积2分、喂养家禽积1分，达到一定数额即可以积分换取食用油、洗衣粉等生活用品。）是其中较为特殊的政策类型。它的作用对象并非贫困户个人，而是农村社区。它的政策目标也并未聚焦在经济维度，而是以扶贫政策为纽带在村落内部构建新形式的社会关系网络。各村关于该类政策的相关文件均以“扶贫扶智”“互帮互助”“营造氛围”作为主要关键词，这表明构建型政策致力于在基层农村动员其他成员加入助贫队伍，扩充贫困户周边的社会支持网络。

图4四分类模型下基层扶贫政策的类型划分

正是这种特殊性决定了短期经济投入不足以支撑构建型政策的长期发展。一方面，该类政策内部包含着繁琐的运行规则，合理执行这些规则需要专业化的公益理念。以各村建立的“爱心超市”为例，该项目以复杂的积分制作为基础，相当一部分指标难以直接测量①如各村“爱心超市”积分表中普遍包含10项以上指标，这些指标中包括“庭院整洁、房前院后整洁、个人卫生整洁”等相对尺度，以及“团结邻里、乐于助人”等主观倾向性表述。，这使得指标权重配比成为一项专业任务，只能依托政策场域内部相对具有权威性的执行主体（如驻村干部）完成。另一方面，该类政策在成熟与完善之前需要外部力量持续推动。可见，构建型政策本质上属于社区内部的后期发展策略，但已脱贫村落正处在巩固收入水平的前期建设阶段，因此，一旦专门化的支持力量抽离，该类政策将在重点关注经济目标的基层政策场域中逐渐被边缘化。

2.构建型扶贫政策的消解过程

由于“脱贫不脱政策”的片面执行，在村内农民尚未熟悉构建型政策的基本逻辑，政策运作仍然依赖驻村干部的情况下，公益性岗位等政策安排就随驻村干部的撤出同时终止，这直接导致构建型政策的简化与停摆。

以N村为例，“爱心超市”的积分统计表自2019年2月起停止更新，原因是驻村干部的撤离使政策规则失去了权威解释力量。政策后续运行最初依靠村委会成员勉强推进，但他们自行开展的分数计算工作在村内引发广泛质疑。同时，受制于熟人感情、邻里关系等因素，村内成员难以客观、公正地进行项目运作，他们在付出大量情感劳动之后仍然面临着其他成员对“利益相关者”身份的怀疑。因此，“爱心超市”的运作模式由标准的“参与助贫—获取积分—分数累计—物品兑换”直接简化为“报名登记—定期发放物品”。可以看到，这项政策已经转变为生活用品发放项目，参与者无法切实体验助贫并获取积分的过程，难以真正沉浸于互帮互助的社区氛围之中。

更为现实的情况是，“爱心超市”等项目的初始资金来自专项扶贫拨款，政策简化使村委会成员将其主观判定为“挣不来钱”的非重要项目，不情愿为其分配资金使用额度，这些项目最终遭到停摆。这一现象可视为“成本—收益”逻辑在基层政策场域的渗透。脱贫摘帽之前，此类项目作为基层贫困村吸引政策资源投入的重要议程而存在；在脱贫摘帽之后，资源供给规模的收缩使目标聚焦非经济维度的各类项目转变为基层行政力量的负担。

事实上，我们对于改善基层互动关系的努力不应操之过急。传统农村社区之所以能够长期维持内部稳定，是因为农村居民在生活体验中已经产生了诸如宗族关系、农村熟人网络等共同的价值与行为规范[24]。如果要运用颇具“现代性”的社区营造理念重新开辟公共空间，就需要先在各类条件相对成熟的农村社区开展广泛试点，并在政府、社会组织、个体行动者之间展开多方讨论，得出相对完善的方案之后再探讨政策落地问题。

3.小结

公共就业岗位的撤销使构建型政策的长期发展遭遇阻断。构建型扶贫政策的基本目标聚焦于非经济领域，这决定了此类政策对资源禀赋及执行主体等方面具有特殊要求。而“片面执行”使该类政策失去了直接推动力量，更激化了执行主体对该类政策的负面判断。随着驻村工作组的进一步撤离，该类政策在内部规则与执行方案层面遭到持续简化，并最终面临停摆。

三、针对“脱贫不脱政策”片面执行问题的治理路径

对于“脱贫不脱政策”片面执行问题及其衍生变迁成本的治理需要遵循普遍性原则与例外性原则。在普遍性原则下，地方政府应从多个维度推进“脱贫不脱政策”的全面操作化，从根本上治理“片面执行”问题。如果在资源禀赋的限制下，地方政府无法以同样标准保持政策延续，就应最大程度规避变迁成本，避免政策资源的直接抽离。

（一）普遍性原则：“脱贫不脱政策”的全面操作化

1.细化“脱贫不脱政策”的执行路径

应在类似“四不”原则的基础上制定可操作的条例式规定，以便于理解与执行。基于调研地实际情况，笔者认为应确保已脱贫村落在“政策种类、政策强度、政策受众、执行主体”四个维度与脱贫之前保持一致。在政策种类方面，要对脱贫摘帽之后的政策丰富性程度与分支性政策数量作出硬性规定。应兼顾投资性政策与公益性政策，尤其不能仅出于主观判断就贸然撤销公益性政策安排。在政策强度方面，应对脱贫摘帽之后各类政策实施标准与资源供给强度进行指标化处理，避免政策资源投入出现断崖式下跌等问题；在政策受众方面，要对后续政策覆盖范围作出严格定义，在保障已脱贫家庭、暂未脱贫家庭的基础上进一步覆盖低收入群体；在执行主体方面，要确保脱贫前后政策推动力量的连续性，使执行主体不在脱贫摘帽过程中发生转换。

2.明确设定“脱贫不脱政策”执行期限与终止程序

建议对部分地方采用的“一定时间内”“成果巩固期内”等模糊性表达进行修正，结合扶贫政策整体发展方向与本地实际，以一年为单位设定“脱贫不脱政策”执行期限。即以整村脱贫时间作为起点，初步规定一年之内维持原有帮扶政策不变，并视后续政策执行情况决定是否延续。明确公布政策执行期限一方面有助于规范政策执行主体行为，另一方面可以降低政策场域内部资源调整速率，稳定利益相关者的心理预期，避免因政策资源快速抽离而激化政策受众的非理性情绪。在此基础上，根据家庭筹资能力与突发性风险因素制定政策终止标准。对于符合政策标准且有相对较强筹资能力的已脱贫家庭，鼓励以一次性定额奖励与小额贴息信贷的方式提前进行结算式退出。

3.清晰划分“脱贫不脱政策”执行主体责任

驻村干部与派出单位之间密切的责任联系是助推政策执行主体转换的重要因素。执行主体在责任划分方面的相对独立性是全面落实“脱贫不脱政策”的前提。因此，驻村干部在脱贫之后应与派出单位暂时保持责任切割，并采用事后问责模式，在阶段性目标达成或干部轮换完成之后再对前一派驻阶段的工作失误进行问责。此外，应将“脱贫不脱政策”方针与驻村干部进行正向联结，将政策维持工作与奖金、职务晋升等要素挂钩，利用强激励机制应对行政力量的虹吸效应，将“脱贫不脱政策”转化为行政力量获取绩效的全新增长点。

（二）例外性原则：资源禀赋限制下的变迁成本规避

如果地方政府在财政压力和内部行政资源限制下，无法以同样标准维持政策运行，应对存量资源与增量资源进行规划，避免政策资源快速抽离对基层政策场域的冲击。

1.精细规划存量资源

在各村产业扶贫项目经营主体暂不具备“经营者理念”，无法适应竞争性市场的情况下，广泛团结区域内部经营主体是共同规避市场风险的有效路径。基本方案是构筑以区域供应链为核心的新型经营模式，逐步培养经营理念、共同开辟本地市场，以此作为参与大规模外部市场竞争的基础。在实地调研中笔者发现，将产业扶贫项目嵌入本地农产品供应链的部分村落在驻村干部撤离后仍能保持高质量运营。

以县域脱贫模范C村为例，该村主打项目“农超合营”将四季水果采摘农场、家庭菜园与本地超市“清晨专柜”相连接，建立了即时性的快速供销渠道。在这种模式下，市场交易的边界被限制在“乡村—超市”这一内部供应链中，并以内部市场循环代替外部竞争，以此实现对复杂性市场风险的应对。一方面，其产品生产与供应以扁平化方式开展，高质量农产品与消费者的直接连接使价格变动处在可控范围之内，一定程度上克服了价格波动风险。另一方面，贫困农户还能根据消费者的直接反馈对产品进行设计与加工，利润的分配与使用也由农户自主决定。这种模式也符合产业生命周期理论中关于经营者意识培育的基本规律，即由区域市场逐步过渡，渐进演化至普遍竞争市场。

除了应对复杂市场风险，存量资源规划的另一个重点是变“资源抽离”为“资源分流”，进而将政策资源引向相对贫困治理中仍然需要资源投入的领域。一是探索在基层政策场域中将扶贫与社会救助两项政策进行整合，使其在政策受众、管理模式、资源传递路径等方面完成衔接，避免因前期资源碎片化投入带来的利益相关方尾大不掉等问题。二是以城乡公共服务均等化为方向，将政策资源向各级公共服务体系疏导，以此转换资源供给形式，扩大资源覆盖面，缓和刚性依赖问题对基层社会心理产生的负面影响。

2.合理引入增量资源

一方面，引入社会力量助力构建型政策运作，为基层行政体系减负。社工机构等社会组织具备现代社区营造理念与丰富的实践经验，可以从募集社会资金、动员公众参与、吸引志愿人员等方面为构建型政策后续发展提供强大助力。应以政府购买服务的形式吸引从事社区营造的专业社会组织，承接村内构建型政策的运营管理任务。引导社会力量对社区意见领袖及利益相关主体进行识别，寻找对政策理念持有认同和归属心理的农村社区成员，进而形成特定的小组文化和社会关系氛围。之后利用小组工作等实务模式对构建型政策中的诸多项目进行定期维护，保持构建型政策在基层的持续影响力，并以长期介入的方式解决外部推动力不足、项目难以持续的问题。另一方面，构建多部门参与的支持网络，以增强构建型政策运作的持续动力。如果继续采用单一部门下沉于特定贫困村的“对接式”帮扶开展相对贫困治理，派出单位将面临长期性的行政压力。因此，应调整上级部门的联动范围与深度，在财政、民政、公安等不同部门之间建立支持网络，共同聚焦相对贫困家庭认定、区域生态体系整合、贫困代际传递阻断等新领域、新任务。

结语

关于“脱贫不脱政策”片面执行及其衍生成本的探讨围绕着一个理论核心，即扶贫政策体系的“合法性基础”问题。它维系着单一政策在整体政策场域中获取资源的正当性，以及权威决策者和其他社会成员对这一正当性的关键认同。微观上讲，“贫困村”标签的迁移使已脱贫村落全面获取政策资源的合法性基础相对削弱，“片面执行”问题由此而来；而从宏观上看，巩固扶贫政策的合法性基础是在长期层面上继续推进相对贫困治理的基本前提。因此，一方面应将巩固拓展脱贫攻坚成果融入全面推进乡村振兴的历史性规划之中。“国家乡村振兴局”的成立与中央一号文件对“五年过渡期”[25]的划分为脱贫攻坚同乡村振兴的有效衔接提供了重要依托。在全面加强党的集中统一领导的前提下，应从土地支持、人才智力支持、科技支撑等维度做好政策衔接，根据实际情况优化完善各地区现有政策；从产业帮扶、就业帮扶、公共服务提升等层面做好帮扶衔接，稳定现行帮扶政策并打牢产业振兴基础；从制度整合、机构调整、政策更新与细化等维度做好规划衔接，推动工作体系平稳转型。另一方面，坚定推进反贫困领域的法律体系建设，发挥法律法规指引社会价值、约束与组织国家权力资源的关键作用。将相对贫困问题、多维贫困问题、深度贫困地区发展问题、城乡减贫融合问题纳入考量范围，为相关政策体系的合法性基础提供法理阐释。同时，标明反贫困法律体系的适用范围、政策目标、管理机制、权责分配等，这是规避相关政策的“片面执行”风险与长期边缘化困境的重要法理路径。