界面政府理论：理解互联网时代中国政府改革的新视角

李文钊

随着信息技术革命、互联网时代的兴起和人工智能社会的到来，新技术引发的政府改革浪潮方兴未艾，许多国家开始推行以智慧社会、智慧城市、智慧国家、网上政府、电子政府、数字政府、互联网+政府改革等一系列新名词命名的政府改革实践。(1)A.T.Chatfield,& C.G.Reddick.“A Framework for Internet of Things-enabled Smart Government:A Case of IoT Cybersecurity Policies and Use Cases in US Federal Government”. Government Information Quarterly,2019，36(2):346-357.这一政府改革浪潮意味着政府需要拥抱互联网时代进行适应性变革，实现政府改革与技术变革的双向互动。当前，学者们更多是从单一维度来看待这场变革，还缺乏一个整合的框架来理解政府改革和技术变革之间的内在逻辑关系。

互联网时代会对政府形态和组织模式带来根本性挑战吗？这一挑战对政府理论意味着什么？新的时代，需要新的政府理论。为了理解互联网时代的政府改革，尤其是中国情景下的互联网+政府改革，我们基于诺贝尔经济学奖获得者赫伯特·西蒙(Herbert Simon)的人工科学思想(2)H.A.Simon.The Sciences of the Artificial.Cambridge,MA:MIT Press,1996.，提出从界面(Interface)视角看待政府的新理论，即界面政府理论。(3)李文钊：《理解中国城市治理：一个界面治理理论的视角》，载《中国行政管理》，2019(9)。界面政府理论将政府看作一个界面体系，由界面、内部结构、功能和环境等四个要素构成，政府通过界面与民众互动，通过内部结构支撑其功能实现和适应环境。互联网时代使得政府通过一个界面与民众和企业互动，从而有效应对政府的专业化与需求一体化之间的矛盾，满足民众和企业的所有需求成为可能。基于人民中心的政府统一界面重构成为理解新技术背景下政府改革浪潮的“钥匙”，也是进一步推进政府改革的“指南”。互联网对政府的变革刚刚开始，未来需要以人民为中心对政府界面实现全面重构。

一、互联网时代的政府和人民：分工专业化与需求一体化之间的矛盾

分工与专业化带来效率，也产生了协调的难题，分工与协调之间的平衡成为组织研究的重要话题。传统上，研究者对于分工与协调之间的讨论主要侧重组织的横向层面来展开，如组织中人事部门与业务部门之间的协调。西蒙认为分工不仅存在横向分工，也存在纵向分工，提出了纵向协调问题，强调不同层级如何协调行为实现共同目标。(4)H.A.Simon.Administrative Behavior.New York:The Free Press,1997.而纵向协调的核心是集权与分权问题，它强调哪些决策权应该分配给下级部门，哪些决策权应该给予上级部门，如何实现不同层级决策权有效协调。

一旦从组织内分工与协调扩展到组织间分工与协调，问题就变得更加复杂。对于公共部门而言，组织间横向分工协调问题主要是指不同部门之间协调问题，如污染问题涉及环境部门、规划部门、财政部门等不同部门之间的协调。组织间纵向分工协调主要是指不同层级政府之间协调问题，如京津冀协同发展就涉及中央部门、河北省、北京市、天津市等不同层级政府之间的协调。由于存在多层级分工与协调之间的矛盾，政府组织间横向和纵向分工与协调难以通过组织整合来完全实现。由此，如何推进政府组织间协调，就构成了理论分歧的焦点。美国20世纪60年代和70年代有关大城市分立与合并改革的争论，其实质就是政府组织间协调问题。(5)E.Ostrom.“Metropolitan Reform:Propositions Derived from Two Traditions”.Social Science Quarterly,1972(53):474-493.

政府组织间横向和纵向协调问题产生的根源在于公共事务的复杂性和企业民众需求的一体化，而这两者对专业化分工带来了挑战。专业化分工需要一个部门完成一项任务，但是公共事务复杂性和需求一体化要求多个部门来解决问题和提供服务。例如，养老问题涉及医疗、照料、保险、家庭、社区等多个方面，对民众而言，这些需求是一体的；但对政府而言，任何单一的政府部门都不可能解决这一复杂问题。换言之，民众需求的一体化使得任何单一的政府部门很难满足其需求，它需要一系列的政府部门来共同满足其需求。

互联网时代加剧了分工专业化与需求一体化之间的矛盾，对政府横向和纵向协调提出了新的挑战。信息技术变革和互联网时代使得商业模式发生了很大变化。现在，一个人可以通过网络获得多样性服务，一个平台可以满足多样性需求，而这正是平台经济兴起的原因。网络平台根据个人需求不断重构，为个人提供系统化、集成化和一体化的解决方案。而在政府领域，一个人仍然需要分别与不同政府部门打交道，从不同政府部门获取服务。为了弥补分工专业化与需求一体化之间的矛盾，中国政府开启了“互联网+政府”的变革，通过网上政府和数字政府的建设来推动政府部门间和多层级政府间协调和整合，以满足民众和企业需求。

政府改革理论有其实践基础，不同的政府改革实践推动了多样性政府理论产生。作为研究政府的专门学问，公共行政学的产生、发展与演进都离不开政府改革实践，其理论更替直接受到政府改革实践的驱动。(6)J.C.Raadschelders.Public Administration:The Interdisciplinary Study of Government.New York:Oxford University Press,2011.而如何在政府改革实践与政府理论之间建立有机联系，如何为政府改革实践提供有用知识，如何平衡科学与实用之间关系，一直是公共行政学面临的挑战，也是其“身份危机”的核心原因。(7)V.Ostrom.The Intellectual Crisis in American Public Administration.Tuscaloosa:University of Alabama Press,2008；J.C.Raadschelders.“The State of Theory in the Study of Public Administration in the United States:Balancing Evidence-Based,Usable Knowledge,and Conceptual Understanding”.Administrative Theory & Praxis,2019,41(1):79-98.在西方国家，20世纪80年代英国首相撒切尔夫人和美国总统里根推行的私有化、市场化和放松管制改革，催生了新公共管理运动，使得市场型政府和契约型政府成为一种时尚。(8)C.Hood.“The ‘New Public Management’in the 1980s:Variations on a Theme”.Accounting,Organizations and Society,1995,20(2-3):93-109.为了应对政府部门分立对于协调和整合的挑战，西方国家于20世纪90年代开始尝试建立跨部门的协调机制，这使得整体型政府理论得以产生。(9)T.Christensen, & P.Lægreid.“The Whole-of-Government Approach to Public Sector Reform”.Public Administration Review,2007,67(6):1059-1066.在中国，研究者根据中国政府改革实践，探讨了政府行为与中国发展之间的关系，发展了锦标赛、发包制、项目制、一统体制与有效治理、最小统治风险等模型。(10)冯猛、艾云、刘世定：《理解政府行为与制度安排》，载刘世定主编：《经济社会学研究(第5辑)》，1-20页，北京，社会科学文献出版社,2018。但是，当前政府研究的主要途径，以及根据这些途径形成的政府理论都不足以对“互联网+政府改革”实践提供很好的解释。

二、界面政府理论：一个研究互联网时代政府的新范式

我们试对现有政府研究途径进行简要回顾，并指出其对“互联网+政府改革”实践解释力的不足。对于政府的研究存在不同路径，形成了多样性政府理论。(11)路径对应的英文词汇是approach，它强调分析和研究政府的切入点，而理论对应的英文词汇是theory，它强调基于路径的视角之后形成的一些关于政府的假设和观点，同样的视角可以形成多种不同的理论。周飞舟对社会学分析政府行为的路径进行了总结，认为社会学研究者在研究政府行为时形成了三种范式：利益结构分析、制度分析、迈向有历史维度的政府行为分析，每一种范式之下又发展了多样性政府理论。(12)周飞舟：《政府行为与中国社会发展——社会学的研究发现及范式演变》，载《中国社会科学》，2019(3)。公共行政学家克里斯多佛·胡德(Christopher Hood)认为，对于政府做什么的问题，通常有两种回答方式：一种是描述政府内部发生了什么，重点讨论政府的权力、影响和决策过程；另一种是关注政府感兴趣的主题，这涉及政府对社会干预的事项，这一事项清单可以很长。而他提出了第三种看待政府做什么的视角，即关注政府行动的工具，研究政府用什么行政工具来实现目的。(13)C.Hood,& H.Z.Margetts.The Tools of Government in the Digital Age.New York:Macmillan International Higher Education,2007.胡德对于政府研究的途径给出了一个有意义的分类框架，即组织途径、职能途径和工具途径。

一些学者分别针对政府研究提出了制度、网络、财政、技术和价值途径，形成了对上述途径的补充。著名政治学家、公共行政学家文森特·奥斯特罗姆(Vincent Ostrom)则从挑战大都市地区政府的“重叠职能”和“交叉管辖”的假设出发，提出了根据多中心政治体制组织大都市地区政府组织的思路，这一思路是后来多中心治理理论的基础。(14)V.Ostrom,C.M.Tiebout,& R.Warren.“The Organization of Government in Metropolitan Areas:A Theoretical Inquiry”.American Political Science Review,1961,55(4):831-842.文森特对于政府的研究，可以称为制度途径或公共选择途径，强调应该根据物品属性来选择政府组织模式，官僚制政府和集权模式并非“唯一解决方案”(15)V.Ostrom,& E.Ostrom.“Public Choice:A Different Approach to the Study of Public Administration”.Public Administration Review,1971,31(2):203-216.。网络途径是政府研究的另一种视角，它强调政府自身与政府社会之间关系网络是政府运行的新形态，前者强调政府间网络，后者强调政府社会间网络。(16)K.G.Provan,& H.B.Milward.“Do Networks Really Work? A Framework for Evaluating Public-Sector Organizational Networks”.Public Administration Review,2001,61(4):414-423.整体性政府理论是政府间网络的体现，它强调不同政府之间协同对于问题解决的重要性。合作治理和网络治理则是政府社会间网络的体现，它强调政府与社会共同来应对挑战实现公共事务的有效治理。(17)C.Ansell,& A.Gash.“Collaborative Governance in Theory and Practice”.Journal of Public Administration Research and Theory,2008,18(4):543-571.财政学者对于政府的研究，主要是从收入和支出的角度来讨论政府问题，关注政府的钱从哪里来，花在什么地方，如何兼顾效率与公平，并由此发展了不同的政府理论。(18)J.M.Buchanan,& R.A.Musgrave.Public Finance and Public Choice:Two Contrasting Visions of the State.Cambridge,MA:MIT Press,1999.早期的电子政务、当前的数字政府研究代表了从技术角度研究政府的路径，讨论政府的数字化转型、变革及其影响，数字政府开始与政府改革、政府绩效、信任、公共服务等建立联系。(19)M.Lips.Digital Government:Managing Public Sector Reform in the Digital Era.New York:Routledge,2019.价值研究途径关注政府追求的目标，试图为政府提供一个不同地方市场失灵的理论基础，强调公共失灵是政府存在的根基。(20)B.Bozeman.“Public Value Failure:When Efficient Markets May not Do”.Public Administration Review,2002,62(2):145-161.

应该说，政府研究学者已经意识到互联网和信息技术对于政府改革的影响，并且开始提出一些新的路径来补充。中国政府进行了一些改革实践探索，以实现政府与民众的有效互动，如推行“互联网+政务服务”来实现“一门、一网、一次”的政务服务。这些实践，需要新的政府理论来解释。我们从人工科学视角来研究政府，提出一种新的政府理论，即界面政府理论，主张作为界面的政府需要处理好其内部结构与外部环境之间的关系，更好地实现政府的功能。界面变革成为政府改革的新趋势。

“界面”是西蒙人工科学的核心概念，西蒙认为界面可以作为一个区分内部结构与外部环境的分界点。在西蒙看来，人工科学不同于自然科学，人工物与自然物的主要区别有四点：(1)人工物是由人类合成的；(2)人工物可能模仿了自然物的某些方面，但是缺乏后者的实质内容；(3)人工物可以用功能、目标和适应来定义；(4)人工物既用描述性词汇，也用规范性词汇来讨论。(21)西蒙对人工物给出了一个对称性定义：“人工物可以被想象成为一个汇合点，一个界面，这一界面处于内部环境和外部环境之间，内部环境就是人工物的实质和组织模式，外部环境就是人工物运行的环境。”(22)H.A.Simon.The Sciences of the Artificial.Cambridge,MA:MIT Press,1996,p.5，p.6.于是，功能和目标、内部结构、外部环境构成了人工科学三个最核心的要素，自然科学对其中两个要素发挥作用，即内部结构和外部环境都需要遵循科学逻辑。

与西蒙同时代的文森特也发表了类似看法，他认为自然科学方法不一定能够应用于公共行政研究，究其根本原因在于公共行政是一种人工物(Artifacts)。对此，他指出：“我们首先应该将行政任务和行政安排看成艺术品或人工物。理解艺术品或人工物需要一些不同于理解自然现象的视角。”(23)对于人工物，文森特也给出了一个清晰的定义：“我将人工物界定为任何人类创造的事物，它需要依靠学习和知识来服务人类。我将创造人工物中的任务和过程称之为技艺(Artisanship)：艺术师(artisans)创造人工物。”(24)V.Ostrom.“Artisanship and Artifact”.Public Administration Review,1980,40(4)：309.对于文森特而言，人工物是人类利用知识将自然物质转换为实现人类目的的过程，它包括“事实要素”和“价值要素”，所有的人工物都不能离开人类自身的价值追求，于是他将这一发现总结为：“技艺涉及对事实和价值的考虑。两者都是人工物的组织部分，技艺绝不是一种与事实无关的探索，人工物也不是一种价值无涉的产品。”(25)V.Ostrom.“Artisanship and Artifact”.Public Administration Review,1980,40(4)：310.由此可见，文森特对于人工物的定义与西蒙的定义具有内在一致性，需要将自然科学与社会科学有机融合。

从人工物的角度思考和研究政府，可以提出一种新的政府理论，鉴于界面的重要性，我们将这种政府理论称为界面政府理论(见图1)。

图1 界面政府理论的分析框架

政府改革的过程是一种人工物替代另一种人工物的过程，其中包含着技艺者的偏好、价值、主张和对事实的观察。界面政府理论可以作为一个分析框架，来对现有政府研究途径进行整合。胡德有关政府内部、政府职能和政府工具等三种途径的研究，其实涉及界面政府理论中内部结构、功能和环境，组织途径是界面政府内部结构的研究内容，职能途径是界面政府功能和目标的研究内容，工具途径则是界面政府与环境之间互动的方式。而制度、网络、财政、技术和价值途径也都涉及界面政府理论中内部结构、功能和目标、环境等要素，如制度、财政和技术涉及内部结构，价值涉及功能和目标，网络则涉及界面。从目前研究途径看，很多学者更多是从要素的角度来研究政府改革，没有将政府看作一个整体，对于将政府看作一个界面并通过界面重构来实现政府改革关注不多。

尽管“界面”一词在西蒙的人工科学体系中承担“汇合点”的角色，通过界面区分内部结构和外部环境，实现人工物的功能，应对环境挑战，这一概念的重要性却没有得到足够重视。在很多时候，“界面”甚至等同于人工物，这也使得西蒙在以人工科学理论进行研究时，重点讨论了内部结构、功能和目标、环境三者之间的互动关系。演化学者会重视环境的作用，强调在环境和功能一定的情况下，可以预测人工物的内部结构运行，如组织趋同现象的研究就是主张制度环境对组织行为的影响。另外，有时候可以通过对内部结构与环境相对“隔离”，让内部结构适应多样性的环境，如官僚制作为一种运行方式可以适用于多样性的情景之中，公司治理中也可能存在官僚制结构。

对于“界面”的忽略，使得西蒙主要关注给定“界面”之下的研究和对这个或那个界面的研究。一旦将“界面”作为一个可变选项来考虑，意味着“界面”本身也是可以发生变迁的，这为界面政府理论的动态研究和比较研究提供了可能。为此，我们将“界面”的改革和变迁作为关注的焦点，讨论界面改革作为政府改革的重要变革方式，并以此来理解互联网时代的中国政府改革，试图为这一变革提供一个新的解释框架。通过界面变革，中国政府很好地解决了专业化分工与需求一体化之间的矛盾，实现公民与作为整体的界面互动，而不需要与一个个具体政府部门互动(见图2)。

图2 政府界面改革

从图2可以看出，在界面变革以前，公民需要根据其需求与一个个政府部门打交道，而政府实现界面变革之后，公民只需要通过一个界面就能够满足自身所有需求。从界面政府理论的角度看，大部门制改革代表了一种组织界面重构的尝试，它将几个政府部门合并为一个界面。但是，将多个政府部门界面合并为一个界面时，也面临着组织内交易成本和组织间交易成本的权衡。而在互联网时代，网络为界面提供了新平台和空间，这使得界面具有可扩展性，可以超越时间和空间的限制，为所有政府部门连接在一起形成统一界面为民众提供服务创造了可能性。界面变革意味着，政府可以在不对其组织结构改革的基础上，通过重新建构界面来实现政府变革。正是在这个意义上，“互联网+政府改革”本质上是一个政府的界面革命，网络只是实现界面变革的技术载体。

三、服务界面重构：“互联网+政务服务”的探索

我们从界面政府理论出发，将政府改革看作是一个界面重构的过程，而界面重构的一个核心思想是以人民为中心，基于民众需求一体化来对政府界面进行变革。当前，中国很多政府改革举措都体现了界面重构的思想，最典型的改革是通过“互联网+政务服务”实现服务界面重构。事实上，政府的界面重构刚刚开始，审批界面重构、互动界面重构和监管界面重构等一系列改革正在推进，界面变革成为政府改革的新趋势。

中国政务服务改革最能体现界面政府理论的核心思想，它通过服务界面重构来处理专业化分工和一体化需求之间的矛盾，降低民众获得政务服务的成本，为民众提供优质的政务服务。早期的政务服务改革主要是通过一站式办公将所有政务服务集中在同一个地点，以方便民众和企业享受便捷的政务服务。广东省江门市行政服务中心于1997年2月建立，是中国最早的政务服务大厅。目前各地基本上都建立了政务服务中心，尽管有不同称呼，如行政服务中心、政务大厅、市政服务中心等。(26)朱旭峰、张友浪：《创新与扩散:新型行政审批制度在中国城市的兴起》，载《管理世界》,2015(10)。从界面政府理论的视角看，中国建立政务服务中心是一个物理界面重构的过程，其核心是从空间上将所有政府部门的服务集中在同一个地方，以改变民众与政府部门互动方式。对此，王澜明将政务服务中心定义为：“集政府各部门于一体、集行政许可于一体、集公共服务与公共资源交易于一体的多功能、全方位综合服务平台，充分体现了服务型政府的工作宗旨和服务性质。”(27)王澜明：《我国政务服务中心的建设和运行》，载《中国行政管理》,2012(9)。

2011年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》(以下简称《意见》)，首次针对政务服务中心的定位、职能和运行等进行了规定，这使得政务服务中心建设纳入国家议程，成为中国政府改革和自身建设的重要内容。《意见》对于政务中心的发展指明了方向，强调政务服务中心逐步实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式。这意味着，对于政务服务中心的未来发展目标，不仅要实现物理界面重构来实现融合，还要实现程序界面重构，通过流程再造让一个界面与公众接触，真正实现统一界面满足多样性需求。

随着互联网时代的兴起，当前政务服务改革的核心是“互联网+政务服务”，互联网替代物理设施成为界面重构的载体，通过互联网界面和物理界面的双重重构来实现“一网、一门、一次”的目标。与传统政务中心基于物理界面重构相比，“互联网+政务服务”是时间和空间界面的重构，通过互联网来跨越时间、空间、层级和领域等各方面限制，打造全国层面的统一界面，实现所有政府和部门的互联互通，让公民通过网络界面来实现跨领域、跨层次和跨行业的政府部门整合。针对“互联网+政务服务”，国务院先后出台了三个文件、一个法规和一个实施方案，分别是《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》(国发〔2015〕40号)、《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》(国发〔2016〕55号)、《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》(国发〔2018〕27号)、《国务院关于在线政务服务的若干规定》(国令第716号)和《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》(2018)。

从界面政府理论的视角看，“互联网+政务服务”的演进过程是政务服务界面不断重构的过程，也是界面功能不断深入的过程，更是从政务服务供给导向向政务服务需求导向转变的过程，全国性一体化在线政务服务平台正在形成之中。对于一体化在线平台的建设目标，《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》提出：“加快建设全国一体化在线政务服务平台，推进各地区各部门政务服务平台规范化、标准化、集约化建设和互联互通，形成全国政务服务‘一张网’”，并且强调“政务服务线上线下融合互通，跨地区、跨部门、跨层级协同办理，全城通办、就近能办、异地可办，服务效能大幅提升，全面实现全国‘一网通办’”(28)《国务院关于加快推进全国一体化在线政务平台建设的指导意见》，见http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-07/31/content_5310797.htm。，这是对政务服务界面的功能要求。

建构一体化在线平台界面，可以很好地实现以一体化、多样性和多层次的政务服务来回应和满足互联网时代民众对政务服务的需求，重构政府和民众之间关系模式。一体化在线平台使得政务服务的便利性、效率和质量大大提升，减少了制度性交易成本，可以更好地释放和激发社会活力。政务服务界面重构的思想正在扩散到政府改革的各个领域和各个方面，权力界面、规划界面、审批界面、互动界面、监管界面等都在进行变革，通过界面重构来实现政府改革是一个全方位、系统性和全局性变革。

服务界面重构的思想被应用于政府改革的各个方面，其核心是以统一界面来满足一体化和多样性需求，如通过“清单制度”实现权力界面重构，通过“多规合一”实现规划界面重构，通过“一业一证”实现审批界面重构，通过“12345”市民热线(29)参见中国人民大学、北京市党建研究所联合调研组：《一条热线撬动的“治理革命”——北京市“接诉即办”改革情况调研报告》，载《求是》，2021(12)。实现互动界面重构，通过“互联网+监管”实现监管界面重构。“12345”市民服务热线是政府与民众之间互动界面的重构，其核心是将政府的多条服务热线整合成为一条服务热线，让民众能够通过一个电话找到政府。“12345”市民服务热线是政府非紧急救助热线，北京市对其进行改造，重新赋予其政府与社会全方位互动的功能，实现“接诉即办”和互动界面重构。北京市为了实现“一条热线听诉求”，市政务服务管理局从市级层面大力推动各类服务热线的清理整合，目前12345已经整合43条热线。界面政府理论的视角，使得差异性和多样性的政府改革找到了共同的理论基础，通过一体化界面来满足一体化需求。

互联网的本质是人与人之间联系界面的重构，通过虚拟界面取代实体界面，它实现一个网络连接所有的人，超越时间和空间对人与人交往的限制，真正达到了万物互联互通的理想。这一变革最开始对人们的生活和商业产生了影响，互联网对于生活的变革使得人与人之间联系更加紧密，而互联网对于商业的变革让人的生活更加便利，一个网络可以解决人们的所有需求。

互联网时代放大了政府服务领域需求一体化与分工专业化之间的矛盾，使得民众对于一体化政府存在诉求。为了应对公民和企业一体化需求与政府部门专业化分工之间的矛盾，重新整合条块之间关系，政府率先开启了一系列变革。原来的政府改革理论不足以解释新的政府改革实践，新实践呼唤新政府理论。我们通过引入人工科学的思想，提出界面政府理论，可以为现有的政府改革提供一个统一的解释。这意味着，通过界面重构可以解决一体化需求与专业化分工之间的矛盾，实现“一个界面”来应对“一体化需求”，从而最终实现以人民为中心。“互联网+政务服务”是政府界面重构的典型，它通过物理界面和网络界面的重构来解决企业和民众差异性、多样性和系统性需求。权力界面、规划界面、审批界面、互动界面、监管界面等都在实现变革，真正创造“一个界面，多样性需求”。界面政府理论提供了一个从“知道什么”(know what)向“知道如何”(know how)的转变，其本质是对政府改革背后的设计原理的把握。理解了当前政府改革背后的基本原理，就可以更好地推进互联网时代的政府改革。