粤港澳大湾区职业教育合作体系的 “圈层结构”及其治理

摘 要：粤港澳大湾区的职业教育合作是发展粤港澳大湾区的国家战略需要，也是公共事务协同治理的必然路径，更是高质量职业教育的本质所在。从政治、管理、教育的三重进路出发，以政策制定、资源互补与产教融合为合作目标，粤港澳大湾区职业教育合作可形成政府间合作网络、校际合作网络以及以院校为核心的1（学校）+X（地方政府、其他职业院校、非政府组织、行业企业）多种组合的校企合作网络，呈现多层级圈层化的结构特点。要促进圈层结构间各主体在合作网络间一致有效的集体行动，需要明确合作的网络类型，选择好合作伙伴与合作方式，充分发挥政府的集成者角色作用并积极探索契约治理等新型网络治理的程序和手段。

关键词：粤港澳大湾区;职业教育;合作网络;圈层结构

《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称规划纲要）的指导思想指出，要不断深化粤港澳互利合作，进一步建立互利共赢的区域合作关系，推动区域经济协同发展。随着粤港澳大湾区建设步伐的加速，全方位、多层次的区域合作日滋月益，如跨境的深港双城联动公交运营、多主体联合开展技术攻关、金融行业的跨境服务、三地共建创新工作室联盟等等。可以看出，大湾区的合作不仅限于投资贸易，各发展主体在基础设施、金融服务、科技教育等多个领域进行着协同发展模式的创新探索。实际上，在不同国家不同地区，不同组织之间的相互依赖日渐深入的今天，公共产品的合作供给、公共事务的跨境治理早已成为国家治理领域重要的研究议题。学者们从政府间合作、协同治理、网络治理等不同理论视角展开讨论，对于合作的形式、困境、影响合作的因素等方面提供了有启发的借鉴。

作为一种准公共产品的职业教育，既是科技教育领域的重要组成，也是区域经济增长的重要支撑，在粤港澳大湾区这样一个特殊的地理区域职业教育应形成什么样的合作模式，如何达至高质量的有效合作？厘清大湾区职业教育合作治理体系的结构与内容，分析合作体系的结构性困境，探讨构建职业教育区域合作关系的实现路径，对于抓住粤港澳深化合作的机遇，提升大湾区职业教育供给水平具有重要的现实意义。戴维·H·罗森布鲁姆等从管理、政治和法律的途径对公共行政学进行了阐述和分析，为公共行政学者提供了全面和深度理解公共行政的分析框架。[1]而大湾区职业教育的合作供给亦涉及政治、管理、职业教育多学科领域，依据罗森布鲁姆多维视野的解读方式，下文将从政治、管理与职业教育的三重进路出发，对大湾区职业教育合作体系的内涵、结构类型、合作网络建构的实现路径等，进行综合性思考和解析。

一、大湾区职业教育合作的三重意涵

（一）政治的角度：合作是发展粤港澳大湾区的国家战略需要

正如规划纲要所言，建设粤港澳大湾区，既是新时代推动形成全面开放新格局的新举措，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。区域治理领域的研究者认为粤港澳大湾区是国家通过调节国家、区域与城市尺度之间的关系解决领域政治问题的一轮尺度重组，是一个政治地理空间。[2]在这个重组的新的政治地理空间，以一体化的经济发展体系消解边界问题，保证政治稳定。一体化的经济发展体系，离不开一体化的职业教育合作。在职业教育领域促成城市的合作联盟，深化内地城市与港澳城市的交流合作，反过来亦可促进一体化经济体的形成。更进一步，它将助力于区域的国际竞争力，助力于这个特别空间区域的繁荣稳定。此外，大湾区作为国家的区域发展的政策安排，重塑了资本流动的地方空间，就此而言，大湾区职业教育合作体系的构建意味着可重塑大湾区九城市间职业教育资源的流动空间，形成三地职教开放发展的新格局，这自当是“一国两制”事业发展新实践的重要组成部分。实践上，发展的理念已经渗透到经济社会发展的各个领域，粤港澳三地的职业教育也需要为区域的发展承担起相应的国家责任。

（二）管理的角度：合作是公共事务协同治理的必然路径

协同，不但有合作之意，更是围绕创新目标，多主体、多因素相互补充、配合协作的行为，其本質是一种管理创新。同理，职业教育的合作，就是提高效率，实现管理学意义上1+1>2的协同效应，促进该区域职业教育的整体发展。协同还意味着，由简单的城市间教育资源的竞争走向城市群职业教育高质量发展的合作，促进资源互补，实现共建共享。经典的资源依赖理论认为，任何组织即使是资源较为丰富的组织也不可能孤立存在，都需要不断地进行资源交换。大湾区为职业教育服务供给提供了更多元的主体，延展了资源交换的空间，多个城市间资源互补，有助于提升资源配置效率，形成协同创新的态势。大湾区九城在知识创造、知识转化、产品应用方面各具优势，提供了科技创新的沃土。就职业教育而言，同样也有学科、专业、技能各具优势的城市与学校，大湾区的职业教育合作就是引导各路力量发挥各自的资源优势，规避资源依赖劣势，实现互惠共享。规划纲要指出，支持粤港澳高校合作办学，鼓励联合共建优势学科、实验室和研究中心。三地组织间涵盖国际国内两个市场、两类资源，探索不同制度框架下的市场、资源的有效对接，有助于实现更高层次的职业教育合作与竞争，也是促进大湾区职业教育整体质量提升的管理学意涵所在。

（三）教育的角度：合作是高质量职业教育的本质所在

如何促进职业教育产教的深度融合，进一步提升职业教育质量，提高职业教育服务当地经济社会发展的能力，一直是职业教育发展的核心问题。职业教育与其他类型教育的最大不同就是倡导工学结合、产教融合、校企合作。所谓产教融合，就是职业院校与行业企业达至深度合作。产教融合的深度决定了职业教育的发展程度。要打造更符合经济社会发展的高技能人才，离不开以市场为导向的校企合作。更进一步，就是要形成学校、政府、产业、企业等主体的全方位合作，形成创新链、产业链、需求链、服务链全覆盖的产学研平台。大湾区三地九城，可以为这种合作提供更宽广的空间、更优质的平台、更国际化的视野。毕竟，单一的行政手段或市场化取向或纯公益取向都不是提升公共服务效益的最佳方式，职业教育的供给也需要多个伙伴之间的有效合作。政行校企之间的深度合作正是职业教育区别于其他教育类型的本质所在。

二、大湾区的职业教育合作：多圈层嵌套式的结构体系

就大湾区职业教育合作体系而言，如上文所述，由于其处在特殊的政治地理空间，职业教育合作被赋予了政治、管理和教育等更为丰富的价值意涵、多种取向的实现路径。这既是职业教育合作建构自身话语体系的起点，也是我们认识和解剖大湾区职业教育合作体系的基础。不同的时代背景和组织环境，会促成包含不同的组织间合作目的、合作范围和合作方式的合作类型，基于政治、管理、职业教育的三种合作取向，从合作类型开始解读大湾区职业教育合作体系。

尤金·巴达赫曾把合作界定为“两个或两个以上的机构，通过一起工作而非独立行事来增加公共价值”的任何共同活动。[3]这一概念为我们对合作体系的解析提供了分类维度。“两个或两个以上的机构”表明“合作”是以组织为单位的，分析聚焦于组织层面;进而，什么样的机构，多少机构，即合作的组织类型与多寡亦是区分合作类型的重要指标。此外，英国学者希克斯（Perri 6）将公共事务的跨界合作划分为四个层次：政策制定中的协同或政策协同，项目管理中的协同或项目协同，服务供给（包括管制）中的协同，面向个体的服务协同。[4]澳大利亚政府的跨部门协同主要侧重于三个层次：政策制定中的协同，政策执行和项目管理中的协同，公共服务供给中的协同。上述，从合作的任务与目标，提供了合作体系构建的另一维度。依此，将职业教育合作类型划分如表1所示。

（一）政策制定：多层级的政府间合作

粤港澳大湾区内含九个城市，而这九个城市身处不同的行政层级、不同的制度环境，甚至不同的法域。城市之间制度差异巨大，经济水平不一，职业教育的发展模式、发展水平更是不尽相同。“一国两制”、多层级政府意味着与职业教育相关的制度设计、政策框架存在由于行政级别和行政权力边界带来的效度有限性问题。在这样一个特殊的政治地理空间讨论职业教育的合作，就是讨论如何跨越城市的行政权力边界问题。一方面，需要横向的同级的城市政府间的协同合作，另一方面更需要纵向的处在多重行政架构中不同层级的政府间协同合作。实际上，多层级治理理论早已用于区域的公共事务讨论，尤其是流域治理、空气环境治理等跨城市边界的协同治理问题。多层级治理强调建立制度框架秩序，主张通过协调、统筹各个层级行为主体的活动来实现有序、高效的合作。[5]这正是大湾区职业教育合作所需要实现的制度性集体行动，即通过政策工具、顶层设计、制度框架形成常态化的对等交流与协商机制，实现各层级政府在职业教育领域可持续性的共同行动。

（二）资源互补：跨域的校际合作

资源依赖理论的重要假设之一就是，组织最重要的是生存，为了生存需要获取资源。由于资源总是有限的，尤其是那些有价值、稀缺或不可替代的资源。资源优势使得组织可以有较大的自主性，在与其他组织的关系中掌握支配权和控制权。因此，就组织而言，需要不断增强核心竞争力，提高获取资源的能力，同时，组织也试图通过差异化的资源优势，实现资源互补，稳固组织生存力。面对大湾区的协同发展前景和职业教育的改革驱动，职业院校若想脱颖而出，形成和稳固核心竞争力，院校之间的合作则成为必然选择。如前文所述，大湾区形成了一个新的特殊的资源流动空间，教育资源亦如是，大湾区九大城市间的职业教育机构规模、专业设置、发展阶段，各具差异。如，澳门的旅游教育资源丰富，优势显著，香港也有世界顶级的名校。尽管两地拥有顶级院校、一流专业，亦不足以覆盖大湾区经济社会发展所需所有学科和专业。要打造世界级的城市群，建设国际教育示范区，不是某一地区或某几所一流的院校和专业可以担当的，自然需要各教育机构聚三地之力，开展跨境的生源交换、师资交流、学科专长共建共享，发挥协同效应。

（三）产教融合：跨界的校企合作

就教育方式而言， 职业教育区别于其他教育类型的最大特点就是工学结合、产教融合。没有产业行业企业参与的职业教育可以说是失败的不完整的职业教育，无法体现职业教育的职业性、技术性。在校企合作领域，已有许多深入的实践探索。如，建立产业学院、订单培养、教师学术交流、学生交流、资源设备共建共享、现代学徒制等工学结合人才培养模式。大湾区九城产业各具特色，形成了一流又完善的产业配套体系，为湾区职业技术人才提供了广阔的发展天地，也成就了职业教育体系最关键的就业链条。湾区的职业教育机构与专业相关的行业、企业的合作，有利于形成高效、创新的优质的产学研人才培养链条。这样的多元主体融合的集团化办学模式，离不开不同平台之间形成1（学校）+X（地方政府、其他职业院校、非政府组织、行业企业）形成的多类型合作组合，就不同合作内容采取不同的合作方式达至不同的合作目的。

综上，在组织之间依赖各种合作伙伴关系共同提供公共物品、处理公共事物的时代，职业教育在城市群形成、区域合作的背景下，也体现出职业教育的合作类型多、范围广、涉及主体多元的特点。粤港澳区域的职业教育合作涉及的合作主体包括政治与制度层面政府间合作的中央政府、各层级地方政府、城市政府;校際合作中的各高职院校;行校企合作职业培训学院、行业协会、企业、研究机构等。基于不同任务的合作关系正形成纵向上政府间合作，横向上多元主体合作，以及以院校为核心的1（学校）+X（地方政府、其他职业院校、非政府组织、行业企业）的多类型合作组合。

当然，分类的边界并非是刚性的，合作的边界既模糊又具有弹性。政策制定不仅限于政府间合作，教育机构或企业行业的参与与推进亦可促成相关网络关系的形成;而资源互补也绝不仅仅是院校之间的共建共享，资源依赖、互惠双赢广泛存在于达成合作意向的校企之间。因此这个合作体系随着合作网络主体的变化而形成不同的合作关系。

三、大湾区职业教育合作的结构性困境

网络，提供了集约化生产的有效模式，同时又能有效加速组织的信息传递，促进组织的学习成长。网络中彼此相互依赖的组织各司其职又相互融合，呈现出专门化和创新性的优势，促进合作网络的形成与有效运作逐渐成为公共事务发展的新趋势。上文在理论上分析了大湾区职业教育的合作体系的构成和类型，由各层级、各类型的组织间合作网络组成，体现了圈层化嵌套式的结构特点。实践上，一方面，由于政府组织、管理制度及人事激励机制都以科层等级制组织结构为基础设计，这使得不同层级的组织，难以自发地形成特定目的的对等交流的合作网络;另一方面，处在不同制度框架中的组织即使自主地构建起合作关系，也很难保证合作各方的有效参与及合作网络的可持续发展。此外，就组织的性质而言，职业教育多种公私伙伴关系形成的网络，对于教育行政部门也是一种挑战，既不能因私人组织的参与损害其公共价值，又要能协调各种资源提供有质量的教育服务与产品，而这对于习惯选择行政手段进行层级管理的政府部门来说绝非易事。

（一）政策制定与实施的合作受限于层级

层级制下，下级政府执行上级政府的政策。中央、省级的政策在内地城市可以通过行政体系及完备的政策执行链条进行有效的信息传达与政策分解和实施，但由于大湾区跨制度区域的特殊性，港澳两地不受这个行政体系约束，三地要进行职业教育合作缺乏对话与集体行动的制度框架。一则，在大湾区职业教育合作中，行政区划的界线使得各层级政府通常从有利辖区的角度行事和决策，难以形成通盘考虑下的整体合作目标，在合作关系中的职责权限、角色作用尚不明确。二则，尽管已经开始有大湾区建设领导小组之类的大湾区建设议事协调机构，但在职业教育领域，还未建立起三地在职业教育政策上对话、谈判、协调、协商、妥协的集体选择和行动的平台，无法形成有效的统一决策。三则，正是由于相关议事协调机构缺乏，也未建立起相应的职业教育合作常态化的运作机制。顶层设计上，编制职业教育合作规划刻不容缓，近日教育部、广东省人民政府印发《粤港澳大湾区高等教育合作发展规划》，而形成达成共识的资历框架、学分认证办法、涵盖三地从上至下的项目发包等也都有很多待完善的空间。总之，没有强有力的更高层级政府的推动形成制度框架与配套的合作机制，就很难跨越法域甚至行政区划的障碍来促成合作。自组织并不能独立解决职业教育供给问题，合作强调了主体的多元性，然而政府才是使合作促成并有效运转的关键。

（二）合作网络的确立缺乏确定性与可持续性

网络治理隐含自主治理公共事务的意涵，然而自发组建的合作网络组合随机，发展缺乏确定性。很多时候，为获取资源而形成的校际合作存在合而不作、纸面上的合作的情况。研究指出，目前集团化办学，存在校际互动合作的低效与深化困境。基于837名教师的调研数据表明，近三分之一的教师跨校合作体验处于“合而不作”状态。[6]就校际合作而言，由于组织本身的边界意识，使得不同办学水平、办学层次之间的合作存在异质性和排他性，同类组织之间又天然地存在竞争性，这使得深层次的校际合作较难实现。另一方面，校际合作的效率有待提高，很多时候学校将合作作为目标，可行性成了首要的考虑，合作院校是否有与之匹配的互补资源、是否搭建起合适的合作机制，不是重要的考量。尤其是大湾区，制度环境给校际的合作增加了难度，合作更受到政策、制度、办学实力等诸多因素的影响，合作网络的建立与发展就更存在不确定性和不可持续的担忧。

（三）缺乏圈层链接者或链接能力不足

伯特的“结构洞”理论，指出个人在网络的位置比关系的强弱更为重要。个人或组织要想在竞争中保持优势，就必须建立广泛的联系，同时占据更多的结构洞。延伸到组织之间的合作网络，越是拥有占据结构洞的链接者，越易于形成合作网络。在职业教育合作中，职业院校处在核心位置，作为网络构建中的主要行动者，掌握越多信息，组织之间的沟通链接能力越强，行动范围越广，其促成合作网络的可能性就越大。在职业院校与政行校企等各类主体开展合作的实践中，一方面缺乏具有足够关系网络、占据丰富结构洞、能够跨界链接资源的行动者;另一方面，在促进交流合作的过程中，由于院校参与市场竞争的动力不足等，行动者的行动力、执行效率也因激励机制设计等问题难以形成有效的合作网络链接。

四、圈层合作网络的构建与运行：新的挑战

当回应湾区建设需求应运而生的各种合作网络出现，职业教育的发展绩效越来越依赖于各种伙伴关系以及合作伙伴承担起各自责任的程度，如何建构并有效管理一个由多层级、嵌套式网络组成的再组织化的组织结构（合作体系）成为成功的集体行动的关键。

（一）设计网络，确定圈层的类型

网络成败往往取决于最原始的设计。讨论到职业教育合作体系时，实际上讨论的是有待建设的并不存在的网络。建构网络首先要关注这个网络最终要完成的核心任务是什么，结果是什么，即确定网络结构的目标，同时按照所期望的成果调整网络设计。如前文所述，网络基于三重逻辑，要实现三重取向的目标：一是由不同政府间构建的政策制定网络;二是以院系之间合作为主体基于资源交换的校际合作网络;三是包含政行校企在内的实现最优化的职业教育多元供给的跨界网络。作为重组和重构的组织类型，职业教育合作网络亦可从院校的视角，根据不同的目标，形成1+X的不同组合，选用不同的服务网络类型。同时，教育公共服务供给既存在不同过程主体间的合作，也存在着同类组织间的合作。这种合作的交互连结构成了教育公共服务的网络关系。[7]参照阿格拉诺夫（Agranoff）的分类，依据对责任性和灵活性的不同要求，在办学管理、学生培养、科研协同高校及创新创业联盟等不同任务中可选择性地采用服务合同、供应链、专门类型、渠道性伙伴关系、信息传播、联结交换台等合作类型。[8]

确定合作类型后，就需要选择正确的合作伙伴。每一个合作伙伴都非常重要，只有各组织提供的资源比某一组织或政府单独提供时更为有效才是合适的选择。如果是要提供一种技术性服务，如构建产学研合作网络促进职业教育的专业性，那么就需要寻找资质优良的“供应商”，如名校、最知名的企业、资源丰富的研究团队等。要促进职业教育的资源共享的话，则需要寻找资源互补能相互促进的同类型合作伙伴。

（二）充分发挥政府的集成者角色

网络研究中的“跨界链接者”（Boundary spanners）指发起和创建组织网络的中介角色，是处于网络结构中起着主导作用，影响组织间网络形成的关键行动者。[9]由于权限与激励机制的问题，各主体并不能自主地形成网络，或者仅是两个碎片化的简单的组织之间的合作，难以形成联盟。重组网络、新建网络都需要有力的发起人或者说链接者，那么在区域发展和跨政府、跨部门合作中，扮演链接者角色的组織就被称为链接组织。通过链接组织的联系、沟通和协调，使得合作网络中的组织具有了连续性的沟通与合作，稳定和重复的集体行动。政府治理的领域，链接组织通常体现为领导小组、委员会等议事协调机构，这类机构处于合作网络的中心位置，并依靠机构的制度安排与组织运行规则发展出共同规范，以此增进组织间的互信互惠，巩固和加强组织间的联接关系。

对于跨制度区域的网络，中央政府无疑是最强有力的集成者，大湾区规划就是运用国家政策链接相关主体和资源的顶层制度设计。职业教育领域具体的政策框架与执行项目也需要各级政府成立领导小组、委员会等议事协调性组织，完成新型的网络集成者角色，链接行业企业、政府与学校，或者利用更具相关经验或能力的专业性“中介组织”进行链接。尤其要有国际合作的高度，要对湾区职业教育进行全局性和系统性布局。围绕湾区职业教育的战略需求和学科前沿，充分发挥基于国际合作的专家咨询委员会等智库的作用和决策建议功能，做好职业教育国际合作的宏观谋划。

（三）发展组织间的关系管理

非政府组织、企业甚至其他政府部门都是网络结构中的行动者，他们各自保持对自己资源的控制，但在同一网络中共同决定资源的使用。如何共同决定呢？无论是达成共识还是共同决策，都是组织间的相互作用形式，在“无序”状态下是无法进行的，只有成立制度化的协调组织，建立常态的沟通渠道，形成有效的合作机制才能保障合作秩序，使合作在既定的制度框架下得以进行。

特别要留意的是，职业教育的主体高职院校面临网络关系治理、契约治理的挑战。高校联盟、集团化办学、扩招、1+X项目等都需要建立新型的网络治理安排，有协作有监管，在保证教育服务质量的基础上进行合作。在公共服务与物品的供给中，有多种不同的制度安排，如政府间协议、校企合作協议、政府出售、合同承包、项目发包、补助、特许经营、自由市场、志愿服务等等，协作方式各异，主要依靠协议合同来实现多样化的职业教育服务和产品供给。问题是，高职院校仍然是以传统的行政手段为治理方式，对合作网络关系的处理缺乏经验，处在探索实践期。因此如何有效地进行合作网络的管理，在实现合作各方诉求的前提下，遵循契约精神，又不损害公共利益，都需要谨慎规范的契约流程设计与履行过程中的严格质量监管。

此外，“项目治教”已成为国家和地方政府推动高等职业教育发展的主要形式。维护和发展合作网络，组织专项项目的设计与发包不可或缺。项目强调目标和绩效，并提供了同一网络中的组织为了共同目标而统一行动的载体。项目竞争性、资源聚集性也提高了合作效率。研究指出，组织间关系治理与契约治理研究成果有待在项目情境中得到检验与发展。[10]

总之，在职业教育合作体系的圈层网络中，存在多种形态的合作网络，合作网络之间的交互作用、联结、一体化等可以汇聚资源，提升职业教育服务供给的能力。但如何维持和进一步发展密切的合作关系，更需要教育管理者用网络结构分析的方法，明确网络类型，发挥集成者作用，做好组织间关系管理，在广泛认可的协商机制和强有力的操作工具下，迎接新时代大湾区职业教育协同发展的挑战。

参考文献：

[1]戴维·H·罗森布鲁姆，等.公共行政学：管理、政治和法律的途径[M].张成福，等译校.北京：中国人民大学出版社，2002.

[2]张福磊.多层级治理框架下的区域空间与制度建构：粤港澳大湾区治理体系研究[J].行政论坛，2019（3）：95-102.

[3]尤金·巴达赫.跨部门合作：管理“巧匠”的理论与实践[M].北京：北京大学出版社，2011：6.

[4]PERRI 6.Joined-Up Government in the Western World in Comparative Perspective：A Preliminary Literature Review and Exploration[J].Journal of Public Administration Research and Theory，2004，14（1）：103-138.

[5]张继亮，熊瑞涛.多层级制度框架下的空气污染治理：印度的实践与启示[J].天津行政学院学报，2019（2）：88-95.

[6]张晓蕾，王英豪.从“合而不作”到“合作共赢”：对我国校际教研共同体中教师合作现状的探索性分析[J].教育发展研究，2017（24）：14-20.

[7]李彦荣.区域教育公共服务组织间合作网络的构建[J].教育发展研究，2012（21）：76-80.

[8]罗伯特·阿格拉诺夫，迈克尔·麦圭尔.协作性公共管理：地方政府新战略[M].北京：北京大学出版社，2007：62.

[9]李妮.终身教育服务供给中的跨界合作：论地方电大的“链接者”角色[J].广东开放大学学报，2016（1）：8-13.

[10]骆亚卓.项目契约治理与关系治理研究现状与评述[J].学术前沿，2017（24）：104-107.

（责任编辑 陈志萍）