从产权角度看中国农村土地市场化改革

姚利斌

[摘要]

本文在简要回顾我国不同历史时期的农村土地产权制度及市场，并从产权主体、客体、内容三个方面分析现有农村土地产权制度存在缺陷的基础上，以土地承包经营权为农村土地市场化改革的起点，以市场的观点，从明确集体土地所有权主体、扩大所有权权能、赋予农民更多的土地物权三个角度，充分注意了农村土地改革的现有政策和进度，充分注意了农村土地的多样性和复杂性，有针对性地分析了未来农村土地产权制度改革的路径。

[关键词]

农村  土地产权市场化  改革

由于历史的原因，我国城市和农村土地实行的是二元化的土地框架体系制度，根源于土地产权制度的不同，城乡土地的配置、使用存在巨大的差异。

城市的土地、房屋可以通过市场自由买卖、出租、抵押，有着完善的现代土地产权制度。土地国家所有，所有权由各级政府代行，其物权非常完备并不受限制，市场发育充分，土地价值得到充分显化。

而农村土地产权主体、权能等方面，相关规定或模糊不清，比如农村土地的所有者为农民集体，但是这个权利由谁来行使？怎么行使？规定模糊且无从下手;或设置各种限制，比如农村宅基地的取得须以集体组织成员身份为要件，其流转也被严格限制在本集体内。残缺、不完备的农村土地产权制度，使得农村土地市场交换要素奇缺，市场无法充分发育。所以，在农村土地市场化改革即将拉开大幕的当下，首要的、前提的问题是要厘清具有中国特色的现代农村土地产权制度。

1  中国不同历史时期的土地产权及市场

1.1  古代土地产权制度变迁

在原始氏族社会时期，土地公有并由氏族和家族集体耕作。而后，正如恩格斯所说：“一切文明民族都是从土地公有制开始的，在已经经历了一定的原始阶段的一切民族那里，这种公有制在农业的发展进程中变成生产的桎梏。它被废除，被否定，经过了或短或长的中间阶段之后转变为私有制。”

土地的占有，对各国历史影响极为深远，而对于历代以农立国的中国，农村土地的分配显得更为重要。进入奴隶制时代，商、周实行井田制，土地是贵族所有和农夫使用的权利形式。以秦国商鞅变法为代表，“废井田、开阡陌。”土地所有权主体变为君主、官吏、地主和一小部分自耕农，自耕农世代以耕种经营土地为职业，其土地来源虽各有不同，但私有的田、宅可以进行买卖和遗赠，所有权转让的凭证是双方立下的契券。不过這种买卖等行为受到政治权力和宗法关系等多种限制，在不同的朝代，其活跃度也不尽相同，比如在宋代就较为活跃。

随着经济的发展，除土地所有权买卖之外，形式有了稍许的变化。北齐有规定：“帖卖者，帖田七年，熟田五年，钱还地还，依令听许”。当时称为典质，之后又出现倚当，均为现代土地抵押的雏形。明代以来，定额租制发展，土地所有权与经营权分离，地主保留土地所有权，土地经营权具体化为押租、佃权顶当等形式进入市场，到清代永佃制流行，田面权进入市场，这一时期，是整个封建社会土地市场最壮大的时期。

1.2  新中国建立后的农村土地产权制度变迁

1950年至1953年，全国土改基本完成，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，建立农民土地私有制，农民拥有完整的土地所有权、用益物权等物权，且土地产权可以自由流动不受限制。这一制度从根本上激发了农民的生产积极性，农村生产力得到了恢复和发展。

但是我国从1953年开始，经过两个阶段，建立了土地集体所有并由集体统一经营的人民公社化制度。这种典型的强制性制度变迁，脱离农村实际，压制了基层活力，使我国农业蒙受了巨大损失。

1.3  开启中国农村土地市场化改革之路的家庭联产承包责任制

我国从20世纪70年代末开始，逐步建立家庭承包经营的农地基本制度。1995年，是中国农村土地市场化改革的一个具有划时代意义的起点，这一年，国务院发文明确规定土地承包权可以流转，这意味着农户的承包权可以入市交易，随后中央又在2008、2014年给予进一步确认和规范。从数据看，承包权流转率呈现逐步提高的态势，尤其是经济发达地区，农民逐步从种地这一传承两千多年的职业中脱离出来。从产权角度看，这一制度，在坚持农村土地集体所有的基础上，将承包地的所有权和使用权相分离，经过三十多年，逐步激活农户对承包地占有、使用、收益、处分（流转、抵押）等各项权能，使之形成市场。

从历史来看，农村土地产权交易市场越是活跃，粮食生产非但不会受到影响，农村的生产力反而还会得到大幅度提升。但在封建社会，统治者为维护其统治和便于管制，在农村始终实行的是以小自耕农为主体的低效平衡、简单均匀的体制，始终未能有实质性的突破。新中国成立后，在特殊的历史条件下，以牺牲农村来发展城市，正面的影响巨大，但也造成城乡更加的割裂，贫富差距拉大。中央每年都非常重视“三农”工作，去年又提出了乡村振兴的战略，其政策目标就是要打破这种一直存在的城乡差距。那么突破口又在哪里？笔者以为在于农村土地的市场化改革，而这场改革的突破口在于农村土地产权制度的改革。

2  关于农村土地产权制度与农村土地市场化改革

2.1  农村土地产权制度是市场化改革的前提和基础

土地产权是指有关土地财产的一切权利的总和，一般用“权利束”加以描述，包括土地所有权及与其相联系和相对独立的各种权利，如土地所有权、使用权、抵押权、继承权等。

农村土地市场是指“农村集体所有土地作为商品在流通过程中发生的各种经济关系的总和，以农村土地为交换客体，”从物权法的角度看，农村土地市场可以区分为土地所有权市场和其他物权市场，在中国，主要指用益物权和担保物权等他物权市场。从市场的构成要素看，这些他物权构成了农村土地市场可供交换的商品，明晰的他物权体系，是市场交易的前提和基础。历史上看，产权越是明晰，土地市场也越是活跃，可以这么说，阻碍我国农村土地市场化改革的根源，就在于现有农村土地产权制度的滞后。

2.2  现有农村土地产权制度存在的一些问题

2.2.1 所有权主体模糊及被虚置，导致市场主体（主要是卖方）缺位。现行农村土地产权的一大缺陷，在于农村土地缺乏人格化的主体。城市土地属于国有土地，国有土地有明确的卖方主体，且具体的出讓事宜由国土部门负责。而现有法律对集体土地所有权只是作了一个模糊的规定，并且分别规定有“村农民集体”、“村民小组农民集体”“乡（镇）农民集体”。农民集体到底是什么性质的单位？它如何来行使土地所有权？准确来说，农民集体不是一个严格的法律术语，这种法律概念内涵的模糊使得农民集体在现实中找不到对应的载体，从而很难成为实践层面上的市场主体。

作为补救，法律规定了所有权的行使主体，即：“村集体经济组织或村民委员会”、“村内各集体经济组织或者村民小组”、“乡镇集体经济组织”。但在实践中，大多数地区的农民集体经济组织已经解体或者名存实亡，实际支配和管理土地的是政府和村委会，集体所有制遮遮掩掩实际成为各级政府所有制，集体土地所有权被实际架空，处于虚置状态，导致农村土地市场卖方主体长期缺位，除了土地承包权，农村土地市场的发展很有限。

2.2.2 产权内容残缺及被限制，导致市场可交换要素缺失。我国农村土地产权制度存在的第二大问题是产权的各项权能因种种限制而残缺不全，具体表现为所有权以及农民作为土地使用者的权能残缺。

土地所有权是土地所有者在法律法规的范围内，对其拥有的土地享有占有、使用、收益、处分的权利。因土地对人类的生存与发展具有特别重大的意义，故古今中外的国家无不对土地所有权人的权利加以适当的限制。我国现有法律，基于当时国家的发展战略、粮食生产以及农民保障等考虑，对集体土地的所有权权能作了种种限制，比如在使用权权能方面，集体土地大部分只能用于农业生产，不能进行可以产生巨大经济效益的土地开发（如房地产开发）。

《物权法》对集体建设用地使用权的规定仅有模糊的一条;而《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。基于这种使用范围的限制，其收益权也被牢牢固定，范围以外几无收益，目前利用集体建设用地建设租赁住房也还只是处于试点阶段，迟迟没有铺开。

而农民作为土地使用者，土地承包经营权目前为止已被大部分激活，但是因为集体土地所有权主体的收益得不到保障，其对集体土地的收益也就无法得到保证。另外《物权法》第152条，对宅基地使用权人的权能范围仅限于占有和使用，再加上政策对买方主体的限制，国家在1999、2004、2018均对城市居民购买农村宅基地予以明文禁止，只允许在本集体经济组织内部进行流转，保障农户宅基地用益物权尤其是收益权以及处分权也就难以实现。

市场卖方主体对于土地权能的缺失，尤其是交易权、转让权、抵押权等处分权，导致农村土地市场可作交换的商品种类极少，如组建不久的农村产权交易市场，交易的权利类型仅仅是土地承包权，在现有的国有建设用地出让系统中，集体经营性用地的出让也只是在试点地区才被允许。市场不缺交易的平台，缺的是可交换的要素，这种要素，我们可以理解为主要是土地的各项权能。

2.2.3  产权客体分类复杂，导致市场不够统一。农村土地产权的客体就是农村土地，根据法律及实际用途，农村土地既有保证各种农产品种植以及其它农业用途的农用地，还有农村建设用地（宅基地、经营性、公益性公共设施）以及未利用地。由于用途的多样性和复杂性，农村土地无法像国有土地一样，建设一个统一的建设用地使用权市场，这让农村的土地产权制度显得非常的复杂，分用途研究农地产权的理论也比较少，具体法律规定方面更是大大少于国有土地。

在国家批准的试点地区，农村经营性建设用地放在国有建设用地出让系统中进行交易，而其它的土地包括作为建设用地的宅基地，以苏州为例，目前放在农村产权交易市场进行交易，都是农村的土地资源，在两个不同的系统交易，并且由两个不同的部门管理，会导致市场的不够统一，多头的管理容易产生问题。比如英国虽然实行的是土地分类管理体制，全国没有统一的土地管理机构，但是其农地和农村发展用地管理是由同一个部门管理的。

3  农村土地产权制度改革未来路径

考虑到农村问题的复杂性，农村土地又承载着国家粮食安全、农村稳定以及农民保障等等重要的功能，农村土地市场改革需要一个比较漫长的时间，需要兼顾国家、集体、个人的利益，需要法律、政策等作为保障。土地承包经营权，是在城镇化、工业化背景下，种田不再是农民唯一职业的情况下，权能被不断的激活，这是符合农村实际，符合农民要求的。毋庸置疑，未来市场在农村土地资源配置中逐渐起决定性作用将是大的方向，那么土地产权制度的改革路径又在哪里呢？

3.1  明确所有权主体，逐步让市场主体归位

集体土地所有权界定给谁？这是一个实践当中比较棘手，法律规定比较模糊，理论界又说法不一的问题，农村土地市场化程度不高，很大原因在于此。笔者以为，所有权界定给谁，要考虑两个问题，第一个是这个主体能够明确的代表并实现农民的利益;第二个是这个主体必须能够独立成为市场的主体（主要是卖方），使其在农村土地市场中能真正行使其所有权。据此，笔者不认可集体土地所有权确定给村民小组（前生产队），这个松散的组织一没法律地位，二没经济核算形式，三没有办公地点。尤其在经济发达地区，这个组织已经成为过去，不具有现实意义;也不认可将集体所有权制度搁置，反以完善利用权制度，作为解决集体土地问题的手段;更加不认可国有化、私人化或混合所有制的主张。

新中国成立后，在土地所有制度上，已经走过两个极端，在集体土地所有制实行这么多年来，农村经济毕竟得到了很大的发展，这个制度已经深入人心。笔者以为，对土地所有权主体进行法人制改造是唯一合理而现实的选择。即保持现有农民集体所有制不变，对农民集体进行股份合作社法人制改造，使集体土地的所有权主体在成为独立的民事主体基础上，将集体土地所有权的利益以股份形式量化到集体成员，这样之前存在的问题可以得到很好的解决。这种渐进式的改革是一种“帕累托改进”的过程，符合当前农村的实际，易于被接受，阻力较小。2017年中央1号文指出：“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律，赋予农村集体经济组织法人资格”，这正是一个很好的开端。

当然，作为民事主体，在享有权利的同时，应承担相应的民事义务，赋予法人制的农民集体土地所有权之后，由其作为市场主体，专门负责集体资产（包括土地）的经营和交易，并以独立的身份应对土地征收等对集体土地的处分行为，在壮大集体经济的同时，为股份农民争取并实现利益最大化。同時建立适当制度，防止法人专横损害农民利益。而村民委员会，应该强化其行政职能，在政府的带领下，专注于农村各项事业的管理，为农村土地市场化改革保驾护航，解决学界有些人所担忧的农村土地尤其是宅基地实行市场化之后，农村可能会出现的保障性缺失的问题。

3.2  扩大所有权权能，增加市场可交换要素

集体土地所有权是其它农地权利存在的前提条件，处于农地权利体系的核心位置。粮食安全以及农民保障，在现今的中国农村乃至中国的未来，一直都会有其重大的意义，所以对其限制是必须的。但当今的中国农村，毕竟已经发生了翻天覆地的变化，尤其是在市场经济条件下，在农村总体市场化水平不断提高的当下，农村土地的市场化水平却处于最低的状态，需要更多的用市场机制来进行高效配置，历史与实践都告诉我们，市场化之路将是今后我国农村土地改革的创新之路。

在这种大趋势下，所有权权能的适当放宽就显得非常必要和适时。一般认为，处分权能是所有权内容的核心，但由于市场经济的巨大发展，使得收益权能于所有权中的地位与日俱增，而且处分权能的实现，其目的大部分是追求预期的经济利益，所以非常有必要将集体土地所有权之核心置于收益权上。

现有制度，使用权和收益权的限制，大部分来自于土地用途管制制度，因此，在坚持现有制度的基础上，从适当放宽集体土地的使用范围出发，研究权能的扩大具有重要意义，比如允许利用农村集体建设用地建设租赁住房试点就是一个很好的开端，这一政策对于位于城乡结合部的农村以及拥有一定旅游资源的农村具有特别的意义。另外一个是土地征收的收益权，集体土地征收为国有土地，等于将土地的发展权移转给政府，那么作为所有权人，就应该有一定收益作为补偿，这样不仅保障了集体土地所有人的权益，同时也是对现有土地征收制度的限制，保护有限的耕地资源。如果条件成熟，尤其在土地矛盾尖锐的地方，可以结合实际实行美国的土地发展权制度，赋予集体土地发展权。

而处分权能的限制，大部分来自具体法律的规定，如《宪法》规定：“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”，限制了交易、转让等权能。另有一些规定限制了诸如抵押、继承等权能，这部分权能，可根据实际情况，由政策或法律规定可以由所有权人自己处分，比如允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市，同权同价。也可以配置给具体的使用者——农民，就像把土地承包经营权的流转权、抵押权配置给农民一样

3.3  赋予农民更多的土地物权，提高农民生产积极性

事实证明，农村生产力能否发展，农民的积极性是一大关键，在这场具有划时代意义的农村土地市场化变革中，应该赋予农民更多的土地物权，在强调所有权之中心地位的同时，以他物权来促动农村土地的利用，以此实现“赋予农民更多财产权利”的政策目标，让农民分享到这场改革的成果，提高其对改革的认同感。

首先是赋予农民集体土地收益权，集体土地所有权主体进行法人制改造后，源于土地的收益会大大增加，光靠内外的制度，是难以真正保障农民利益的，必须以最稳定的方式——法律，明确规定农民的这项权利，将集体土地资产股份具体量化到农户，并适时赋予对这项权利的抵押、担保、继承等处分权。

其次是赋予农民个人更多的土地用益物权。应该说，土地承包经营权的权利束，已经比较充分地被激活，《物权法》有将近11条的详细规定。而对宅基地使用权的规定仅有5条，仅仅规定了占有和使用权，并对宅基地使用权的取得、行使和转让也采取了规避性的规定。笔者以为，在城镇化、工业化的大背景下，大量农村年轻人进入城市，对于老一辈留下的宅基地，他们不再满足于居住，而是对实现宅基地使用权的交换价值以及处分权将变成实际的迫切需求。在未来10～20年内，对宅基地使用权的收益权甚至处分权的激活，相关限制的取消，将变得符合实际，让其可以在农村土地市场中可流转、可流通将成为现实，并将进一步激活市场。

再次是赋予农民更多的土地他项权利。现有法律对农村土地的抵押权利限制较多，目前农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点已经开始，未来，可以赋予其它土地的抵押权、租赁权、地役权等更多土地他项权利，满足农民对资金需求。

马克思说过：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化观念”，同时基于我国“土地作为社会保障的物质手段是农村土地制度安排的依据和基础”，农村土地产权制度以及土地市场化改革，必须考虑其是受我国农村生产力发展水平、社会组织结构等制约的，同时必须考虑农村基本的利益格局，最基本的就是农民的利益要得到强化，得到充分的保障。虽然早在2013年中央就提出了要建立城乡统一的建设用地市场，要赋予农民更多的财产权利，而相关的改革到目前为止还只是处于试点阶段，但我们必须坚定市场化的方向，认清改革所处的阶段，结合各地农村不同的生产力发展状况，适时激活农村各类土地的各项权能，充分释放农民的创造力和基层的活力。同时，比照上世纪90年代开始的国有建设用地有偿使用制度改革，法律、政府作用以及各项配套等都是不可缺少的，相信我们一定可以逐步完成渐进式的农村土地市场化改革之路，实现中国农村2000多年没有完成的质的飞跃。

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