财政分权、政府创新偏好与雾霾污染

汪克亮 赵斌 丁黎黎 吴戈

摘要 近年来雾霾天气的频发彰显了中国经济发展与资源环境的严重不协调，深入挖掘雾霾污染的影响因素有利于制定行之有效的雾霾治理对策。文章从财政分权与政府创新偏好这一全新视角研究雾霾污染的影响机制。在理论分析基础上，基于2000—2018年中国30个省份的面板数据，采用逐步回归法和面板分位数回归法开展实证研究。主要结论如下：基准回归结果表明，财政分权与政府创新偏好均能缓解雾霾污染，但二者的交互作用却加剧了雾霾污染;时间异质性分析发现，财政分权对雾霾污染的影响由促进转为抑制，且抑制效果明显高于促进效果;政府创新偏好对雾霾污染的影响则由抑制转为促进，存在环境回弹效应;二者之间的交互项对雾霾污染的影响由抑制转为促进，这可能是由于生产技术进步对雾霾治理的影响由正外部效应逐渐转为负外部效应所致;面板分位数回归结果表明，财政分权、政府创新偏好以及二者交互项对雾霾污染的影响在不同分位点上均存在显著的异质性。基于上述研究事实，研究认为，中国要从根本上遏制雾霾污染，需要进一步深化多元化的地方政府绩效考核体系、优化财政分权体制和加强“有为政府+有效市场”相结合的雾霾治理模式。

关键词 财政分权;政府创新偏好;雾霾污染

中图分类号 F812;X513文献标识码 A文章编号 1002-2104（2021）05-0097-12DOI：10.12062/cpre.20201218

改革开放四十多年来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，经济总量已居于世界第二位。然而，辉煌经济成就背后也付出了沉重的资源环境代价，尤其是近年来以雾霾天气频发为代表的大气污染问题，已经严重影响到中国经济增长的质量[1-2]。据统计，在2015年，中国全部地级市空气质量监测的城市中，空气质量达标的城市仅有21.6%，未达标的城市占比78.4%;截至2019年，城市空气质量达标的占46.6%，未达标的依旧占到53.4%。众多学者从不同视角对雾霾治理展开了分析讨论，如城市化进程[2]、财政分权[3]、城市创新[4]、交通基础设施[5-6]、产业结构[7-8]等经济学视角分析对环境的影响。此外，经济对环境质量的影响不能独立于制度起作用[3]。在中国，以1994年分税制改革为标志的财政分权制度改革逐渐完善，构成“中国式分权”的重要组成部分，被认为是在政治集权下的一个重要制度因素[9]。黄寿峰[3]、李涛和刘思玥[10]、陈斌和李拓[11]先后引入制度因素进一步分析其对环境治理的影响。在中国式财政分权制度下，地方政府不仅在地方经济上发挥重要作用，在生态环境保护也发挥着不可替代的作用。与此同时，随着经济发展面临的资源环境约束收紧，中国进一步践行“创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念以及实施创新驱动发展战略，要求我们必须要以创新为抓手，以绿色为导向，积极推动经济高质量发展。然而，环境资源很难依靠市场自发机制实现优化配置，必须更多地依靠政府力量，通过体制改革和优化，推动绿色技术创新[11]。为了推动技术研发，政府科技相关的财政支出也在不断增加，据国家统计局统计，地方政府财政在科技方面的支出由2000年的198.45亿上升至2018年的5206.38亿，年均增速约20%。在财政分权体制下，地方政府作为参与区域创新建设的重要主体，其行为对创新活动产生深远的影响[12-13]。因此，在财政分权与经济高质量发展的背景下，作者要回答的问题如下：一是财政分权是否有利于雾霾治理;二是地方政府的创新支持是否有利于减少雾霾污染;三是财政分权与地方政府创新是否有利于雾霾治理。通过对这些问题的回答一方面可以进一步丰富具有中国特色的财政分权制度改革、创新驱动发展与环境治理等相关理论，另一方面为新常态下中国如何保持经济高质量发展以及打赢污染防治攻坚战提供相关的政策建议。

1文献综述

关于财政分权与环境污染的研究，主流观点主要分为“促进论”与“抑制论”。在财政分权背景下，为了追求辖区内居民福利最大化，地方政府会向辖区内居民提供社会最优的环境质量[14]。地区间竞争可能存在“争上游”和邻避效应，更高的财政分权会带来更高的环境标准，使得财政分权更有利于改善环境[15]。Kunce等[16]进一步将财政分权引入EKC曲线的研究中，发现财政分权可以提高EKC曲线的拐点水平。张凌云等[17]认为财政分权可以使得中央对地方政府对环境问题一方面进行内在激励，另一方面进行约束，从而达到改善相关环境治理的目的。李根生等[18]通过使用中国29个大中城市2003—2012的面板数据，选用PM10为雾霾污染的衡量指标，分析财政分权对雾霾污染的深层次原因，研究结果表明提高财政自主度可以激发地方政府加大雾霾治理力度。白俊红等[19]、陆凤芝等[20]发现财政分权基础上的环境分权有利于雾霾治理。也有学者认为在财政分权制度下，地方政府环保行为才是影响环境治理的关键[21]。然而，在分权体制下，经济增长成为中央对地方政府政绩考核的关键指标，地方政府围绕GDP增长展开激烈竞争[22]，往往会放松环境规制、降低环境标准，导致政府公共支出结构扭曲，降低公共物品的投入与监管[23]，甚至出现环境治理的“搭便车”现象[3]，也会导致地方政府与污染企业合谋，出现腐败与寻租行为，隐瞒环境污染的真实情况[24]。张克中等[25]基于中国1998—2008年省级面板数据研究财政分权对环境污染的关系，发现财政分权的提高不利于碳减排。Zhang等[26]指出中国式财政分权促进了碳排放，产生“绿色悖论”，并建议将减排纳入地方政府绩效评估。当然，也有学者认为财政分权与环境污染之间存在非线性关系。刘建民等[27]指出环境污染与财政分权存在着平滑机制，财政分权对环境污染的影响效应存在显著的非线性关系。

区域创新系统建设离不开政府支持，特别是在中国这样一种采用政府与市场双轨制资源配置模式的国家，政府支持对区域创新活动会产生深刻的影响[13]。政府对创新的支持主要包括两个方面，一是政府通过财政支出对科技创新活动进行直接投资，二是政府对科技创新活动的体制机制创新和其他的政策支持[28]。主流学者从促进论与抑制论展开科技创新对环境污染的影响。“波特假说”指出，通过技术创新激发企业的“创新补偿”效应是实现污染减排和提升企业竞争力的关键手段。Ehrlich等[29]提出的IPAT模型将环境影响与人口规模、人均财富和技术水平联系起来，认为技术进步能够减轻人口增长造成的环境污染。何小钢等[30]通过测算与分解中国36个工业行业基于绿色增长的技术进步，发现技术进步对节能减排具有显著的正向影响。黄娟等[31]认为科技创新不仅可以降低工业二氧化硫排放强度和排放总量，还可以通过影响产业集聚改善环境污染的“拐点”位置。而程中华等[8]认为工业化初期的城市雾霾治理得益于技术进步，但是随着工业化阶段的深入，技术进步的雾霾减排效应逐渐减弱，这可能与技术进步引致的能源回弹效应有关[32]。Yang等[33]认为技术进步并不总是以降低污染排放为目的，企业凭借技术进步不断扩大生产规模进而导致更多的能源浪费，反而会带来更严重的污染问题，出现能源回彈效应，导致技术进步在减轻环境污染方面无法达到实际预期。也有学者认为技术进步与PM2.5之间呈现“倒U型”曲线关系，并且指出中国当前正处于曲线的左侧，无法在短期内实现PM2.5减排目标[34]，但可以通过选择适宜性政策组合，实现经济增长和环境质量的相融发展[35]。

通过文献梳理，可以发现学者们虽然关注财政分权对雾霾污染的直接影响效应，以及技术进步与污染防治之间的关系，但是对于财政分权如何通过影响地方政府创新偏好，进而影响到雾霾治理这一重要问题，却没有进行系统研究。为此，研究尝试从以下几个方面拓展已有研究：一是将财政分权、政府创新偏好与雾霾污染纳入统一分析框架，厘清影响机制并提出相应研究假说;二是采用逐步回归法进行总体效应回归分析，并利用动态系统GMM模型进行时间异质性分析;三是采用面板分位数回归方法分析在不同分位数下财政分权、政府创新偏好对雾霾污染的异质性影响;最后通过引入财政收入分权替换财政支出分权和地区专利申请授权数替换政府创新偏好进行稳健性检验。

2理论机制与研究假说

作为一种重要的制度安排，财政分权可以为地方政府提供更多的财权与事权[36]，从而改善资源配置效率[37]。但是，地方政府的行为选择存在较强的主观性[38]。因此，在财政分权体制下，地方政府的主要目标导向、行为偏好与环境保护目标一旦存在激励不相容时，环境质量往往会受到影响[23]。结合中国实际，中组部对地方官员绩效考核体系做出了结构性调整，明确提出弱化GDP增速的考核权重，不能继续搞地区生产总值及增长率排名，加大环境保护等指标相关权重。因此，基于地方政府目标主导导向、行为偏好等因素，财政分权对环境的影响机制具体可以表述为两个阶段。首先，在2013年之前，自1994年中国分税制改革后形成的财政分权与政治集权的中国特色治理模式，政治激励与经济激励成为中国政府治理的核心内容[39]。中央政府对地方政府的激励与约束对环境治理产生了重要影响，地方政府为了追求GDP增长以获取政治上晋升资本，在选择经济发展与环境保护上发生错位，把经济发展与生态环境保护对立起来。一方面，地方政府往往在对价高利大的产业具有投资偏好，政治晋升激励使得地方政府容易忽视地区比较优势和可持续发展，盲目鼓励和发展能够产生明星效应的产业[40]，其最终结果是，以工业为主的第二产业得到快速发展的同时，“三废”、雾霾天气、酸雨等环境问题也接踵而至。另一方面，地方政府为了吸引新企业进入和创造更多的就业机会，会放松环境监管，进行环境“竞次”竞争，如落后地区为了吸引外资企业在本地区的投资，更容易在环境上做出妥协让步。事实上，以上“先污染，后治理”的思路支撑中国过去粗放型经济发展方式，一旦环境保护与经济发展出现矛盾时，地方政府往往采取发展经济的“短视”策略和降低环境标准的“逐底竞争”行为，最终导致环境的过度恶化。2013年《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》的颁布，意味着中央对地方政府绩效考核中环境保护相关指标权重在增加。根据环境联邦制理论，西方国家的地方政府为了获取更多选票，会努力通过多种途径以满足辖区内居民利益最大化，从而具有扩大公共物品和服务支出的内在激励[41]。因此，在多元绩效考核体制下，地方政府逐渐开始将改善环境作为一项重要的执政标准，强化环境政策的执行与监督，减少过去具有政治明星效应的工业等第二产业的投资力度，更加倾向选择与本地区自然资源禀赋相匹配的产业发展模式，促使产业结构向着资源节约型、环境友好型的方向转变。基于此，研究提出第1个研究假说：

假说1：财政分权对雾霾治理具有双重效应。

假说1.1：经济绩效考核下，财政分权对雾霾治理产生不利影响，即地方政府采取更加倾向发展经济的“短视”行为，忽略了对雾霾防治。

假说1.2：在环境与经济绩效双重考核下，财政分权对雾霾治理产生促进作用。

地方政府面临着发展压力是决定其创新偏好的最终根源[42]。政府创新往往会通过探索政府行政的新方法、新模式等途径以适应新环境的变化和新现实的挑战，从而不断改善政府公共服务和增进公共利益的过程[43]。在财政分权体制下，政府创新往往通过财政拨款来实现[42]，政府会提高财政支出中科学与技术支出的比重以支持地区创新发展，尤其是对科技创新的支持[13]。同时，科技创新具有生产性公共物品的属性，市场在配置科技要素尤其是高端制造业服务业的创新要素方面往往存在失灵现象，需要政府来主导发展[30]。随着财政分权程度的提高，地方政府对企业进行更多的财政补贴和税收减免，可以解决创新外部性以及创新成本过高导致的市场失灵问题，从而提高企业创新研发投入与产出[44]。为了缓解辖区内财政压力，地方政府非常关注辖区内企业的生产效益状况，通过优化科技创新资源配置，提高科技创新效率，促使企业扩大生产规模，从而带来稳定的财政收入。周克清等[45]发现财政分权确实提高了地方财政科技投入水平。夏后学和谭清美[46]也发现，在创新驱动发展战略背景下，地方政府对科技创新的支持力度越来越大，显著促进了企业的创新投入与产出。然而，在财政分权体制下，中央政府对地方官员的考核和任命机制强化了地方政府为发展本地经济、获得晋升资本而展开竞争，也有可能会导致社会投资呈现“重生产，轻创新”的偏向[47]，而且地方政府更加倾向于投资回报快、风险低的基础设施建设以及具有政治明星效应的工业尤其是重工业的发展，而减少对投资风险大、周期长的技术创新领域的投入，导致企业研发动力不足[48]。这种为获得晋升资本而竞争的行为导致地方政府行为出现扭曲，弱化地方政府对科技创新的支持力度，对技术创新产生不利的影响，进而会影响到雾霾治理。然而，周克清等

[45]发现，当经济发展到一定阶段时，创新驱动经济增长开始得到地方政府的重视，地方政府会不断加大对辖区内企业的创新支持力度，同时企业作为技术创新的重要载体，政府通过财政支出加大对企业创新活动的影响[49]，在一定程度上可以有效降低微观创新主体的研发成本[50]，进而可以进行更多的生产工艺的改进以及生产技术的创新，提高区域的绿色全要素生产率，逐步实现区域经济高质量发展[51]。另一方面，在创新驱动发展战略背景下，中央政府对地方技术创新提出了一些刚性要求，并将技术创新绩效纳入政绩考核体系，这可能促使地方政府围绕创新开展竞争，即“为创新而竞争”，从而有利于技术创新的开展[52]。随着科技创新活动的开展，资源环境约束得以缓解，经济发展集约化程度得以提高，推动了区域经济的可持续发展[29]，与此同时，财政收入得以增加，為地区环境治理提供了充足的资金保证。但是，技术进步会导致单位生产成本下降，企业为了追求利润最大化，会进一步扩大生产规模，导致污染排放增加，甚至可能会抵消预期的污染减排量，形成环境回弹效应[53]。基于此，作者提出两组研究假说：

假说2：财政分权促进了政府创新偏好的发展。

假说3：财政分权与政府创新偏好的交互项对雾霾污染的影响具有双重效应。

假说3.1：财政分权会提高政府创新偏好，激励地方政府加大科技创新相关支出，发挥科技创新对雾霾治理的积极影响。

假说3.2：财政分权会提高政府创新偏好，激励地方政府加大科技创新相关支出，但技术进步对雾霾污染可能存在环境回弹效应。

3研究设计

3.1模型构建

为了检验财政分权对雾霾污染的影响，文章首先设定基准模型，即：

其中，WM表示雾霾污染，Fin表示财政分权，X表示控制变量，i、t分别表示省份与年份，a为回归系数，ε表示误差项。

基于假设，为了检验财政分权是否会通过影响政府创新偏好间接影响雾霾污染，文章借鉴温忠麟等[54]研究，采用逐步回归法，构建中介效应模型，即：

其中，GX表示地方政府创新偏好，β、x与δ均表示为回归系数。

最后在模型（4）的基础上加入财政分权与政府创新偏好的交互项来分析地方政府创新偏好是否会加重或者减缓财政分权对雾霾污染所造成的不良影响。若交互项回归系数为正，则表示地方政府创新偏好的加强反倒加重了财政分权对雾霾污染的影响，若交互项回归系数为负，则表示地方政府创新偏好加强可以减缓财政分权对雾霾污染的影响，即：

进一步考虑因遗漏变量可能对模型产生内生性问题，在借鉴前人研究的基础上，我们引入控制变量。

3.2相关变量说明

被解释变量：雾霾污染（WM）。大多数文献采用SO2、CO2、CO、TSP、API以及PM10等常规雾霾污染物，借鉴陈诗一和陈登科[1]、邵帅等[2]研究思路，选取社会各界最为关注的雾霾污染元凶PM2.5作为衡量雾霾污染的指标，其原始数据来源于加拿大达尔豪斯大学大气成分分析组。作者进一步使用ArcGIS软件将栅格数据解析为文章研究的2000—2018年中国30个省份PM2.5浓度数据（因数据可得性等原因，研究未涉及西藏及港澳台地区），精度为0.01°×0.01°，单位为μg/m3。

核心解釋变量包括：

（1）财政分权（Fin）。衡量财政分权常见的方法有平均分成率法、边际留存率法以及传统的财政收支指标等。本文选用传统的财政收支指标，借鉴黄寿峰[3]研究思路，首先选用支出指标衡量财政分权，而后使用收入指标进行稳健性检验。具体计算方法如下：

Fin=地方人均财政支出（收入）人均中央财政支出（收入）（6）

（2）政府创新偏好（GX）。政府对区域创新活动的影响主要通过财政支出行为产生[55]，分权使得具有创新偏好的地方政府通过增加财政科学与技术支出，发挥政府在区域创新中的重要作用。因此，在财政分权与创新驱动发展战略双重因素下，政府通过进一步增加财政科学与技术支出以支持本地区的创新活动，提高区域创新水平，依托技术进步促进经济社会的转型升级。基于此，文章借鉴李政与杨思莹[13]的做法，选用各地区地方财政科技支出额衡量政府创新偏好水平。

控制变量：

（1）城市化水平（UR）。城市化是指农村人口向城市迁移的过程，随着城市化程度的提高，带动相关产业结构优化，相关技术得到进步，从而有利于雾霾污染治理。究其根本，城市化的核心是人的城市化。因此，研究依旧采用城镇人口占各省份总人口的比重来衡量城市化发展水平。

（2）人力资本（EDU）。借鉴Barro等[56]的做法，采用各地区平均受教育年限衡量当地人力资本。

（3）产业结构（SE）。中国以重工业为导向的工业化过程导致了大量的污染排放。因此，选取各地区第二产业总产值与地区生产总值的比重衡量产业结构对雾霾的影响。

（4）外商直接投资（FDI）。学者们认为外商直接投资与环境之间满足“污染避难所”假说，选用实际利用外商直接投资额衡量外商在中国各地区的直接投资，并使用当年人民币兑换美元的汇率折算为人民币，用以衡量外商直接投资规模。

（5）经济发展水平（PGDP）。多数学者认为地区经济发展与污染呈现环境库兹涅茨曲线，目前中国尚处在环境库兹涅茨曲线左侧，经济发展与环境保护似乎是一组难以同时实现的目标[57-58]。因此，采用各省份的人均GDP衡量经济发展水平对雾霾排放的影响。

（6）交通基础设施（CAR）。交通运输中机动车尾气排放是雾霾污染的重要来源[2]，因此，选用私人汽车拥有量作为交通基础设施的代理变量。

上述变量原始数据均来自相应年份的《中国统计年鉴》以及《中经网统计数据库》。为了确保变量的平稳性和减少异方差所带来的负面影响，对以上被解释变量、核心解释变量以及控制变量均做对数化处理。各变量描述性统计如表1所示。

4实证结果分析

4.1基准回归分析

关于基准回归模型的估计方法，文章通过Hausman检验最终选择固定效应模型并对核心解释变量进行逐步回归。考虑到模型中可能存在内生性问题，Harris等[59]使用系统GMM估计方法可以很好地处理上述模型中可能存在内生性的问题，因此，文章引入动态系统GMM方法进行处理，通过表2中第6列的AR（1）与AR（2）可知模型只存在一阶序列相关，不存在二阶序列相关，由Sargan检验所对应的p值可知，工具变量不存在过度识别问题，即所选择的工具变量总体上是有效合理的。关于计量回归结果的具体分析如下。

由表2中的第1列、第4列与第5列可知，即使加入中介变量政府创新偏好以及财政分权与政府创新偏好的交互项后，财政分权对雾霾污染整体上依旧起到阻碍作用。目前，大多数研究认为财政分权使得地方政府为追求地方经济增长采取“短视”行为从而忽视了环境治理，导致雾霾天气频发。但文章实证表明，地方政府财政分权与雾霾排放呈现负相关关系，即财政分权有利于雾霾治理。这表明在“五位一体”背景下以及中央对地方政府多元绩效考核体制下，地方政府财政支出的增加有相当一部分投入到环境管理与污染治理上。根据中国2015—2019年城市空气质量达标率的相关统计数据也表明，在分权制度下，地方政府在雾霾污染治理上发挥着举足轻重的作用。由表2中第（2）列可知，财政分权对政府创新偏好起到显著促进作用，表明随着经济发展的深入，创新驱动经济增长开始得到地方政府的重视，在分权体制下，地方政府会不断加大对区域创新企业的投入力度，支持以工业企业为主体的实体部门实现创新升级与转型发展。因此，财政分权可以显著提升政府创新偏好。在财政分权体制下，地方政府拥有更多的自主权并进一步加大对科技创新的投入与扶持，在经济发展和污染治理方面发挥了不可替代的作用。根据表2中第3列，政府创新偏好与雾霾污染之间呈现显著的负相关关系，这表明政府通过加大研发投入增强了企业自主创新能力，进而优化了资源配置和提高了能源利用效率，从而缓解了雾霾污染。

另外，我们发现表2中第（5）列财政分权与政府创新偏好对雾霾污染的交互项系数为正，但没有通过显著性检验。中央政府推行的财政分权制度可以视为影响雾霾污染的外生变量，但政府创新偏好对雾霾污染的影响可能存在因果关系，从而产生内生性问题。为此，采用动态系统GMM方法在一定程度上予以克服。通过表2中第（6）列可知，由被解释变量滞后一期可知，雾霾在时间上存在“滚雪球”效应，前期的滞留污染物可能会对后期的生态环境产生影响。二者交互项系数为正且显著，一方面政府创新偏好本质上属于政府财政支出行为，地方政府财政自主权越高，地方政府越有能力和动力干预本地区经济发展与环境治理，出现“重生产、轻创新”的自利性财政支出投资偏好，导致技术进步要素的拥挤效应，从而弱化政府对地方科技创新的支持力度;另一方面创新成果应用于企业生产实践，往往会带来创新技术和新产品的跨越式发展，进而引致能源回弹效应，使得技术层面能效改进所产生的节能减排效应被资本深化和产出增长所带来的新一轮能源消费和污染物排放所蚕食[53]。这也提醒我们在雾霾治理时，引导技术研发朝着“绿色化”发展非常重要。

控制变量中，城市化水平提高与人力资本水平提高均有利于减少雾霾排放。这表明城市化推动了经济社会转型，通过资源共享、要素匹配、集聚效应及规模经济等途径有效地降低了雾霾污染[2]。人才集聚的地区，往往雾霾污染水平也较低。另外，经济发展、外商直接投资、第二产业比重增加以及交通基础设施对雾霾污染均起到促进作用，这表明目前中国尚处于环境库兹涅茨曲线左侧，经济发展与雾霾治理为代表的环境保护依旧是两难的选择。外商直接投资对雾霾污染的“污染天堂”假说在中国依旧成立。过去粗放式的工业发展模式成为雾霾污染的一大助推器，已经不适应当下经济高质量发展的要求。另外，随着经济发展水平的提高，催生了人们购买汽车的需求，从而导致交通拥堵和大量机动车尾气排放，成为雾霾污染的重要驱动因素之一。

4.2基准回归的稳健性檢验

在回归分析中，变量间的回归系数是否具有稳健性对所设定的计量模型具有重要意义。因此，文章采用替换解释变量来检验回归结果的稳健性。其中，文章将衡量财政分权的财政支出式分权替换为财政收入式分权（Fis），将政府创新偏好替换为地区专利申请授权数（ZL）进行衡量，为了确保变量的平稳性，均对二者进行对数化处理。相关回归结果如表3所示，相关回归结果与基准回归结果回归系数显著性差异较小、符号方向一致，表明基准回归结果准确稳健，可以更好地解释相关经济政策变化。

4.3时间异质性分析

中央对地方考核体系发生根本性的转变出现在2013年[58]。尽管环境保护在此之前也是官员考核指标的组成部分，但是提及考核的相关文件中，经济增长始终位于首位，从而催生了地方政府对经济发展的“短视”行为和对环保的不作为。那么，多元化的地方绩效考核体制是否会导致财政分权、政府创新偏好对雾霾污染的影响也发生变化呢？为了回答该问题，文章将全样本数据进一步分为2000—2012年与2013—2018年两个时间段进行分析。为避免工具变量选择的偏差，文章将核心解释变量政府创新偏好（Fin）的滞后一期当作内生变量，同时为了扩大样本规模，只取被解释变量的一阶与二阶滞后期作为工具变量。在分别使用系统GMM与差分GMM对2000—2012年与2013—2018年检验时，发现2000—2012年的差分GMM回归系数标准差小于系统GMM，2013—2018年的差分GMM回归系数标准差大于系统GMM。因此，文章的回归结果仅报告回归系数标准差较小的结果。回归结果如表4所示。

由表4可知，雾霾污染在2000—2012年滞后期与当期的雾霾污染呈现负相关关系，即前一期甚至前两期雾霾污染严重的话，那么当期的雾霾污染就会下降，主要原因是在粗放型经济发展时期，为了应对中央政府考核，地方政府普遍存在“先污染、后治理”以及“边污染、边治理”的现象，从而引发资源浪费、生态破坏等一系列问题。另外，我们发现，雾霾污染在2013—2018年滞后期的污染对当期的影响呈现正相关，即当期雾霾污染下降可以很好地预测下一期雾霾污染也是下降的趋势。这在一定程度上表明，当中央对地方政绩考核机制发生根本性转变时，地方政府的环境治理更加有效。

由财政分权对雾霾污染的影响可知，2000—2012年期间，财政分权对雾霾污染的影响起到促进作用。这是因为在经济绩效为主导的政绩考核下，地方政府更加倾向发展经济的“短视”行为，忽略了雾霾防治。然而在2013—2018年间，财政分权对雾霾污染的影响起到阻碍作用，即财政分权缓解了雾霾污染。这表明当地方政府绩效考核发生根本性变化时，财政分权下的地方政府拥有更多的自主权，在环境保护方面树立了一个“有为政府”的形象，因而财政分权有利于遏制雾霾污染。可以发现，财政分权在此期间对雾霾污染减排作用的相关系数为-1.090，而2000—2012年财政分权对雾霾污染促进作用的相关系数为0.471，其减排效应要远远高于促进效应，这也可以在一定程度上解释基于2000—2018年全样本总体回归中财政分权对污染排放总体上呈现缓解雾霾污染的原因。

在2000—2012年期间，政府创新偏好显著缓解了雾霾污染，但是，在2013—2018年期间却导致雾霾污染加剧但系数不显著。主要原因在于，在粗放型经济发展时期，“三废”等污染物主要来源于以工业为主的第二产业，政府加大对其减排技术的研发会起到立竿见影的效果。但在2013年之后，一方面，雾霾污染的来源更加多元化，不仅包括工业，还包括服务业和交通运输业。然而，政府的科技创新支出更加偏向高端制造业服务业，而对于中低端制造业服务业的创新支持存在失灵[30]，从而导致政府创新支持的雾霾治理效应不明显。该结论给政策制定者提供一个重要的启示，即雾霾治理不仅需要一个有为的政府，而且还需要一个有效的市场。另一方面，地方政府由过去的围绕“为增长而竞争”转变为一种围绕财政科技支出的“为创新而竞争”。在这种情况下，各地政府通过加大财政科学技术投入以支持本地区的创新活动，促进当地技术进步。但是，生产者为了追求自身利润最大化，依托当地技术进步等优势不断扩大生产规模，导致更多的要素投入，使得污染排放增加，甚至可能会抵消之前因技术进步带来的污染减排量，形成环境回弹效应。

财政分权与政府创新偏好的交互项对雾霾污染的影响在2000—2012年呈现负相关，而在2013—2018年则呈正相关。主要原因可能是，在以经济绩效考核为主的背景下，财政分权下的地方政府更加偏向于对具有政治明星效应的工业进行科技创新投入，旨在提升生产技术水平，推动经济快速增长[46]。与此同时，生产技术进步在环保领域的正外部效应得以充分发挥，从而有利于雾霾治理。然而，2013年之后，在多元化绩效考核体制下，拥有自主权的地方政府虽然进一步加大了各领域科技创新的投入力度，但种种迹象表明，这种投入仍然是更加倾向于促进生产技术进步而非绿色技术进步[60]。在这种情况下，生产技术进步可能会催生企业生产规模的不断扩大，进而导致环境回弹效应的产生，不仅抵消了技术进步对环境的正外部效应，甚至会出现负外部效应，从而对雾霾治理产生不利影响。这也表明，要想充分发挥技术进步的雾霾防治效应，地方政府应该加大绿色技术进步领域的研发支出。

4.4面板分位数回归分析

在使用面板固定效应模型时，作者仅能够研究解釋变量对被解释变量的局部变化影响，难以全面地反映整个条件分布的影响，而使用面板分位数回归模型不仅可以反映解释变量对被解释变量的异质性影响，而且还可以在一定程度上消除各变量中的异方差，回归结果也不容易受到极端值的影响。因此，作者进一步使用面板分位数模型进行回归分析。在面板分位数回归模型中，文章选用5个常用的分位点10%、25%、50%、75%与90%，相关回归结果如表5所示。

这里作者重点关注核心解释变量对雾霾影响的关系。

一是关注财政分权对雾霾污染的影响系数。从表5可以看出，在雾霾污染严重的省份，即高分位数省份，财政分权对雾霾减排虽起到促进作用，但远远低于对低分位数省份的减排效应。对于雾霾污染比较严重的省份，地方政府财政支出重点关注经济增长领域，造成了污染大量排放，政府更加倾向“边污染，边治理”模式。雾霾污染比较低的省份，地方政府一方面运用财政支出发展经济;另一方面加大环保投入，从而有效缓解了雾霾排放。

二是从政府创新偏好对雾霾污染的系数而言，我们发现，在高分位数省份，政府创新偏好对雾霾污染起到阻碍作用，但在低分位数省份却起到促进作用。这表明在高分位数省份即雾霾污染较严重的省份，政府创新支持会促使地方生产者更加注重推动绿色技术创新发展，从而有效降低雾霾排放。低分位数省份即雾霾污染较轻的省份，政府通过对当地研发投入的支持，促使当地生产者依托技术导致生产成本的降低，生产者为了追求利润最大化以及弥补为促进技术进步而投入的资本，必然会投入更多生产要素以促进产出，导致污染排放量的增加，从而抵消预期的污染减排量形成环境回弹效应。

三是从二者交互项对雾霾污染的回归系数可以发现，在财政分权刺激下，政府创新偏好对雾霾污染产生不利影响，且对高分位数省份的影响要低于低分位数省份。诚如上文所述，在高分位数省份，地方政府对雾霾污染的治理能力相对较低，但如果政府加大对科技的支持力度，尤其是减排技术等绿色技术进步，则减霾效果更好。在低分位数省份，政府会制定严格的环境政策以及执行严格的环境监管，倒逼生产者通过技术进步来降低污染排放。但是，技术进步也可能会导致环境回弹效应的发生，这样反而不利于雾霾治理。

4.5面板分位数回归的稳健性检验

为了检验面板分位数模型的稳健性，部分替换核心解释变量，将各地区专利申请授权数作为地方政府创新偏好的替换变量，由于二者具有很强的因果关系，故认为替换的核心解释变量可行。进一步使用面板分位数模型进行回归分析，回归结果如表6所示。稳健性检验结果表明，无论是从变量显著性还是从变量符号方向来看，文章研究结论是稳健的。

5结论与建议

文章基于2000—2018年中国30个省份的面板数据，采用逐步回归法与面板分位数回归法探究财政分权、政府创新偏好对雾霾污染的影响效应。主要研究结论如下。

（1）就整体而言，财政分权有利于减缓雾霾污染;财政分权有利于提高政府创新偏好;政府创新偏好对雾霾污染也起到促进作用;但随着政府创新偏好的提高，财政分权可能会加快雾霾污染。

（2）就时间异质性而言，财政分权对雾霾污染由过去的促进作用转为当下的抑制作用，且抑制效果远高于促进效果;政府创新偏好对雾霾污染由过去的抑制作用转为当下的促进作用;财政分权与政府创新偏好相互作用对雾霾污染的影响，同样也由过去的抑制作用转为当下的促进作用。

（3）面板分位数回归结果表明，财政分权在不同分位数对雾霾污染排放均起到抑制作用，但财政分权在低分位数的省份对雾霾污染的缓解作用远高于高分位数的省份;

政府创新偏好在中低分位数省份加大了雾霾污染，在高分位数的省份抑制了雾霾污染;随着各地区政府创新偏好水平的不一，财政分权在不同分位数水平上对雾霾污染也呈现不同的异质性。

现阶段我国面临经济增长放缓与环境压力不断恶化的双重压力，“两山论”已经成为各地积极贯彻落实新发展理念，建设美丽中国与推动中国高质量发展是今后发展的必由之路。为了进一步降低以雾霾污染为代表的环境问题，基于本文研究结论可得到以下政策启示：一是针对中央政府对地方政府的政绩考核指标，中央政府应进一步完善对地方政府多元绩效考核体系，地方政府需要结合当地实际，需要适时适度渐进制定符合本地经济高质量发展与美丽中国建设并行的政策，过多的偏向经济指标会造成环境治理的下降，同样过多的偏向环境政策指标，可能会导致经济断崖式下跌。如何权衡二者的关系，这就给地方政府一个现实考验，在分权体制下，地方政府可以充分发挥其自主权，确定合适合时的环境政策与经济政策，努力实现改善环境质量和促进经济增长的双赢目标，如我国云南省地方政府立足当地实际，在2013—2018年间，云南省地区生产总值年均增长8.9%，经济总量由第24位上升至20位。与此同时，主要城市空气优良率达到98%以上，清洁能源发电占比达到90.5%，且单位GDP能耗累计下降23%。时任省委书记陈豪表示：云南正以绿色发展、可持续发展的坚定行动和崭新姿态呈现在世人面前，即生态环境保护与经济发展是可以实现双赢的。二是进一步优化财政分权体制，尤其是优化各级地方政府的财权与事权结构，重视财政收支在资源配置中的重要作用。通过财政收支的“资源竞争效应”促进“资源优配效应”。同时，还需要综合考虑不同地区雾霾污染的差异，尤其是雾霾污染严重的地区，地方政府应该制定有效的环保激励机制，在财政、污染防治技术等领域给予一定的政策倾斜，对于雾霾污染不同程度的地区，政府要做到因地制宜完善地方财政分权制度改革。三是鼓励地方政府加大对科技创新投资力度，着力构建“有为政府+有效市场”相结合的财政科技创新投资制度。首先，政府要做好顶层设计，具有前瞻性、颠覆性等创新支持需要发挥政府的主导作用，尤其是高端制造业服务业领域的公共品，市场往往面临失灵，因此要构建一个有为的政府加以主导，以便缓解环境压力。再次，坚持市场化改革为导向，强化企业在科技创新中的主体地位，以通过有效市场和科技创新驱动为主要手段提升中低端制造业服务业的节能减排。最后，政府还需有效引导企业创新研发行为朝着“绿色化”方向发展，尽可能避免环境回弹效应。

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（责任编辑：于杰）