北京1958 年城市规划决策对城市空间形态的影响

■ 王润娴 WANG Runxian 石纯煜 SHI Chunyu

1 背景

20 世纪以来，有大量研究探讨并试图解释城市作为一种空间现象的成因。其中，凯文林奇认为，城市形态是在复杂政治和经济影响下多元决策的结果，并称之为“决策理论”[1]。通常情况下，多元决策对城市形态的影响是一个复杂且长久的过程。但是在一些地域特殊的历史时期，由较为强烈的城市决策导向影响的城市规划，会在较短时间内解决城市发展问题的同时，对城市形态带来巨大变化，并会对城市后续的建设发展、城市的物质形态和意识形态都带来长远的影响。

20 世纪50 年代后期，国家计划大规模发展生产，土地制度和城市规划模式都发生了大规模改革。这些改变直接或间接地作为城市发展决策，作用到我国一些城市的规划建设当中，诸多城市空间形态都受到了这一时期城市决策的影响。其中，北京以1958 年的城市规划为开端，城市形态发生了巨大变化。本文希望通过分析1958 年北京城市规划决策对其城市整体空间形态、街区形态的影响，给予城市规划决策以参考。

2 城市决策对整体城市整体空间结构的影响

2.1 50 年代国家的发展背景

1949 年新中国成立后，百废俱兴，至20 世纪50 年代初期，中国的政治、社会秩序逐渐趋于稳定，经济逐步恢复正常；而在当时，西方各国已相继开始了工业化进程。在此局面下，加速开展经济建设成为国家下一阶段发展的重要要求。1953 年—1957 年，我国结束了第一个五年计划，但国家仍处于较低的经济水平之中，为了快速开展工业化进程，国家只能强制积累经济。第二个五年计划开始之际，国家对国内的工业化进程提出了更高要求——快速发展生产，尽可能调用有限的资源为经济建设重点服务，尽可能动用一切土地发展生产，尽可能动用一切人力发展生产。这些国家政策意图直接或间接地反映在了国家的土地制度的改变与城市规划策略上。

2.2 20 世纪50 年代国家城市土地制度的变迁

新中国成立以来，我国的土地制度经历了从私有逐步转为国有，并禁止开展一切交易的历程。到1958 年，在北京开展城市规划的前期，城市土地已经基本收归国有。这为1958 年北京城市规划，直接划分土地进行单位使用和管理埋下了铺垫。同时，在20 世纪50 年代中期以后的这段时间，国家的城市土地政策是无偿、无限期及使用权不能转让的行政划拨制，用地者支付的征地补偿款以财政拨款实现，城市土地国家所有徒有虚名，其所有权在经济上不能实现[2]。这种通过规划划拨土地，使用者无偿使用土地的制度，赋予了使用者对土地完全的权利和责任。

2.3 1958 年北京城市规划

1958 年，北京开始了新一版城市规划。此版规划策略与当时的国家整体发展策略不谋而合，在此指导下的城市建设，对北京的城市整体形态产生了巨大的影响。由于有当时的土地制度做基础，城市规划方案在短时间内得到快速建设和实施。国家策略和规划策略的具体对应关系，主要反映在以下两点：①尽可能动用一切土地发展生产，即尽可能进行土地扩张，在短时间内开发土地，利用土地。②尽可能动用一切人力发展生产，即尽可能使得扩张建设后的土地成为生产用地，使城市的运行模式与农村一样，实现生产功能和生活功能的整合，从而实现“工农结合，城乡结合”的国家发展策略。

在上述两条规划策略的指导下，1958 年城市规划后的城市形态，相较1953 年，发生了两方面变化，即：城市核心区开始发生大规模扩张，以及城市形态呈现分散集团式布局模式。

2.3.1 北京开始大规模城市扩张

1913 年—1955年间，城市核心区面积为55.4km2，平均每年只扩展0.2km2；而1956 年—1963 年，城市扩张速度显著提升，平均每年扩展面积达到5.2km2（表1、图1）[3]。

图1 北京城市扩张变化（1913—1996）

表1 北京城市扩张变化（1913—1996）

2.3.2 北京呈现分散集团式布局

北京城市的规划，形成了将城市分割为单元进行建设的模式。北京城市总体由20 世纪50 年代初期的城市环形放射环形网式集约型布局发展成为1958 年的分散集团式布局。

20 世纪50 年代初，北京的城市建设发展及范围有较大提升，且建设目标明确、投资集中。以基础设施为先，增设大量办公与文化用地，城市建设与基础设施增设相匹配。城市整体格局呈现为：在北京城市核心区的基础上有扩张，但仍保持着原本的环形网状格局，城市布局比较紧凑、集约（图2、3）[4]。

图2 1953 年北京城市规划方案

图3 1953 年北京城市形态示意图

1958 年的城市规划，几乎完全改变了这一格局。为了有更多的土地和人力发展生产，在上述两点规划策略指导下，1958 年的规划采取了城市与农村一样作为生产与生活用地结合的策略，即“工农结合，城乡结合”。大量的生产用地（包括农业与工业用地）穿插在城市规划中，且大量工业进入市区，城市从整体上实现了生产用地与生活用地的整合。同时，在此基础上，城市用地建设部分又被分割成若干个集团规划区，集团内部实现了以生产单位为核心的、集生产和生活于一体的城市组成单元，实现了生产用地和生活用地的整合。在此规划下，原本的城市格局被打破，形成了分散集团式布局（图4、5）[5]。

图4 1958 年北京城市规划方案

3 城市决策产生新的城市组成单元

3.1 城市组成单元的理想模型

为使城市从整体到局部都能形成以生产为核心的城市运作模式，城市被拆解成若干个城市单元；每一个城市组成单元都能是完整、独立的个体，除了完备的公共服务设施，大量的生产功能也被整合进来，以期在实现自给自足的基础上，有工业产出。1958年—1960 年间，以人民公社为组团的生产生活单位如火如荼地在北京农村和城市近郊出现。当时，对这种规划形式有诸多讨论和尝试。从图6 红旗人民公社的规划中可以看出，这种组团模式配有完整的公共服务设施，也有大量的生产功能用地。红旗人民公社的公共建设项目包括党政军团、工业、农业、畜牧业、文教卫生、生活福利事业和公共事业，涵盖了普通居民日常生活所需要的大部分内容[6]，这种理想单元被希望应用到城市中去。

图6 红旗人民公社皂甲屯居民点规划方案[6]

然而，这种理想单元具有明显的乌托邦色彩，将此规划思路运用到城市中时，出现了很多困难，并都以失败告终。即便如此，人民公社作为城市组团的理想单元模式，其部分规划思想仍然被保留了下来，即：集居住、生产和各种服务设施于一体的组团模式。人民公社也成为了单位大院的早期规划原型——这是以自给自足、功能完备为特点的城市组成单元[7]。

3.2 新的城市组成单元

在人民公社作为规划策略导向的城市理想模型产生后，出现了越来越多的单位大院，它们作为城市模块单元将城市切割。其目的是：政府通过划分城市区域，以生产内容为依托、以单位为模块，高效建设、规划、管理城市细部空间。根据生产资料的不同，形成了多种不同类型的大院，如学校大院、工厂大院、部队大院、行政大院等[8]。在大院内部，生活区和生产区功能划分清晰，为市民提供工作机会及生活服务[9]。

大院形状、大小不一，城市规划是政府和单位完全根据使用需要来划分区域和面积的过程。城市中，每个被地块切分后形成的大院，被围墙分隔，被一个个半封闭的小型“社会”组织着，使其与周围的城市街区空间关系微弱[10-11]。它不仅形成了上述特有的空间形态组织模式，亦形成了以单位为主体的基层社会制度化组织与社会结构的基本单元[12]。

4 城市决策对城市组成单元的影响

国家政治意识主导下的城市规划决策，对城市街区形态形成了很大影响。一方面，政府的规划决策会直接对街区形态产生影响；另一方面，政府通过区域划分，几乎无偿地将地块使用权给予单位，也就将划分区域内的权利和责任交给了单位，但同时，国家和政府的政治意识会间接地影响单位规划决策和大院形态，使得国家政治决策下的城市总体形态和街区形态在空间秩序上具有高度一致性。政府政治决策主导下的城市总体规划形成了北京宏观城市形态和单位决策主导下的街区城市形态，共同影响着北京城市形态（图7）[13]。

图7 城市规划决策和单位规划决策对北京城市形态的影响[13]

4.1 城市决策自上而下的直接影响

城市决策对大院的直接影响主要反映在以下两点。

（1）政府按需分配地块：政府根据不同单位的需求分配其相应地块，这决定了单位地块的大小、形状及在北京城区的位置。单位地块确定后，在区域范围内围起围墙，并自行建设（表2）。

表2 北京部分单位大院尺度表[14]

（2）政府按需分配建筑建设工程：政府根据不同类别和等级单位的需求，对建筑的种类和数量有所限定，建筑工程被纳入计划体制内。大院形成初期，其内部的建筑工程项目要经过规划委的审批方可落地；但事实上，发展到后期，单位自主权利下的规划越来越脱离政府的总体规划。

4.2 城市决策自上而下的间接影响

除了上述城市决策对城市街区形态产生的直接影响，其自上而下的决策意图，如快速建设、平均主义、秩序化管理等产生的影响，也使得以单位大院形成的街区形态与北京城区的城市整体形态具有高度的空间秩序一致性。

（1）“快速建设”指导下的城市整体形态和街区形态的一致性。城市整体形态因为规划中“快速开展城市建设与扩张导向”的决策，城市整体呈现铺开和松散的状态；而对于单位大院——城市街区的组成模块，为了快速“填满”多出来的城市区域，政府和单位在进行地块划分时，其划分面积远大于单位所需要的建设面积，使得很多大院在初期有大量未有建设的土地，街区形态也呈现出铺开和松散的形态。

（2）“平均主义”指导下的空间分配在城市层面、街区及建筑层面呈现出模块化的一致性。在国家倡导“平均主义”的治国策略下，城市整体空间被直接划分成以生产资料为核心的多个城市区块。这些城市区块把城市功能分解为若干个体，且这些个体能完全抽离出来组成一个个独立的模块化。对于街区大院，在空间分配上有类似的规划思想。一个人的日常由分散、琐碎的活动与使用空间组成，而整个大院在功能上将居民生活、工作、社交展开的各种活动拆解开并抽离出来，使每一个具体活动集中在大院的各个建筑空间中实现，以此形成若干模块化的空间活动场所（图8）[15]。这种模块化也同样反映在居住建筑的建筑形态上。这一时期，出现了众多严格限定人均居住面积及造价的标准化住宅。如1963 年的北京某住宅建筑设计方案（图9）中，全家的居住生活被容纳在6m×3.4m的房间内[16]。其厨房和厕所为几户共用，房间基本上只能容纳睡觉的功能。这种住宅对人均居住面积的极致控制，一方面，体现了对居住层面平均主义的追求；另一方面，也是单元规划策略在居住建筑中的体现，即：将居住（睡觉）功能从人们日常众多的生活功能中剥离出来，在居住建筑中集中实现。

图8 “平均主义”指导下的北京城市形态与街区形态

图9 1963 年北京住宅设计竞赛30 号方案[16]

（3）在“秩序、组织与管理”的社会秩序控制力影响下，城市整体形态和街区形态呈现一致性。1958年规划的北京城市格局虽然呈现松散的城市形态，但城市的纵向轴线还是较为清晰地反映在城市形态中，体现出秩序性对城市形态的控制力。单位大院中，大院初期的建设布局多采取明确且强有力的规划方案和空间图式，很多总平面图上存在明显的轴线，如图10 中京棉二厂的空间规划，其生活区内、主入口、景观廊道对应着院内最重要的建筑——礼堂，同时，这三者都坐落在院内的中轴线上[17]；生活区与生产区的轴线亦有明显的轴线对位关系。轴线在北京整体城市和街区的平面布局强控制力，一定程度上反映了当时国家政治意识对单位民众强调秩序性、组织性与管理性。

图10 秩序控制影响下的北京城市形态与街区形态[17]

4.3 单位自身决策的影响

50 年代，大院的建筑工程被纳入计划体制内，被严格控制；但到50年代后期，单位的自主化越来越强。到后来，单位在地块内有了远大于政府的规划决策权。虽然政府规划决策依然存在，但也仅作为乌托邦的图示存在于政府出台的宣传品和规范中，以及规划者回执的城市规划图中。在实际情况中，现实需求使单位大院无视“自上而下”的秩序性要求而进行无序建设[4]。这种“完全的权利和责任”下单位大院内的规划，使得街区形态呈现出以下两个特点。

（1）大院街区呈现出各式各样的建筑组团形态，街区形态有较大差异。如图11 的印刷厂大院，产生了当时尺度惊人的“巨型建筑”，建筑并列排布，单个建筑进深高达80m[18]；而图12 中的拖拉机大院，呈现围合排列，建筑进深只有15m[15]。

图11 北京印刷厂大院平面图

图12 拖拉机大院平面图

（2）大院街区呈现杂乱无章，缺乏城市整体性。大院初期普遍都有富余的建设用地，但是单位没有对其进行长远、整体的规划，导致大院内不同时代的建筑组团杂乱无章，甚至在后期，稍有空隙就“见缝插针”地建设，失去了统一规划的街区形态及整体性（图13）。

图13 某单位大院街区肌理示意图[19]

5 城市决策对长久城市形态的影响

1958 年那段特殊历史时期的规划思想和结果，对60 年后的北京城市形态仍然产生着影响。

至今，北京城市单位大院分布广泛、数量较多，并呈现一定规律：①北京市中心附近分布着较大的且与国家行政机构为主的大院；②城市中散布着大量工业为主的单位大院；③城市边缘地带则分布着军事为主的大院。

彼时在粗犷的城市规划下适应城市发展的大院，在需要紧凑城市发展的今天出现了一系列问题。这些大院由于缺少统一的规划，普遍存在占地大、土地利用率低等土地浪费问题；同时，大院空间封闭，内部形成“孤岛”，将城市用地割裂[20]。由于众多单位大院以集体名义占据了城市中大量本该属于公共的优质资源，其集体产权主体下去单位化的难度及空间封闭的现状，给后期城市更新带来了一些问题和阻力。在接下来的城市改造中，打开大院封闭的围墙，保留历史建筑、创造城市公共空间，是众多单位大院的更新思路。

6 结语

在快速城市化过程中，政府通过划分地块的方式，将土地使用权划分出去，并将建设任务直接分配给个人或集体的做法，具有高度的建设执行力，会在短期内对城市整体和局部产生巨大影响。一方面，城市决策会自上而下地不断渗透并作用于城市整体、街区、建筑的形态，使它们在空间形态和意识上具有高度一致性；另一方面，划分地块后，以单位为代表的集体在其地块内具有高度自治性，自下而上地对建筑、街区甚至城市整体空间形态产生影响。总的来说，其对城市整体结构、空间甚至市民意识产生的影响在时间上是深远的。

彼时粗犷式的城市决策产生的城市形态，可以解决当时城市快速发展下面临的问题。在60 多年后的今天，往日封闭的大院模式已不再适合当下的城市。在城市更新过程中，尝试打开大院的围墙，保留历史建筑并创造更多的城市开放空间，是当下发展的方向。