农村社区治理能力现代化的公共选择逻辑——基于15个省份150份政策文本的分析

衡 霞

(四川大学公共管理学院,四川成都610065)

1 问题提出与文献综述

在我国的国家政权建设进程中,农村社会治理大多采取简约治理模式。随着法治社会的推进,农村开始按照村民委员会组织法等法律法规自我管理、自我教育、自我服务,依法推行农村社区自治,“总体性”的农村社会治理逐渐走向开放、流动、多元。但由于我国建制乡镇和行政村数量多,基本公共服务供给难、社会管理成本大、资源配置效率低,导致部分农村社区行政色彩相对强化、治理功能相对不足,社会问题的处理方式多靠“一言堂”,并辅之以家族、传统礼治力量进行协调。尽管伴随扩权强县改革的推进,村镇行政区划进行了相应调整,打破了行政壁垒,推动了生产要素合理流动,使财政支持重点更加集中、资金利用更加高效、资源配置更加合理,但是农村社区形态的变化弱化了以血缘和地缘为纽带连接起来的社会关系网络,村民对社区的认同和集体行动力减弱,村社公共性弱化,农村社区在“嵌入”或“融入”现代治理元素中仍然依赖于村“两委”实施简约治理,极大影响了国家治理现代化进程。对此,中共中央、国务院于2017年6月出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,以官方文件的形式明确了城乡社区治理现代化的阶段性目标和现代治理能力的六大类型,以法治化、科学化、精细化和组织化作为衡量现代化的基本依据,力图推动农村社区治理的现代化。

学界对于社区治理现代化的研究成果丰富,但多围绕城市社区展开,关于农村社区或农村社区治理能力现代化研究的相关文献不多。张艳国、尤琳认为,尽管我国乡镇政府能力与农村社区自治能力不均衡,但两者的合作能力在显著增强,要推动农村基层治理能力现代化需要多途径着手改进多元主体的治理能力[1];李玲玲、李长健通过对农村社区治理的显著特征和社区发展权理论的解析,认为农村社区治理能力现代化是使农村社区治理体系制度化、规范化、程序化、法治化,使农村社区治理者运用法治思维和制度治理乡村,从而将特色的乡村制度优势转化为各种效能[2];田毅鹏围绕《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,从文件出台背景及中心任务、难点与关键点、注意的问题等三个层面诠释了农村社区治理能力提升的基本内涵[3];李强也对政策文件进行了解读,分析了城乡社区治理能力现代化的内涵,但没有结合农村社区治理面临的现实问题进行综合解读[4];李琳、郭占锋通过实地调查,认为精准扶贫政策实施过程中提升社区治理能力不仅有利于贫困社区整体转型,更影响着精准扶贫的实施及其效果[5]。这些研究宏观概括了农村社区治理能力现代化的内涵、目标、要素、价值、路径等,但缺乏对农村社区治理能力现代化困境及其影响因素等的具体分析。因此,对农村社区治理能力现代化的理论内涵、公共性与自主性困境、经济与意识形态等影响因素的系统阐释十分必要。

公共选择理论认为,公共选择的实质就是一种把个人选择转化为集体选择的民主决策过程,通过非市场决策的方式对资源进行配置,进而决定公共物品的需求、供给和数量。地方政府根据国家顶层设计,在政府工作报告和政策文件中把国家意志和农村居民对治理能力提升的个人选择转化为集体选择,进而回应“以人民为中心”的价值取向,并对农村社区治理能力现代化提出规划和要求。本文拟从政策工具视角出发,运用公共选择理论梳理国家治理现代化概念提出以来,省级政府的治理偏好对提升农村社区治理能力现代化水平的影响,试图从中发现政府的公共选择逻辑,并助益农村社区治理现代化的理论研究和现实实践。

2 样本选择与分析框架

地方政府对于农村社区治理能力现代化的决策偏好与支持性举措会影响相关部门的现代化理念、政策工具与行动方案。为了客观呈现不同地方政府的公共选择逻辑,本文选择具有较高社会认同度的省级政府工作报告和相关文件作为分析样本,从现代化的动态性、变迁性特征入手,通过时间、区域和内容等维度构建起地方政府公共选择的分析框架,进而回答地方政府在推进农村社区治理能力现代化方面的公共选择逻辑问题。

2.1 样本选择

本文采用文本分析方法,以2013年至2020年我国15个省份的120份政府工作报告以及各省出台的与农村社区治理能力现代化相关的30份政策文件为研究对象,从内容、时间和空间维度分析农村社区治理能力现代化进程中地方政府政策工具选择的类型划分、阶段特征及空间差异,从而归纳出我国农村社区治理能力现代化的公共选择逻辑与实践取向,以及在此过程中可能出现的问题与困境。本文所用的政策文本均来自各级地方政府网站公开的政府工作报告汇编和相关政策文件,按照东、中、西三大类区域①国家统计局将我国的经济区域划分为东部、中部、西部和东北四大地区,考虑到东北地区GDP水平接近中部地区水平,本文将中部和东北地区合并,与东部、西部并列,以便于抽样。对省级行政单位进行随机抽样,未考虑各区域内省级行政单位数量的差异,直接从三大区域各抽取5个,共15个省级行政单位,并将所有政策文本按照类别和区域差异进行编号,形成研究农村社区治理能力现代化公共选择的政策文本库(见表1)。

表1 农村社区治理能力现代化的政策文本类型

2.2 分析框架

自国家治理能力现代化概念提出以来,“国家-社会”的二元分析框架成为提升治理能力现代化研究的重要理论基础。但是,该分析框架并不适用于农村社区治理能力现代化的研究。因为农村社区在其建设进程中,国家权力的渗透和介入以时间轴为坐标呈现出断层式分布特点,自治与管治交替,国家权力在农村社区中经常处于越位或缺位状态;而且农村受传统文化束缚,自主性欠缺,加之当今农村治理人才不断流失,农村社区治理能力更容易遭受公共性与自主性、传统性与现代性的双重困境。因此,立足于农村社区治理能力现代化的公共选择目标,构建一种适用于农村社区的全新分析框架尤为必要。

制度体系是国家治理体系的核心内容[6]。农村社区治理能力现代化与其他现代化进程一样,必然伴随制度选择的创新,而要从制度选择创新入手构建治理能力现代化的分析框架,必须抓住理念和行动两大关键因素,并将二者统合于制度结构,形成内容、时间、空间三维背景下的“理念—结构—行动”的分析思路。该分析思路不仅凸显出治理能力现代化的内在逻辑,还深刻反映着地方政府政策工具选择的三元理性:价值理性、工具理性和制度理性。价值理性出于人文伦理和价值关怀的目的,在理念上框定着政府公共选择的目标和理想;工具理性基于效率和程序最优的考量,在行动上筛选出最具竞争力的行为模式;制度理性调试工具理性与价值理性,明确政府提升农村社区治理能力现代化的范围和底线。三元理性通过强制、协同、引导和自治等四大工具实现有机统一,共同构建起治理能力现代化的大厦。政策工具的确定和落实是政府公共选择结果的直接载体,是治理活动的技术支撑,也是目标与执行的有机统一,本文将从内容、时间、空间三维来分析农村社区治理能力现代化的变迁特征,梳理各级地方政府在农村社区治理能力现代化进程中的公共选择问题(见图1)。

图1 农村社区治理能力现代化的公共选择分析框架

从内容维度来看,农村社区治理能力包含社区服务供给、居民参与、矛盾预防化解、依法办事、文化引领、信息化应用能力等六大类型,这些能力现代化的衡量指标则包含法治化、精细化、组织化、规范化等。从价值理性来看,农村社区治理能力现代化的核心是弥补多元主体在社区治理中缺失的公共性,融合传统性与现代性,发挥自主性治理的最大优势;从工具理性来看,农村社区治理能力现代化的公共选择路径基本以“加大投入”和“加强普法宣传”等字样出现的强制性工具、“鼓励支持”和“不断拓宽”等字样出现的引导性工具、“鼓励符合条件的”和“有效对接”等字样出现的协同性工具、“完善村民自治制度”和“健全村规民约”等字样出现的自治性工具等四种类型为主的文字展现在政策文本中。因此,本文以四种工具类型作为内容维度的标尺,在编码时结合六种能力类型与四种现代化指标对政策文本进行内容分析。

从时间维度来看,农村社区治理能力的现代化进程较为漫长,并形成了带有浓厚传统文化底色的治理方式。“治理能力现代化”的提出是在2013年11月党的十八届三中全会,其后逐渐出现了基层治理能力现代化和农村社区治理能力现代化的概念。因此,本文选取2013年至今有关农村社区治理能力现代化的政策文件,包括省级政府年度工作报告、关于实施乡村振兴战略的意见、关于加强和完善城乡社区治理的意见等,从时间维度来综合审视地方政府的公共选择逻辑及其变化规律,以探究制度的理性变迁是如何影响治理能力结构的。

从空间维度来看,地方分权与竞争为中国40多年高速经济增长奠定了关键性的制度基础,同时也为创新基层社会治理、推进治理能力现代化提供了动力保障。2017年6月12日中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,之后,黑龙江、云南、河北、四川等26个省市相继出台配套性文件作了具体安排部署。不可避免地,地方分权与竞争也带来了基层社会治理的差异化决策。那么,这种差异化决策呈现了哪些特点,在促进农村社区治理能力现代化方面发挥着怎样的作用,尤其是政策工具的选择对治理行动的结果有哪些影响,以及不同区域地方政府对于农村社区治理能力现代化的公共选择有何差异等,是空间维度层面需要回答的问题。

综上,通过对选定的政策文本进行编码,对NVivo 11软件的运行结果从时间、空间、内容维度分析农村社区治理能力现代化的公共选择在理念、结构与行动方面的共性与差异。

2.3 文本编码

由于选取的各类政策文本数量较多,因此本文选用NVivo 11软件从树节点到子节点的方式进行文本编码。首先结合我国地方政府政策制定的实际情况,将政策工具划分为强制工具、引导工具、协同工具、自治工具4大类;再对部分政策文件进行预编码,并结合已有的相关文献确立上述4类政策工具下属的子节点;再采取逐句编码的方式将已有政策文本中与农村社区治理能力现代化相关内容编入相应的子节点,成为其中的参考点。某些可以编入多个子节点的文本内容,则对照原文仔细分析上下文语境及其真正含义,编入相应子节点。最终,本文形成了“树节点—子节点—参考点”的文本编码结构。

为保证编码结果的可信度与有效性,本文通过两名研究者随机选取东、中、西、东北等4大区域中未进入本研究的政策文本进行编码,再将两人的编码结果合并,通过NVivo 11软件的“编码比较查询”进行一致性检验。两位研究者的编码一致性百分比和编码覆盖率的kappa系数均保持在被认为具有高度一致性的0.6以上,本文的一致性百分比在82.13%以上。因此,本文的编码有效且可信度较高。

3 样本数据的整理分析

通过对各节点和参考点的统计可以发现(见表2),子节点数与参考点数成正比,参考点越多,比率也越大,与之对应的公共选择偏好就越强。首先,从整体来看,政府对协同工具和自治工具的使用频率从11.76%、4.18%分别增加到17.32%和9.36%,分别增长了5个百分点以上,体现了政府对多元主体参与农村社区治理及加强农村社区居民自治能力的重视。其次,从各类工具的内部使用频率来看,使用频率最高的公共服务与基础设施、财税支持和产业扶持均有较大降幅,表明地方政府在治理理念和治理手段上的转变,已逐渐减轻对工具属性色彩比较浓厚的物质工具的依赖;法治建设、行政制度改革、考核与激励等工具提及的频率均有所上升,表明地方政府在推进农村社区治理能力现代化的过程中愈加重视制度理性的作用,逐步走向法治化、制度化,这与国家当前所倡导的“提升社区治理的法治化、科学化水平”相吻合。此外,党政联合、综合联动治理、政社合作、社区协商、志愿帮扶、村规民约等工具的运用频率均有不同程度的提升,体现了地方政府价值理念的转变,即愈加重视人民需求,引领农村社区的良法善治。

表2 各节点与参考点数量及百分比统计

(续表2)

3.1 农村社区治理能力现代化公共选择的内容维度分析

党委领导和政府负责的理念深入贯彻到政府工作报告和相关政策文件中,从而使得强制性的政策工具成为农村社区治理能力现代化的核心公共选择,社区服务供给能力是政策文本反映的关键指标,体现的是精细化的现代目标,其占比达到46.6%;科技与经济手段是政府组织化培育农村社区治理能力现代化的关键环节,成为地方政府实施公共选择的第二大工具,占比为31.14%;多元主体合作互动是提升农村社区六大能力的核心路径,规范化与法治化是能力现代化的核心目标,既然是路径和目标,地方政府的公共选择还可以非此即彼,因而政策文本统计结果也表明协同工具和自治工具所占比重较低,尤其是自治工具还未达到10%,与地方政府社会治理工具占比相比,协同工具在农村社区治理能力现代化的公共选择中略高,而自治工具略低。从政策文本的统计数量来看,对应各大工具的治理能力,公共服务与经济发展方面的工具在历年的政府工作报告中均有涉及;社会矛盾预防化解能力呈现逐年递增趋势,但提及的次数平均每年为6次;农村文化引领能力比较重视,提及的次数维持在每年11～15次;居民参与能力和信息化应用能力的表述虽略显不足,分别为每年3次左右,但呈逐年强化趋势。从子节点统计结果来看,农村社区治理能力现代化提升的公共选择明显区别于城市社会治理的公共选择。其一,公共服务与基础设施的节点数占比最高,为16.5%,这与地方政府社会治理工具中“制度建设与变革”排第一(18.16%)的现状明显不同。其二,财税支持、产业扶持、产权与土地制度改革等经济性举措占比在6%至10%之间,这与农村人口和产业空心化的现状密不可分,也是地方政府着力改善经济环境以提升农村社区治理能力现代化的一个重要方向。其三,志愿帮扶(2.62%)与村规民约(1.45%)占比最低,这表明农村人才流失严重,社区治理中志愿力量非常薄弱,因此志愿者能力培育在政策文本中提及较少;村规民约作为农村社区治理的合理存在却不一定合法,在法治化背景下,传统性治理手段逐渐被科技支撑的现代化手段所融合,因而也成为政策文本中较少提及的一种政策工具。

3.2 农村社区治理能力现代化公共选择的时间维度分析

2017年6月中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》,党的十九大报告又进一步提出乡村振兴战略。2018年开始,各级地方政府陆续出台配套性政策文件,政府工作报告中涉及农村社区治理能力现代化的内容也明显增多。因此,在编码过程中,依中央文件出台时间将时间维度分成两个阶段进行统计分析。在四种类型工具中,强制性工具和引导性工具的使用频率呈下降趋势,协同工具和自治工具呈上升趋势,尤其是自治工具的使用频率翻倍,这与地方政府社会治理工具选择呈减弱走向明显不同,表明“民主协商”的治理原则已成为基层社会治理的核心标准之一,这也是党的十九届四中全会关于社会治理的表述增加的新内容。从子节点统计结果来看,排在前三位的是公共服务、财税支持、产权与土地制度,但所占比重由19.59%、11.64%、11.04%分别下降为14.35%、7.37%、7.15%;上升幅度较大的前三位分别是信息化、党政合作、社区协商,分别上升了2个百分点以上,该上升趋势与时代背景紧密吻合,即基层社会治理强调党建的引领作用,强调民主协商与科技支撑;村规民约所占比重在三个维度的统计结果中均为最低,但从时间维度来看,从2018年之前的0.67%上升到目前的1.99%,表明传统治理手段并没有因为现代治理手段的运用而被忽视,地方政府也比较注重发挥新乡贤的作用,从而确保在农村社区治理中自治、法治、德治的有效结合及其治理效能的充分发挥。

3.3 农村社区治理能力现代化公共选择的空间维度分析

从总体来看,三大地区的公共选择趋势基本一致,强制性工具使用频率最高,东、中、西部地区所占比例分别为44.21%、47.27%、48.22%,在四大工具中几乎占了接近一半的比重;自治工具所占比重最低,三大区域所占比例基本都在10%以下,这表明在一定程度上,地理区位因素对农村社区治理能力现代化的公共选择结构影响较小。随着党政力量在农村社区的不断下沉,这一趋势将在现代化进程中保持一定的稳定性,一方面将帮助各区域地方政府在农村社区治理能力现代化提升路径方面保持基本一致的步调,另一方面也可避免因公共选择的较大差异而加大区域治理能力现代化的差距。

从子节点统计结果来看,中部与东北地区的参考点数最高(1392),东部最低(1296);三大区域地方政府公共选择结果中排在前三位的子节点均是公共服务、财税支持和产业扶持,这表明各地均强调通过经济政策激励来提升治理能力的现代化水平。东部和西部地区的诸多公共选择基本一致,而中部与东北部地区呈现一定的差异性。比如,法治建设、信息化建设、文化传承、政社合作等方面,政策文本中提及的内容几乎只有东西部地区的一半,这在一定程度上显示中部与东北部地区的农村社区治理能力现代化建设进程较为缓慢。

从政策工具所反映的农村社区治理能力来看,东部地区因为良好的经济基础,农村社区矛盾预防化解能力的现代化进程明显优于中西部地区。虽然乡风文明是全国农村社区建设的共同重点,但东部地区的农村社区文化引领能力也强于中西部地区。从统计结果来看,东部地区的政策文本中关于“加强”基本公共服务供给的表述最多,但关于“丰富”的表述最少,这表明东部地区的多元主体参与公共服务供给的能力还有待提升。西部地区由于西部大开发、精准扶贫、乡村振兴等国家政策倾斜的因素,农村社区信息化应用能力的重视程度高于中东部地区。中部与西部地区的地方政府公共选择有诸多相似之处,比如重视依法办事能力的提升却未能健全依法办事的规章制度,重视文化产业的发展却忽略传统文化的继承与发扬等。

4 地方政府公共选择的基本逻辑

由于农村集体经济基础薄弱、农业结构不合理、干部素质参差不齐,农村社区公共服务与基础设施建设成为制约农村社区治理能力现代化的关键领域。因此,近十年的相关政策文本中均把公共服务与基础设施建设作为重点,把财税支持和产业扶持作为改善经济基础的制度工具。法治能力和信息化应用能力建设则是近年来地方政府公共选择中较少提及的,但仍然是各级地方政府从价值理性、工具理性和制度理性出发对农村社区治理能力现代化的理性追求。治理能力现代化的法治化、组织化、规范化与精细化追求已映射到农村社区治理的能力结构与治理结构的持续性改变,以工具理性为基础的治理能力现代化行动正在促进农村社区治理能力现代化水平的提升。

4.1 地方政府的公共选择表达出以价值理性为追求标尺的治理能力现代化理念

价值理性关注的是手段与行为本身的价值,即基于某种价值信仰之上,强调政策工具实践的性质与终极价值关怀。农村社区治理能力现代化的公共选择体现着治理主体的价值理性倾向,通过凝结在治理理念中的价值智慧与价值理性良知,指导治理能力现代化的制度与行动选择。地方政府在选择不同的政策工具时,价值理念的不同呈现出的治理能力及其现代化目标的侧重点也会有所差异(见表3)。在传统治理路径中,行政力量主导了农村社区治理路径,合法性权威覆盖了以传统文化为主体的农村社区治理价值,导致农村社区治理能力现代化进程缓慢。随着国家治理现代化理念的提出,在以人民为中心的价值理念指导下,农村社区治理强调党政主导下法治、德治、自治相结合,通过公共精神的恢复和自主治理理念的回归,促进传统性与现代性的融合,并利于农村社区治理能力现代化水平的提升。

表3 不同类型政策工具中的价值理性与治理理念

4.2 地方政府的公共选择彰显了以制度理性为导向的治理能力现代化结构

作为在整合价值理性与工具理性的过程中逐渐形成的一种全新的理性模式,制度理性强调理念和行动的有机整合,倡导通过规则来确立规范的社会秩序,主张制度或治理结构设计之标的重在使所面对的矛盾和冲突处于合理的秩序中,并通过自我肯定与自我否定不断改进和完善自身。农村社区治理能力的现代化结构体现为各级政府公共选择中以制度理性形式强化的专业认知能力、行动能力和协作能力。

首先,农村社区治理主体要具备清晰的专业认知能力,包括学历知识、专业技能、协调能力和创造能力以及对治理要求的清晰理解能力。其次,要具备高效的行动能力,包括决策能力、执行能力、互动与合作能力,迅速准确地落实各项治理工作。再次,要具备较强的协作能力,包括协调多元主体参与社区共建共治,协调多项资金的治理用途。150份政策文本的统计结果显示,公共服务能力在提升,但法治化和信息化应用能力还待进一步加强,只有改善能力结构,实现能力结构的现代化,才能从根本上建立现代化治理理念,进而影响治理行动。

农村社区治理能力的现代化除了依赖于能力结构的现代化以外,还要同步推进治理结构的优化。在地方政府政策工具选择实践中,无论是东部、中部还是西部地区,强制工具与引导工具的使用都是工作的主要抓手,经济政策工具成为撬动农村社区治理能力提升的关键载体。伴随村镇行政区划调整改革的推进,农村集体经济得以发展壮大,精英人才回流,新乡贤等多元主体广泛参与农村社区治理,协同工具和自治工具正在成长为农村社区治理能力现代化的全新突破口,民主协商和科技支撑的两大原则正在逐步重塑农村社区治理体系,并充当工具理性与价值理性的连接器和润滑剂,让理念和行动得以在结构的统合下达成平衡。虽然地方政府的农村社区治理能力现代化公共选择存在结构性偏差,但总体发展趋势倾向于实现治理的现代性和社会善治的目标。在这个过程中,地方政府需要通过制度供给、政策执行等方式将国家治理目标有效嵌入农村社区治理中,并有效回应农村社会对治理的需求,从而实现国家治理目标与农村社区自主性之间的平衡,为实现乡村善治创造有利条件[7]。

4.3 地方政府的公共选择体现了以工具理性为基础的治理能力现代化行动

就工具理性的逻辑向度而言,政策工具只是从客体对象的实用性方面来考虑问题,政策目标的意义和价值被忽略,它只关注手段的有效性而不问目的的合理性[8]。公共政策中的工具理性以有效性为核心,遵循可预测、可计算的理性决策模式,将各类公共政策的制定和执行当作某种技术化操作看待,使其具备科学性、技术性特征。工具理性的存在使得政府公共政策致力于通过具有科学性、技术性与针对性的手段来解决当前最为突出的公共问题,促进农村社区基于制度、资金、技术和社会资本等条件积极践行现代化治理理念,创新农村社区治理体系,实现六大能力的提升,并最终实现农村社区治理的科学化、规范化、法治化和精细化。

当前我国农村人口外流严重,农村社区发展严重受制于资金、技术、人才等因素,治理能力提升的社会基础被不断削弱。为了推动社会治理的重心落到城乡社区和促进乡村振兴,地方党委和政府选派了一批干部下沉到农村社区,但这些流动的治理者在村社工作的时间是有限的,仍然需要依靠农村社区自身的治理能力提升[9]。因此,农村社区治理能力现代化首先必须解决的就是发展问题,这在政策文本中得以凸显。无论是从内容维度、时间维度还是空间维度,排列前五的基本都是公共服务与基础设施、财税支持、产业扶持、产权与土地制度、人才培养与就业保障等,体现了地方政府公共选择中鲜明的工具理性色彩。

党的十九大以来,国家加强了法治化、科学化、精细化等现代化原则在社会治理中的应用力度,法治建设、信息化应用、综合联动治理、社区协商等工具的使用频率明显增加,这些政策手段的运用体现的仍然是地方政府为提升农村社区治理能力现代化而采用的工具理性。政府将现代化的信息技术日益用于农村社区治理,有利于政策执行,但也可能无法实际增加乡村治理效益,反而带来选择性治理、形式化治理和空转性治理等问题[10]。因而,工具理性并非政策工具的全部,作为一种承载着人类价值创造和美好向往的政策手段,政策工具本身应有其追求的理想与目标,即针对性与实用性。缺少对政策价值目标和人文关怀的重视,不仅容易使政策工具的选择日趋扭曲异化,也会增强政策工具内部价值理性与工具理性的张力,导致二者失衡,进而有损于政策工具本身的稳定性与效用的发挥。因此,在农村社区治理能力现代化的进程中,地方政府对政策工具的选择既要正视工具理性对于处理农村当前突出矛盾的实用性,也要重视价值理性对于治理结构与治理行动的引领作用,同时不断优化治理结构与制度设计,调和工具理性与价值理性的内在张力,从而确保农村社区治理能力现代化行动方向的正确性。

5 结语

我国现代化进程的短板在乡村,没有农业农村的现代化,就没有国家的现代化。党的十九大报告提出了乡村振兴战略,对乡村的制度体系进行了全方位设计,以前通过投入大量财力完善基础设施、通过财税政策引导乡村治理重心的政策工具使用频率逐渐下降,各级地方政府更加倾向于使用制度层面的政策工具,以期从观念上对基层人员的治理理念进行全面更新,避免农村社区治理长期陷入悬浮治理和简约治理的路径锁定状态,进而对社会个体行为进行重塑和约束,以推动农村社区治理能力的提升。本文重点回答了近年来地方政府在社会治理方面“如何”现代化的问题,通过问题场域的厘清和实践逻辑来分析地方政府的公共选择逻辑。虽然国家在多个场合强调市场的决定性作用,但更多限于经济建设领域,因此公权力在农村社区治理中的功能定位并非只有“服务”和“补缺”两个角色。只有培育起农村社区治理能力现代化的理念、改变治理体系以后,政府角色才能逐渐归位,这也是在对15个省份150份政策文本分析后发现的结论。研究发现,各级地方政府社会治理工具的选择更加理性,逐渐减轻了对工具属性色彩较为浓厚的物质工具的依赖,更加重视制度理性的作用;在试点、示范和评选等活动中不断更新社区工作人员和社区居民的治理理念与知识结构,营造公共意识和公共精神,提升社区治理主体的协同能力和现代化水平,实现真正意义上的村民自治和城乡融合治理。从前面的统计结果来看,自治工具使用频率的日益上升成为农村社区治理的最优公共选择,而且当自治工具与传统文化和民间权威相结合,在农村社区治理中可以起到事半功倍的效果。但是如果没有与现代治理理念相匹配的农村社区治理体系,仅将传统性与现代性、公共性与自主性结合的农村社区治理现代化也会在治理行为上产生偏差,因此各级政府在农村社区治理能力现代化的公共选择中更加倾向于自治工具的培育和广泛使用,重新建构农村社区公共性、现代性的生存基础与作用空间,该政策导向和支持性举措将极大缩短农村社区治理能力现代化的实现时间。