法规适应：党内法规制定试点工作的实践要义——基于深圳的经验分析

袁 超,龙雪岗

(1.复旦大学政治学博士后流动站,上海200433；2.南京大学政府管理学院,江苏南京210023)

1 问题的提出

中国共产党的百年奋斗历程为人类政治文明建设积累了独特、丰富而宝贵的治党治国经验。100年来,党之所以能够相继在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及中国特色社会主义新时代这四个历史时期,依次完成和推进救国、兴国、富国及强国大业[1],取得历史性的“党治”①“党治”是对“中国共产党领导中国现代国家建设这一历史政治实践”的学术概括,它不仅包含具有执政地位的政党对国家社会进行治理的一般性意涵,更强调中国语境下“党对国家和社会生活进行全方位领导”或称“党的全面领导”这一特色性意涵,它是中国现代国家建设的本质特征。有关“党治”的研究,可参见陈明明.双重逻辑交互作用中的党治与法治[J].学术月刊,2019(1):68-76.成就,离不开其坚持不懈地增强自身建设、提升自身能力的“治党”实践。自党中央作出“全面从严治党”的重大战略部署之后,作为依规治党的制度支撑和重要抓手,党内法规制度在党建布局中的地位进一步突出,尤其强调党内法规制度的体系化建设,并提出“到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系”[2]。对此,习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上明确将“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”作为党的十八大以来政党治理取得的历史性成就,“为实现中华民族伟大复兴提供了更为完善的制度保证”[3],明确传达出完善的党内法规制度体系是增强党的建设质量、提升党的执政能力并促成“治党”效能转化为“党治”成就的重要制度手段。

党内法规制定工作是党内法规制度体系建设的关键环节,而由中央授权地方展开的党内法规制定试点工作应以“法规适应”为实践要义,它被赋予在党的建设具体领域进行先行先试的任务。2016年12月,中共中央发布《关于加强党内法规制度建设的意见》(下文简称《建设意见》),以党内规范性文件的形式明确提出要“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权”①《关于加强党内法规制度建设的意见》于2016年12月发布,后于2017年6月25日印发。;2017年5月,中共中央决定在深圳、沈阳、福州、青岛、武汉、南宁、兰州等7个副省级城市和省会城市开展为期1年的党内法规制定试点工作,要求重点围绕“基层党建、作风建设”等方面探索党内法规制定工作,这是党中央首次将党内法规制定权限下放至副省级城市和省会城市党委。截至2018年8月20日,武汉市委、福州市委、南宁市委、深圳市委等合计出台20余部党内法规;就各地制定党内法规的数量和内容比较而言,深圳市委制定出台了5部党内法规,其覆盖范围相对更广、地方特色也更加突出[4]。与此同时,深圳作为中国改革开放的排头兵,又是粤港澳大湾区中心城市以及党中央国务院支持建设的中国特色社会主义先行示范区,对其党内法规制定试点工作进行回顾、探析和总结具有重要的意义。

综上,本文旨在党中央统筹推进党内法规制度体系建设的总体要求下详细分析深圳的党内法规制定试点工作,以呈现其基于“法规适应”而探索出的创新成果和价值。首先,本文尝试从理论上指出本轮党内法规制定试点工作围绕“法规适应”存在的三个方面探索性任务;其次,本文提出地方党内法规制定应充分体现地方经验和正面回应现实问题以做到“法规适应”,深圳党内法规的制定就是以其40年特区建设在基层党建、作风建设方面创造的有利条件和面临的现实问题为适应性依据的;再次,本文详细阐释了深圳市委在地方党内法规制定程序及构建逻辑上作出的适应性探索,认为“五项工作机制”与以“特定行为主体”“特定内容事项”为中心的党内法规构建逻辑既是在中央授权范围内对预期试点任务的创新探索,也是反映地方特色、直面地方问题的实践回应。

2 适应性任务:党内法规制定试点工作的三方面探索

根据2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》(下文称新《制定条例》)第一条和第三条规定可知,规范的党内法规制定工作有利于党内法规质量的提高、体系的完善以及依规治党的有序推进,在“规范党的领导和党的建设活动”方面发挥着重大的政治实践作用,因而从“治党-党治”之全局出发,党内法规制定试点工作具有不可忽视的战略价值。众所周知,“试点”是中国改革历程中进行政策创新与制度建设的重要机制,在事关大局的系统性改革或建设工程中设立试点、先行先试,有助于在可控范围内降低政策创新和制度变迁的风险与成本[5]。由中央授权7个副省级城市和省会城市于2017年5月至2018年5月间进行的党内法规制定试点工作,是在提高党内法规质量、完善党内法规制度体系以及推进依规治党的总体要求下,重点围绕关乎党的执政基础的“基层党建”和贯穿全党的“作风建设”两大主要方面,在地方层面开展的“先行先试”。因此,“法规适应”是其实践要义,即不仅应首先适应中央要求以体现政治优先性与严肃性,还应适应地方发展以确保足够限度的制度创新性和实践推广性。据此而言,本轮中央授权下的党内法规制定试点工作应该包含以下三个方面的适应性探索任务。

2.1 探索党内法规制定主体扩容的可行性路径

1990年,中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(下文简称《暂行条例》)体现出要对党内法规制定工作予以制度性规范的重要思路。此后,中共中央依次于2012、2019年对《暂行条例》进行了两次重要修订。对比分析《暂行条例》、2012年修订的《中国共产党党内法规制定条例》(下文称旧《制定条例》)与新《制定条例》关于“制定主体”规定的条文,并结合《中国共产党章程》有关规定可以得出以下结论(详细条文对比变化可参见表1):两次条例修订在党内法规制定主体规定方面的改进趋势是明显的,一是进一步明确了党内法规的具体制定主体,二是进一步明确了党内法规的制定主体必须以其“集体会议”的形式存在,三是突出强调了党的中央组织领导机关、党的中央工作机关领导机构和党的地方组织领导机关的审议权限。

表1 三版《条例》关于不同层级党内法规之制定主体的比较

就《建设意见》而论,将党内法规制定主体扩容至副省级城市和省会城市“党委”,需要进一步讨论的是:一是随着党内法规制定主体层级下移,副省级城市和省会城市“党委”是否会像省级党内法规制定主体一样,同时包括“全体会议”和“常委会会议”两个具有不同决策权限的审议主体。二是副省级城市和省会城市党委作为基层党组织与省级党委、党中央的中间层级,它既是高位阶党内法规的执行者,又是其下级党建工作的重要制度供给者,此时应如何在角色张力之间寻得平衡,以保证党内法规制度体系在纵向运作上的逻辑自洽。

2.2 探索规范且科学的地方党内法规制定程序

党内法规制定程序是否规范科学,将在很大程度上决定党内法规制度的质量高低,因而是试点工作中必须得到高度重视的环节,且可从以下两方面展开探索。一方面,要将地方党内法规的制定程序问题放置于构建严密的党内法规制度体系框架中予以探索。党的十八大以来,党内法规制度体系基本形成了“1+4”的纵向位阶结构,即“指党内法规制度体系在位阶上呈现为金字塔形的等级结构,‘1’就是党章,居于制度金字塔顶端,‘4’自上而下依次为党中央制定的其他党内法规制度、中央部委制定的党内法规制度、省级地方党委制定的党内法规制度、副省级城市和省会城市党委制定的有关党内法规制度”[6]。另一方面,规范且科学的地方党内法规制定程序既要与中央党内法规制定程序保持一致,也要在一定程度上适应地方具体情况。党内法规制定程序应当适时具备“统筹规划”“合法性审查”“民主征求意见”“立法后评估”[7]等几项要素。目前,中央党内法规的制定程序已经形成了“规划与计划—起草—审批—发布”的基本路径,为确保党内法规制定程序的规范严肃性与上下一致性,地方应与中央保持一致,与此同时,亦可结合地方具体情况体现一定的地方适应性。在试点工作中探索科学、规范、高效的地方党内法规制定程序理应是此次试点任务的题中之义。

2.3 探索基层党建和作风建设行之有效的特色经验

试点工作既要在试点权限上平衡好中央授权与地方执行的关系,还要在试点内容上平衡好地方特殊性与普适推广性之间的关系。在此次试点工作中,7个被授权的城市党委所制定的党内法规之所以在内容上被限定在“基层党组织”和“作风建设”两个方面,一方面因为二者皆是党的建设的永恒主题,是全面从严治党的重要方面,相关建设工作理应“永远在路上”;“另一方面则是因为被授权主体立规能力有限,赋予全部的立规权可能会增加权力行使不当、降低党内法规质量、损害党内法规权威的风险”[8]。而不同城市在基层党建和作风建设上往往存在不同的特征,赋予副省级城市和省会城市党委相应的党内法规制定权,不仅是为了弥补党内法规在地方层面的“供给不足”和针对性不强问题,而且是为了探索推进基层党建、纠正“四风”问题行之有效的制度经验,并重点探寻基层党组织有效参与基层治理的可行性路径,全面助力城市治理体系及治理能力现代化建设。

3 适应性依据:深圳地方党内法规制定的有利条件与面临的问题

从地方层面看,地方党内法规的制定颁行是以规范地方党组织行为、增强地方党组织的领导力和组织力进而提升党领导下的地方治理绩效为主要目标的,试点城市党委在以基层党建和作风建设为重点内容的地方党内法规制定上,能否充分结合地方特点、回应现实问题、适应地方发展将对能否达成这一目标具有重要意义。作为中国改革开放和经济特区建设的先行者,深圳是在试点政治、政策试验过程中取得瞩目成绩的范例城市。习近平总书记充分肯定了深圳特区建设的成绩:“深圳是改革开放后党和人民一手缔造的崭新城市,是中国特色社会主义在一张白纸上的精彩演绎。深圳用40年时间走过了国外一些国际化大都市上百年走完的历程,这是中国人民创造的世界发展史上的一个奇迹。”[9]习近平总书记将“坚持党对经济特区建设的领导,始终保持经济特区建设正确方向”作为深圳经济特区40年改革开放、创新发展积累的首条宝贵经验,并进一步指出,“经济特区处于改革开放最前沿,加强党的全面领导和党的建设有着更高要求。要深入贯彻新时代党的建设总要求,以改革创新精神在加强党的全面领导和党的建设方面率先示范,扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖”[9]。对标党中央的要求,深圳40年来的特区建设虽在基层党建和作风建设上创造了一定有利条件,但同时也面临一定问题,两者皆为深圳开展地方党内法规制定工作的适应性依据。

3.1 社区党建特色多样与党建引领社会治理能力提升不足并存

虽然深圳社区党建与城市治理同步发展,并探索出特色多样的党建引领社区治理模式,但在以基层党组织力提升引领社会治理能力提升方面尚显不足。作为一座新兴城市,深圳区别于国内其他城市,在社区基层建设上不仅没有历史包袱,而且可以大胆开拓、先行先试,因而深圳的社区党建是与社区治理共同成长起来的。2004年11月,中共中央办公厅转发《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》,成为推动全国城市社区党建的指导性文件,并提出“不断扩大党在城市工作的覆盖面”[10]366。至2006年底,深圳市612个社区均已组建社区党支部,符合条件的成立社区党总支,管理党员13 000名,社区党组织组建率达100%[11]8。截至2018年12月,深圳74个街道已全部设立党建专责部门,在645个社区中454个社区已实现党建标准化①数据为本课题组于2019年5—9月参与深圳市委有关部门内部实证调研所得。,且随着社区成员结构多元化,深圳在社区治理实践中形成多样化的格局。例如,南山区招商街道党工委自2006年以来在社区党建方面探索出“一核多元”的新模式,其中“一核”即社区党委(总支),“多元”指社区“两新”组织、退休老同志、各类党支部、社区居委会、业委会、老年协会、物业管理公司等;罗湖区则在全区创新社区党建方式,形成以社区党委为核心,社区居委会、工作站和党群服务中心各司其职的“四位一体”的社区治理结构。然而,从深圳党建引领社会治理能力提升的现状看,仍然存在两点困境:一是总体上呈“散点”状形态,主要成绩集中在社区治理层面,且不同社区的治理模式往往存在差异,经验独特却不易推广复制,更难以在统合意义上提升组织力;二是在中央要求的“市、区、街道、社区党组织四级联动”[12]机制建设上尚存发展空间,仍需进一步从“点”的治理优势向“面”的整体提升迈进。故而,探索构建以“提高组织力为重点探索基层党建和基层治理相衔接”[13]的党内制度保障亦是此次深圳试点工作的题中之义。

3.2 “两个全覆盖”长期积累与相关长效制度机制缺失并存

虽然深圳在扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖上有着长期积累,但缺乏不断扩大“两个全覆盖”和提升基层党建质量的党内法规制度与长效工作机制作保障。作为改革开放的前沿,深圳的行业协会和社会组织发展呈现起步早、发展快、规模大、种类多等特点。在行业协会党建方面,深圳于2016年12月按照行业相近、产业相邻原则,将党建工作相对薄弱的307家行业协会划分为质量创新、先进制造、文化创意等18个大类,选派18名机关局处级党员干部担任行业协会联合党委第一书记,相应配备18名党建组织员,加大力度推动行业协会党建工作;两年后,这307家行业协会已从16个党支部、86名党员,增加到198个党支部、1 122名党员,党组织覆盖率大幅提升[14]。至2018年,全市755家行业协会已全部单独建立党组织,民办学校、民办医院等重点行业党组织覆盖率100%[14]。而在社会组织党建方面,至2018年8月,深圳市共有社会组织10 162家,其中在市、区民政部门登记管理的社会组织有7 793家,共建立党组织1 891个;在区民政部门、街道办事处备案管理的社区社会组织2 369家,且全部纳入街道党工委和社区党委兜底管理[14]。自开展地方党内法规制定试点工作开始至2018年12月,深圳社会组织党组织覆盖率从62.5%提升到97.8%,将党建写进章程的达85.7%①数据为本课题组于2019年5—9月参与深圳市委有关部门内部实证调研所得。。尽管深圳努力在行业协会、社会组织党建上实现“两个全覆盖”,但更多类型的新兴社会组织伴随着超大规模城市的迅猛发展而快速生发,无论是扩大“两个全覆盖”还是提升“基层党建质量”都须高效而稳步地推进。对此,深圳在试点工作开展前尚且缺乏一套专门的党内法规制度和长效工作机制作为保障。

3.3 作风建设常抓不懈与相关领域党内法规缺位并存

虽然深圳在作风建设方面长期有动作、一直未松懈,但仍可在中央授权的前提下就相关党内法规制度建设作出创新性探索。2013年8月,中共深圳市委常委会就加强作风建设向全市公开“十二项承诺”②深圳市委常委会加强作风建设十二项承诺:“一、带头坚定理想信念;二、带头严守党的政治纪律;三、带头密切联系群众;四、带头改革创新;五、带头勤政务实;六、带头加强学习;七、带头改进文风会风;八、带头厉行节约;九、带头坚持正确用人导向;十、带头坚持依法治市;十一、带头坚持民主集中制;十二、带头坚持廉洁自律。”,随后深圳市科技创新委员会、共青团深圳市委员会等也纷纷向市民公布作风建设“承诺书”。2019年1月,中共深圳市委六届十一次全会作出在全市开展“作风建设深化年”工作的部署,市委办出台2019年1号文件《关于集中整治形式主义、官僚主义推进作风建设再深化的行动方案》(以下简称《行动方案》),明确了集中整治形式主义、官僚主义,抓住人民群众反映最强烈、基层干部反映最集中、日常监督和巡察发现最突出的问题,落细落实到“贯彻落实党中央和省委、市委决策部署方面”“联系群众和服务企业方面”“履行职责担当作为方面”“发文办会、检查调研考核方面”“落实中央八项规定精神方面”等5个方面,以及“落实党中央决策部署调门高、口号响,行动飘、落实差”以及“过度强调留痕管理,把痕迹当政绩”等30多个具体表现;提出“广泛收集作风问题线索”“深入开展作风监督检查”“扎实开展突出问题专项治理”“开展公众调查和作风评议”“严肃作风问题执纪问责”等5个方面主要措施和5个方面工作要求,形成了明晰的“5+5+5”行动布局[15]。深圳市在作风建设上虽已形成一定的制度基础,但依旧存在两个方面的不足:一是其行动逻辑多是以“整治”和“纠偏”为主的负向激励路径,而以“培育”“树立”新风为主的基于专门党内法规形式的正向激励尚且缺位;二是推进作风建设的主体较为单一,主要以上级党组织和党的纪检部门为主,在激发社会多元主体参与方面的开拓性不足。

综上所述,要想巩固深圳经济特区建设40年的伟大成就、将特区建设质量推向更高水平,进一步加强党的全面领导和党的建设质量是关键之道。即要在城市基层党建和作风建设这两个试点工作特别关注的领域上下足功夫,要深入结合深圳城市治理的特点和现状,因地制宜、因时而变地在地方党内法规制度建设上进行创新探索,充分做到“法规适应”以制定出“立得住、行得通、管得了”的地方党内法规。

4 适应性探索:深圳首批地方党内法规制定程序与构建逻辑的创新实践

按照中央的任务规定、结合地方的发展现状,深圳首批制定出台了5部地方党内法规,即《中国共产党深圳市街道工作委员会工作规则(试行)》(下称《街道党工委工作规则》)、《中国共产党深圳市社区委员会工作规则(试行)》(下称《社区党委工作规则》)、《深圳市社会组织党的建设工作规定(试行)》(下称《社会组织党建工作规则》)、《党支部书记履行党建工作职责考核办法(试行)》(下称《支部书记考核办法》)和《建立健全纠正“四风”长效机制规定(试行)》(下称《长效机制规定》)。从这5部地方党内法规的制定实践来看,深圳市委主要在制定程序和构建路径上作了适应性探索,形成了党内法规制定程序上的“五项工作机制”以及分别以“特定行为主体”“特定内容事项”为中心的党内法规构建逻辑。

4.1 党内法规制定程序“五项工作机制”

党内法规的效力固然来源于党员的“认同与承诺”、条文蕴含的“道德主张”以及民主集中制原则所构建的“中央权威和集中统一领导”[16]等,但科学规范民主的制定程序亦是强化党内法规效力的关键性因素。深圳在试点实践中探索出党内法规制定程序“五项工作机制”,即立项、起草、审议、解释、评估。

第一,党内法规立项阶段主要围绕“基层党建”和“作风建设”对中央、部委以及地方有关党内法规成果、指示精神进行系统梳理,以深化对党内法规制定工作的目标和意义的认识;以基层党建、作风建设为主题在全市各区、街道、社区及社会组织开展调研;确定党内法规制定工作方案,方案必须明确党内法规制定的领导、起草、审议主体及时间进度。制定工作方案实行“双重”审核,即经市委同意后再报省委审核。深圳此次试点工作方案在提交市委常委会会议审议前,需经过中办法规局、省委办公厅两轮审核把关。

第二,在党内法规起草阶段实行“三步走”策略。在党内法规起草阶段,深圳此次党内法规制定试点工作同中央党内法规制定工作一样,实行了起草主体与审议主体相分离的做法。深圳实施的5部党内法规中,除《长效机制规定》是由市纪委牵头起草外,其余4部均由市委组织部牵头起草,且牵头起草部门的领导是党内法规制定工作的直接负责人。“三步走”具体指:第一步是意见征集,即为保证党内法规的地方适应性,起草前需广泛征集各级各类党组织和党员的意见,尤其是涉及有关单位职责权限和政策措施;对不予采纳的意见做必要说明;对需要进一步协调内容,由牵头起草部门与有关单位沟通;经反复协调仍有分歧内容,交市委党内法规工作机构提出处理意见,报请市委负责同志审定。第二步是起草部门将征集意见中带有普遍性意义且行之有效的做法经验凝练为具体的制度规定。第三步是党内法规体系内部协调性审查,即当草案内容超出基层党建、作风建设范畴时,需与中央和省委现行有关党内法规、规范性文件保持一致;当涉及具体职能部门时,须征得有关职能部门同意。

第三,科学行使党委党内法规审议权。虽然党内法规制定主体对其制定的党内法规所拥有的权限是多样的,但是从旧《制定条例》第二十二条和新《制定条例》第二十八条可知,“审议”权是确定党内法规制定主体的核心权限。《深圳市党内法规制定试点工作方案》强调,“试点期间制定的党内法规,原则上由市委常委会会议审议批准”,具体程序是“由市委党内法规工作机构审核后,经市委同意报省委有关部门把关;通过市委常委会会议审议后,市委办公厅报市委主要同志签批,最后备案审查通过后由市委办公厅按程序公开发布”。该程序体现出如下特点:一是深圳市委进行了两次审议,中央办公厅法规局、省委办公厅进行了全程指导;二是程序前置的“双重”运用,即省委对深圳市委制定的党内法规的审查由“法规印发后”前置到“会议审议前”,“备案审查”环节前置于“公开发布”。市委两次审议和程序前置“双重”运用的意义在于构建一套有效的冲突规避机制,进而保证市级党内法规与高位阶党内法规之间的有效衔接、逻辑自洽及优势互补。

第四,规范党内法规解释程序。在深圳制定出台的5部党内法规中,其“附则”部分都对各自的“解释权”作了明确规定。对于解释程序的启动主要分为两种情况:一是根据工作需要对相关条款含义或适用作进一步说明;二是应党委(党组)或党的机关书面请示、请求等作出解释。但是否对有关请求做出回应,则需市委党内法规工作机构提出具体意见,报市委主要负责同志审批。审批通过后交由市委办公厅统一登记,再交牵头起草部门承办。起草部门形成解释草案后,交市委党内法规工作机构先行审核,再报市委常委会会议审议批准。决定不予解释的,一般应当在收到请示、请求15日内给予答复。

第五,合力型党内法规实施评估机制。评估工作不仅是为了反映党内法规的执行情况与实施效果,更是为了对党内法规进行修订和完善,这对于党内法规行之有效、持续发力起着至关重要的作用。对此,在试点工作之后完成修订的新《制定条例》第三十六条明确规定,要“对党内法规执行情况、实施效果开展评估”[17],体现了中央对党内法规评估工作的高度重视。而具体到深圳的试点实践,党内法规评估是由市委办公厅会同相关部门实施的,其方式包括翻阅资料、问卷调查、实地调研、召开座谈会、个别访谈及论证会等。重点对党内法规的实施情况、制度设计、实施效果等进行全面评估。评估结果及时报送市委,而后再启动党内法规修订程序,以不断提升党内法规的适应性。

总体而言,在深圳试点工作中实行的“五项工作机制”涵盖了党内法规制定工作的全部环节。在党内法规制定过程中,深圳市委通过自身的两次审议,中央办公厅法规局、省委办公厅的全程指导,以及程序前置的“双重”运用等程序性创新,使得副省级城市和省会城市党委在高位阶党内法规的执行者和下级党建工作的制度供给者的角色张力之间寻得了平衡点,从而保证了市级党内法规与省级党内法规、中央党内法规的有效衔接。

4.2 以特定行为主体为中心的党内法规构建逻辑

《建设意见》强调,“要坚持目标导向和问题导向,按照‘规范主体、规范行为、规范监督’相统筹相协调原则,完善以‘1+4’为基本框架的党内法规制度体系”[18]。“1+4”反映的是党内法规体系在内容事项上的宏观结构,而“规范主体、规范行为、规范监督”则反映具体党内法规的构建逻辑。“规范主体”强调以特定党内行为主体为中心,重点规范行为主体的产生、构成、分工及职能;“规范行为”是对特定党内行为主体履职尽责过程、行为、要求等进行规范;“规范监督”则是规范多个监督主体对特定行为主体的监督行为,是监督合力的规范化呈现。

在深圳的试点工作中,《街道党工委工作规则》《社区党委工作规则》《社会组织党建工作规则》的内部结构基本涵盖了“规范主体、规范行为、规范监督”三重构建逻辑。以《街道党工委工作规则》《社区党委工作规则》两部党内法规为例,除去第一章的“总则”和最后一章的“附则”,其主体部分严格按照“规范主体”“规范行为”“规范监督”的构建逻辑进行排列。《街道党工委工作规则》和《社区党委工作规则》中的第一章和第二章都是按照“规范主体”的构建逻辑进行呈现,重点规范了街道党工委和社区党委的职能、委员产生、委员规模、委员分工等。《街道党工委工作规则》中的第四、五章和《社区党委工作规则》中的第四章按照“规范行为”的构建逻辑,对街道党工委和社区党委的履职尽责行为进行了规范化。《街道党工委工作规则》中的第六章和《社区党委工作规则》中的第五章则是按“规范监督”的构建逻辑,重点回应由谁以及怎样对街道党工委和社区党委进行监督的问题。

《支部书记考核办法》主要按“规范监督”的单一逻辑进行建构,重点是规范考核组对支部书记的监督、考核行为,具体包括考核主体、内容、方式、等次确定及结果运用五个方面。考核的本质是上级对下级的一种监督行为,因而对支部书记的考核“由上一级党委(党总支)”组织的考核组实施考核,且“考核组组长由党委(党总支)负责人担任,成员不少于2人”(第五条)。在考核内容上,《支部书记考核办法》在充分尊重各区间差异性基础上,一方面以清单的方式明确了6个方面的考核内容,另一方面也可“结合实际制定实施细则”(第九条)。在考核方式上,包括个别谈话、述职评议、查阅资料等。考核等次确定实行比例制与一票否决制相结合,前者指被评为优秀等次的支部书记“不超过党委(党总支)管辖党支部书记数量的30%”;后者指被考核的支部书记只要有所列举的6种情况①六种情况具体包括:(一)履行党建工作职责不认真的;(二)落实党建工作任务差距较大的;(三)党支部组织生活不正常的;(四)党员教育管理问题较多的;(五)本人存在违法违纪问题的;(六)其他不宜评为称职及以上等次的情形。之一,就“不能评为称职及以上等次”(第六条)。在考核结果的运用上,强调将考核结果作为干部选拔任用、评先评优、组织推荐表彰的重要依据,如“担任或者曾担任党支部书记的拟提拔对象或者拟推荐为‘两代表一委员’人选的,在组织考察时,须充分了解对其履行党建工作职责的考核结果,作为能否提拔或者推荐的重要依据”(第七条)。

基于对以上四部党内法规的内在结构分析可知,它们都体现了以特定党内行为主体为中心的构建逻辑。此外,四部党内法规在基层党建和城市治理上具有重大意义,具体表现在三个方面。第一,推动全面从严治党向基层延伸,四部党内法规都内在地体现了“规范监督”的构建逻辑。第二,从党的组织法规体系建设来看,作为区委的派出机构,街道党工委层级长期缺乏足够的专门党内法规制度规范,相比而言其上有《中国共产党中央委员会工作条例》《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》,其下有《中国共产党支部工作条例(试行)》《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》;深圳出台的《街道党工委工作规则》《社区党委工作规则》是关于街道党工委和社区党委层级组织法规制度建设的先行先试,弥补了党内法规对中国共产党纵向组织链条覆盖不足的问题,对推进“1+4”横向内容分类党内法规体系中组织法规制度建设具有重要探索意义。第三,针对快速发展的社会组织提出“三同步”“五嵌入”②“三同步”:指民政部门党委(党组)应当健全完善社会组织党建与社会组织登记、检查、评估等同步落实的协调机制,对新申请成立的社会组织,同步采集党员信息、同步推动组建党组织、同步指导党建工作写入章程。“五嵌入”:指社会组织业务主管单位党组织,要结合各自职能和业务工作将党建工作全流程嵌入社会组织年检年报、等级评估、换届改选、购买服务和承接政府转移职能、评先评优等各个环节。机制,党组织的覆盖面和覆盖质量得到制度性保障。

4.3 以特定内容事项为中心的党内法规构建逻辑

以特定内容事项为中心制定党内法规,是中国共产党党内法规构建的又一基本逻辑,其特点在于尽可能将参与特定“内容事项”的各行为主体统合于某部党内法规之中,以求对该“内容事项”的完成作一种全景式呈现。如《中国共产党党内监督条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《干部教育培训工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》等党内法规,其主体内容重点围绕“党内监督”“干部选拔”“干部教育”“党员权利保障”等“内容事项”构建起来。特定“内容事项”的完成是多个行为主体合力的结果,因而以特定“内容事项”为中心的党内法规构建逻辑必然也会相应地配合“规范主体、规范行为、规范监督”来交替使用。

围绕特定内容事项构建党内法规,是党内法规体系化建设的重要实现路径,与此同时也是最为复杂的实现路径,其复杂性主要表现在两个方面:一是涉及的行为主体多元且形态各异,内容事项的完成是多元行为主体合力的结果,且行为主体既涉及个体形态的党员干部,又关系到组织形态的各级各类党组织;二是因行为主体的多元复杂,使得党内法规的制定、修改往往牵一发而动全身,且成本相对较高。深圳市委在试点工作中制定的《长效机制规定》,主要围绕纠正“四风”问题这一特定“内容事项”建构起来的,该党内法规以责任为主线,构建起纠正“四风”问题的“四大”长效机制,即组织领导机制、教育引导机制、监督检查机制和查处问责机制。“四大”长效机制主要通过“行为主体功能的激发与强化”和“多元主体职能合力”两种路径,较为巧妙地处理了因作风建设主体多元复杂性带来的相关问题。

第一,“行为主体功能的激发与强化”主要用于组织领导机制和查处问责机制的构建。组织领导机制重点在于强调各级党委(党组)在纠正“四风”问题上“负总责”,并将纠正“四风”问题工作纳入各级党委(党组)绩效考核范畴。各级党委(党组)通过评估、召开专题研讨会、建立年度目标、开展专项整治等形式全面加强对本地区、本部门、本单位“四风”纠正工作的领导。党政有关部门按职责分工强化对纠正“四风”工作的管理和监督。按民主集中制组织起来的中国共产党,其组织体系具有明显的“科层”特性,因而“上级要求”成为党组织体系运转的重要动力来源。深圳市委把“组织领导”机制作为纠正“四风”问题的首要机制,一方面在于强化各级党委领导核心作用,落实全面从严治党主体责任;另一方面也是基于对中国共产党组织结构特性的科学认知。

第二,“多元主体职能合力”主要用于教育引导、监督监察机制的构建。该路径以内容事项为中心,以多元主体为着力点,推动具体内容事项的贯彻落实。例如,教育机制建设要求各级党委(党组)坚持推动反“四风”教育常态化制度化,坚持正确选人用人导向;各级纪检监察机关要汇集“四风”问题典型案例以强化警示教育;各级组织部门和党校(行政学院)须将纠正“四风”纳入干部教育培训内容;各级宣传部门要加强反“四风”宣传工作;党员领导干部则要起到先锋模范作用。

在作风建设上,深圳探索形成的“四大”长效机制,不仅延承以往“整治”和“纠偏”的行动逻辑,以高压态势全面清除不良作风;还通过组织领导机制、教育引导机制来帮助党员干部“培育”“树立”优良的作风,从而在纠正“四风”问题上实现正向激励与负向激励的有机结合。

5 结语

本文提出“法规适应”是党内法规制定试点工作的实践要义,它需要试点城市党委以中央政策要求的“适应性任务”为导向,以地方发展现状的经验和问题为“适应性依据”,进而有的放矢地展开“适应性探索”。具体到本轮试点工作,深圳市委严格按照中央政策要求、全面结合地方发展现状,以基层党建和作风建设为主要内容制定出台了5部地方党内法规,其制定程序与构建逻辑不仅充分体现了“法规适应”的实践要义,更彰显出深圳探索对于党建引领城市治理、党内法规制度体系建设乃至中国特色“治党-党治”实践的创新价值与意义。

首先,从党建引领城市治理创新发展的层面看,自党的十八届四中全会提出将“形成完善的党内法规体系”确定为中国特色社会主义法治体系的具体目标,党内法规在全社会范围内产生的影响便更加凸显。在以“党的领导”为根本特征的城市治理体系及治理能力现代化建设过程中,党内法规的制定与运用愈发成为提升党建质量、保障党的领导进而推进城市基层治理创新的重要途径。深圳实践弥补了党内法规在街道党工委和社区党委行为规范方面的不足问题以及在健全纠正“四风”长效机制上的缺失问题,切实通过制定问题导向明确、规范主体清晰的党内法规来提升深圳城市党建质量、优化党建引领城市治理创新。

其次,从完善党内法规制度体系建设的层面看,通过“先行先试”——适时在地方党内法规的规范内容、制定程序、构建逻辑等方面进行创新是党内法规体系化构建的重要组成部分。对此,深圳在党内法规制定程序上创制的“五项工作机制”突出了地方首创特色的探索,它成为规避市级党内法规与高位阶党内法规间冲突,并促成不同层级党内法规有效衔接、体系自洽及“点”“面”互补的重要实现机制;而深圳在党内法规构建路径上形成的以“特定行为主体”和“特定内容事项”为中心的党内法规构建逻辑,则为地方党内法规构建作了开创性探索。更进一步,深圳在以上两方面做出的创新探索为中央和地方党内法规制定工作提供了可能性参考,其试点实践质量与成效也将成为是否进一步落实党内法规制定主体扩容的重要研判依据,为完善党内法规制度体系建设积累了重要经验。

再次,从推动中国特色“治党-党治”实践的层面看,围绕“法规适应”展开的党内法规制度体系建设实际上是“治党”的关键意涵。在党的百年奋斗历程中,无论多高质量的“治党”成效都不是党的建设的最终目的,唯有将“治党”成效不断转化为“党治”成就、通过高质量党建推进高水平中国特色社会主义建设才是中国共产党孜孜以求的目标。因此,必须从“战略跃升”的高度来理解党内法规制度体系建设及其相关试点工作,要充分认识到它起始于党的建设而深化于党领导下的国家治理,并最终统一于政党治理与国家治理的主导型互动结构之中。这意味着深圳党内法规制定试点工作毋庸置疑是推动中国特色“治党-党治”实践的重要尝试,其适应性探索承担着提升“治党”成效并将其转化为“党治”成就的先行先试任务,具有重大的政治意义。