国家公园资源利用体系优化策略——以海南热带雨林国家公园霸王岭片区为例

肖书文，詹 晨，王梦桥，孙乔昀，张玉钧

(北京林业大学园林学院)

一、研究背景

中国特色的国家公园是保护等级最高的一类自然保护地[1]，国家公园的建立标志着园内将实施最严格的生态保护手段。自2013年开始，中国国家公园开启各种保护模式，但对资源利用却鲜有提及，因对“最严格”概念的不确定，各试点区管理局不敢轻易放开生产活动和人类活动。但与美国、加拿大等国地广人稀的大面积高质量荒野不同，中国国家公园内常常伴有人类聚居现象，留存国家公园一般控制区内的人类聚居处和相应的生计是必要的[2]。而在各试点现状中，各方利益诉求并不与国家公园生态保护和管理目标完全一致，其中矛盾冲突显著的是社区居民与特许经营者的社会经济发展需求、访客的游憩需求和国家公园管理局对生态系统完整性和原真性的保护需求[3-4]。因此，中国国家公园有必要构建适宜的资源利用体系以实现生态系统服务价值的最大化，即资源保护、资源可持续利用与当地社会协调发展[5]。

自2013年党的十八届三中全会首次提出建立国家公园体制，中国国家公园一直进行着有关体制试点的积极探索，在顶层设计和保持自然生态系统的原真性和完整性上已取得阶段性成效，但仍有不少深层次困难，包括资源利用和人与自然协调发展问题。目前学术界和国家公园建设者对国家公园资源利用主要存在以下两个观点：①国家公园内包含珍贵的自然遗产，需要坚持最严格的保护理念，尽量避免利用开发；②保护和利用可以协调发展，该观点目前逐渐居于主导地位[6]。在中央有关国家公园政策中“最严格的保护”的高压态势下，我国的国家公园资源利用一方面其合法性遭到质疑，陷入“生态保护唯一”的误区[7]；另一方面因国家公园原住民生产生活造成的生态环境破坏屡禁不止，生态补偿和资源保护效果不佳[8]。可见保护与利用的平衡是国家公园科学发展的核心问题。笔者通过对我国国家公园试点区建设相关文献进行梳理，发现已有文献对国家公园利用途径的研究主要集中在以下几个方面：①从国家公园本质出发，应防止国家公园简单地转换为郊野公园、旅游度假区或是最严格保护的自然保护地，其首要功能是保护生态系统，同时应满足国民的限制性、规范化接触[9]；②依据中国国家公园的特殊性，为保障我国国家公园内原住民的生产生活条件，应寻找传统利用与自然保护的平衡点[10]，如将园内资源利用者转变为生态管护者[11]、实行社区参与和探索利益共享机制[12]、进行功能分区以寻找差异性资源利用措施[13]等；③为发挥国家公园科研、教育、游憩等综合功能，可发展生态旅游、创新资源有偿利用机制、探索特许经营[14]等。

综上，我国国家公园在保护与合理利用中仍存在一些问题，亟需一个新的资源利用体系，以改善区域内人与自然的相互关系，使两者都能受益。这要求在保护的前提下追求发展，保持与自然和谐的同时实现人类福祉，以维持整个生态系统和社会可持续发展。

霸王岭片区是海南热带雨林国家公园内唯一的长臂猿栖息地和典型的热带森林分布区。其资源利用现状与问题在我国国家公园试点探索中具有典型性，包括：①性质定位不清。海南热带雨林国家公园成立后，作为霸王岭片区的管理部门——霸王岭管理分局还延续着原霸王岭国有林场的森林资源管理思维，霸王岭管理分局与其下辖霸王岭森林发展有限公司政企功能交叉错位，并存在包办片区社会职能的现象。②缺乏顶层设计，由于国家公园设立时间短，更为适宜详细的资源利用规制都未制定。③保护与开发矛盾困局。由于经济长期欠发展，位于国家公园核心保护区的霸王岭核心产业和社区生产活动无法立刻制止。在此背景下，资源利用体系将成为破解霸王岭片区资源保护与社会经济发展冲突的重要管理工具。由此本研究基于霸王岭片区资源利用体系重构的应用经验，构建新时代新型自然保护地体系下的资源利用评价体系，探索实现国家公园整个生态系统多重目标管理下的资源可持续利用优化策略。

二、研究区域概况

依据2020年10月海南热带雨林国家公园霸王岭分局提供的霸王岭片区GIS矢量数据，海南热带雨林国家公园霸王岭片区位于海南省西南部，地跨白沙黎族自治县、昌江黎族自治县、东方市与乐东黎族自治县（见图1～2）。片区总面积达8.8万hm2，其中核心保护区6.9万hm2，一般控制区1.9万hm2。霸王岭片区为海南省保存最完好的热带原始森林，是海南热带雨林国家公园内7个片区中唯一的长臂猿栖息地，海南省重要的生态功能区，在保障区域生态安全、应对气候变化、建设海南生态省和国际旅游岛等方面具有不可替代的作用。

图 2 霸王岭片区分区图

生态建设一直是霸王岭片区改革启动以来的重点工作，实施生态保护和资源可持续利用是其在历经近40年的掠夺性采伐后汲取的沉重经验。霸王岭片区自1955年霸王岭森林经营场所诞生，到2019年海南热带雨林国家公园管理局垂直管理的霸王岭分局成立，历经3次历史性改革（见图3）。至此，随着天保工程二期的结束（2020年），海南热带雨林国家公园成立将带来更严格的生态保护和由上至下的制度更新，促使霸王岭片区走上新一阶段的转型之路，如何在实现国家公园生态系统价值最大化的目标下构建适宜性资源利用体系，将是霸王岭片区未来转型要点。

图 3 霸王岭片区历史发展时间轴

三、研究方法与指标体系

（一）研究方法

关于资源利用方式选择的研究，比较常用的方法可分为两类：定性分析法，主要以SWOT分析法为主；定量分析法，主要包含熵值法、灰色聚类法、偏离–份额分析法、主成分分析和层次分析法。其中，应用最为广泛的是层次分析法，其依靠专家学科经验的主观赋权以及计算机科学算法的客观计算，可以提取复杂事物的主要价值评判标准，综合评价各个利用方式的发展价值。最重要的是所得结果简单明确，具有实践可行性，利于国家公园管理人员重复使用所得评价体系，据此定期进行区域资源利用方式调查评价。

目前该评估方法在林区产业筛选中得到广泛的应用，已具有成熟的评价体制[15-16]；但置于国家公园发展目标下，仍存在侧重自然资源的直接使用价值的评估缺陷。本研究在指标建立和权重赋予阶段，从生态系统服务价值出发，用保护性指标和权重分配保障资源利用时的非消耗使用价值和公益价值[17-18]，以达到国家公园体制下各试点地保护优先及资源可持续利用的转型目标。并结合R 3.6.1软件包（简称为R软件）和层次分析软件对区域资源利用发展能力进行综合评价和排序，为资源利用体系建立提供数据支撑。

（二）构建指标体系

1.逻辑框架

依据《建立国家公园体制总体方案》（2017年）、《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》（2019年）等文件要求，国家公园可在保护基础上合理利用资源，由此自然资源的有效保护、生态系统服务价值的最大化和资源可持续利用是国家公园资源利用目标与资源利用指标体系重要的评估标准。生态保护永远是我国国家公园核心内涵，表明任何资源利用都需基于环境承载力，受到严格的规范制约[19]；生态系统服务价值的最大化，意味着资源利用方式须兼具生态、经济、社会等多种功能，肩负生态产品供给和生态环境健康保障的双重任务[5]；资源可持续利用意味着促进经济发展、技术进步、产业结构高度绿色化，即增强所涉产业的可持续发展能力，而可持续发展代表“自然-社会-经济”这一复杂系统的“发展度”“协调度”和“持续度”的综合反应[17,20]。综上，笔者将国家公园体制下资源利用评估体系划分为资源的市场价值（收获价值）、未收获的资源在原地提供的价值（存在价值）、资源的未来价值3个层次进行评估。

1）收获价值可进一步划分为：①经济价值，即指人类收获的产品，如木材、果实、药材等带来的直接使用价值和经济收益；②社会价值，即利用自然资源为社区居民带来的民生福利和产品的社会需求量。另外由于自然资源的外部性，使得市场无法全部反映自然产品的成本和效益，由此进一步用存在价值和未来价值约束国家公园自然资源市场失灵现象[21]。

2）存在价值包括国家公园生态系统带来的生态效益，如水源净化、污染控制、自然传粉、害虫防治、水土保持、气候调节等[22-23]；未消耗或未破坏自然资源前提下所能提供的服务或“潜在的好处”，包括生态旅游、游憩、教育和科学研究等间接使用价值[22,24]。

3）未来价值是指资源对人类社会未来的预期价值，如研发新药、食物和遗传资源，或者人们为了保护某个物种免于灭绝、某个生态系统不被破坏，把自然资源完好地遗留给子孙后代而愿意支付的价值[25]。

2.筛选评估指标与确定指标权重

资源利用指标体系是国家公园产业结构在形式上的表现[15]。产业结构的合理性是产业是否能更好地体现区域生态系统服务价值的基础，合理的资源利用体系不仅能维持生态平衡，而且能更好地利用自然资源。选择评估体系指标，首先要基于各个产业的收获价值、存在价值、未来价值3个目标层考虑，保证从不同方面反映资源利用成效和潜力；其次，指标既要能够定量评价所涉产业对社区经济发展的贡献，也要动态地反映持续时间内产业发展潜力和生态效益，同时还要保证评价结果的准确性、可靠性。本研究在听取专家意见的基础上，首先查阅涉及生态系统资源利用评估和产业筛选的相关著作[25]、论文[15,26-39]、报告[40-41]等文献资料与统计年鉴[42]，结合频度统计方法，选取使用频率较高的评价指标作为候选指标，确定3个层次的指标体系，具体由3个维度、23个指标构成。采取德尔菲法，由15名国家公园和林业研究相关领域的专家做出打分评价，使用迈实ahp层次分析法软件进行分析，各指标均通过一致性检验。笔者依据《2019年霸王岭森林发展有限公司生产经营管理方案》《2019年霸王岭管理分局财务决算报告》《霸王岭片区情况汇报》，结合霸王岭片区背景资料、访谈和田野调查，以及海南省霸王岭林业局（现霸王岭分局）第十八届职工代表大会第六次会议讲话材料，进行指标、参考标准和对应权重的具体评估（见表1）。

表 1 国家公园资源利用评估指标及其参考标准

四、重构国家公园资源利用体系

（一）霸王岭片区资源利用现状

目前，霸王岭片区资源利用涵盖了一二三产业：一产主要包括松香、橡胶、槟榔、油茶、黄花梨、益智、沉香、山兰稻等种植产业，养蜂、霸王山鸡和黑猪等养殖业；二产主要为小水电站经营（简称小水电）；三产主要包括生态资源管护、营林育林等自然保育产业，森林旅游、民族村寨旅游等旅游服务业以及物业管理服务。

各产业营收现状如图4所示，具体分析如下：①片区内王下乡的民族村寨旅游和天保工程的财政收入是目前霸王岭片区最主要的经济来源，占据了其总收入的90%以上。但随着天保工程二期的结束（2020年）、国家公园的成立，霸王岭自然保育资金和结构将面临大幅调整，国家公园限制性开发策略也势必会影响到区域内乡村旅游进一步发展。②橡胶和松香的承包发展规模较大，涉及利益相关者多，是霸王岭森林发展有限公司（原霸王岭林业局，现海南热带雨林国家公园霸王岭管理分局的全资经营公司）主要收入来源。但近年来随着橡胶和松香市场持续低迷，区域内松树和橡胶老龄化严重，且大部分橡胶和松树都处于国家公园核心保护区内，未来的经营规模和产量必将大大缩减，由此提前终止承包合同的违约金、产业缩减后富余员工的安置和村民生态补偿都是艰巨且重要的国家公园转型任务。③在小水电和物业管理服务方面，因位于核心保护区的退出要求和连年亏损的经营现状，未来都将面临停产停业的风险。④片区森林旅游已初具规模，但产品单一、设施陈旧，尚未发挥带动效应，亟待升级。森林旅游虽然目前还未实现盈利，但其发展呈现逐步上升的态势，有潜力成为霸王岭片区未来主要经营的产业之一。

图 4 2019年霸王岭片区主要产业产值状况

（二）霸王岭片区资源利用评分及其比较分析

依据《2019年霸王岭森林发展有限公司生产经营管理方案》《2019年霸王岭管理分局财务决算报告》，以及笔者于2020年8月20—22日、10月22—31日的田野调查记录，提取霸王岭片区有统计数据的16个产业作为分析数据源，其中蜜蜂、山鸡和山猪养殖等产业因为新冠疫情等不可控因素，效益不稳定而没纳入分析环节。将霸王岭片区16个产业各指标数据代入资源利用评估体系，经R软件归一化处理后与相应权重相乘，所得产业评估结果（见表2）。

表 2 霸王岭片区各产业综合评价得分与排名

通过结果来看：①自然保育得分最高，这与国家公园保护重要自然生态系统的原真性、完整性的主要功能相匹配。因此可以将自然保育作为片区资源利用的核心产业，在霸王岭片区转型至国家公园的过渡期，须加快以森林培育为主的营林业的发展。②以森林旅游和民族村寨旅游为主的第三产业得分次之。这是发挥国家公园科研、教育、游憩等综合功能的主要实现方式，因此在片区转型中可确定为重点产业，吸收因核心保护区停产而产生的剩余劳动力。③以特色花卉、橡胶、山兰稻、槟榔、益智为主的种植业依次排名为4～8，以上产业均为霸王岭片区特色产业，有成熟的种植采摘技术和相对稳定的就业收入。随着国家公园限制开发性、生产性项目建设，禁止破坏性人为活动等管控措施的实施，以上特色产业可作为辅助产业在一般控制区限制性发展。④松香、油茶、橡胶、槟榔承包与小水电受市场和政策影响，优势不明显。随着国家公园生产控制的收缩，可逐步清退核心控制区相关产业。⑤房屋租赁与物业管理服务仍处于劣势，在霸王岭管理分局职责逐渐清晰后，应加速其有关社会职能产业的移交。

（三）重构霸王岭片区资源利用体系

重构资源利用体系即基于霸王岭片区资源利用现状和评估结果进行产业结构的重构，形成国家公园体制下霸王岭片区未来的资源利用体系（见图5）。具体分析如下：①海南热带雨林国家公园霸王岭片区资源利用体系应以林业生态服务（自然保育）为核心资源发展方向，制定以保护长臂猿及其栖息地为核心的资源管护方案，以保障整个霸王岭片区得以生存发展的资源安全，其他经济发展任务通过特许经营制度转移出去，完成政（霸王岭管理分局）企（霸王岭森林发展有限公司）分离，资源管理权和经营权分离；②以旅游及休闲服务为重点资源利用方式，作为国家公园限制性发展下富余职工停工转岗和社区村民补充生计的重要安置出口；③以其他林下绿色经济为辅助产业，随着国家公园核心保护区禁止生产性活动政策的实施，应提早着手核心保护区资源利用型产业清退或迁移工作，在剩下的一般控制区，立足于区域环境资源承载力，发展上下游及旁侧关联产业，吸收剩余劳动力，最大化单位面积产业效益；④还可利用“国家公园”品牌，将闲散的自然、人文及产业资源整合成资产向市场营销或招商，以形成良好的品牌效益，为这些传统特色产品增值。

图 5 国家公园体制下霸王岭片区未来的资源利用体系

但是，也要注意在霸王岭片区转型为国家公园初期，不应该单一地发展核心产业，“一刀切”所有核心保护区现有产业，造成资金链断裂、林区职工失业和社区村民反感现象。将综合得分排名靠前的一些资源利用方式纳入片区的生态产业群中，同时限制并逐步退出劣势产业，为受影响企业、职工和社区居民缓冲留出调整时间，并提供针对性、多样化的补偿与安置措施。提倡以旅游服务业为龙头，实现多产业同时发展和融合升级，避免出现产业发展失衡的风险，同时有助于片区调整产业结构，为停业工人和社区居民安置留有余地。

此外由于资源利用评估仅限于针对利用现状的局限性，霸王岭片区应时刻关注绿色前沿技术和林业热点，以国家公园作为中央和地方财政制度的支持重点、“十四五”规划新发展理念和“两山理论”的重要实践基地，把智慧文旅推广、绿色高新技术研发、绿色金融工具创新等绿色产业发展机制试点工作作为其发挥典范引导作用的重要资源利用内容。

五、国家公园资源利用体系优化策略

（一）生态化调整资源利用体系

随着有关新型自然保护地体系的管理体制机制改革逐步在国家公园落点推进，加强生态保护成为各试点区转型为国家公园的第一要务。但由霸王岭片区实践经验来看，国家公园经济活动同样是保持片区健康发展的必要条件，关键是如何解决自然资源、生态环境保护与社会经济发展的诉求冲突。

首先必须确保自然保育的核心地位，即保障资源供给和保护生态环境，加强管护、培育和科研等生态资产保育活动，是我国国家公园资源利用体系的首要宗旨。其次基于各方利益诉求，确保经济和社会价值实现，找寻符合国家公园发展目标的旅游、休闲或社区绿色产业。例如，借鉴与我国国情类似、国家公园内同样拥有复杂利益相关者的日本国家公园对资源利用的态度，即在保护美丽景观与生态系统的同时，通过资源利用为公民的健康、娱乐和文化作出贡献，通过资源价值划分保护级别，利用管制计划规定管制利用区域，以实现保护生态系统和公园的可持续利用。

综上，比起“一刀切”的封禁保护，符合“经济生态化”的资源利用体系才是确保国家公园保持健康和活力并得到可持续管理的重要工具。而“经济生态化”的现代化之路要求从生态系统服务价值角度判断国家公园体制下各资源利用方式所提供的总价值[43]，可通过核算代表经济效益和社会效益的直接使用价值以及代表全民公益性的资源存在价值和未来价值，筛选出最适宜国家公园保护优先、生态系统服务价值最大化和可持续理念的资源利用评估指标体系。

（二）构建适宜性资源利用体系

适宜性分析为确定一块特定土地适合的用途的过程和程序[44]。适用程度的差异取决于效益与需求、偏好、环境后果等观测因素之间的实际或预期关系[45]。为使国家公园形成高效益的资源利用体系，在国家公园土地和功能双重限制条件下，构建适宜性资源利用体系是各试点区精准提升生态系统服务价值的根本途径。如何根据国家公园发展目标和资源现状，综合考虑各种资源利用的影响和约束条件，就是构建适宜性资源利用体系的关键。

1.产业适宜性分析

本研究构建资源利用评估指标体系所用的层次分析法是适宜性分析常用的项目排序方法[46]，依据此方法构建的资源利用评估体系可反映国家公园所有自然、社会、经济功能的发挥效果。根据霸王岭片区产业评估经验，国家公园产业适宜性分析须基于产业资源、产业规模、产业结构和产业主体等综合分析结果，如本研究所使用的资源利用评估指标体系，通过产业间的定量比较，精准优化霸王岭产业结构。根据霸王岭片区资源利用体系重构结果，可发现对类似霸王岭片区有核心保护区遗留产业和一般控制区众多社区的国家公园，应以解决核心保护区产业清退问题、优化一般控制区产业结构和探索资源利用可持续发展路径作为其有限财政背景下的发展新思路；并可结合适应性管理方法，即根据产业发展思路和资源利用体系指标变化及时调整战略的动态管理，实现及时止损，最大程度降低人类社会系统和经济系统对国家公园生态系统的破坏性干扰[5]。

2.发展阶段适宜性分析

基于霸王岭片区应用研究，试点区资源利用方式与国家公园建设阶段密切相关，这也与有关学者[2]分析的“国家公园保护与利用问题须结合社会经济发展阶段这个大环境考虑，确定国家公园的利用强度与顺序”结论相一致。在转型为国家公园的试点阶段，开展资源利用评估、积极引导核心保护区产业和人口退出、树立区内及周边社区绿色发展观为该时段必要的基础工作。在国家公园建设期，须积极寻找近自然经营项目，主要以自然保育为核心产业，旅游及休闲服务为重点产业，林下绿色经济为辅助产业，并时刻关注绿色前沿技术和林业热点。在国家公园建成期，已有良好教育背景和稳定收入基础的当地居民，可利用国家公园品牌，构建利益共享体系，进一步深化利益相关者有关“追求国家公园生态系统服务价值最大化”的价值共创观念和意识[4]；通过国家公园游憩发展、自然科教、住宿餐饮、文化体验等高质量服务产生的旅游关联带动效应，实现与其他林下绿色经济联动，基本形成“跨区域联动，多产融合，多方参与”的资源利用格局。

3.规范制约适宜性分析

霸王岭片区资源利用涉及庞大的生态系统，特别具有利益相关者的不协调性。为实现留存大量社区居民生产活动的国家公园自然资源的有效保护、生态系统服务价值的最大化和资源可持续利用的资源利用目标，除需满足国家公园发展需求和利益相关者的利益诉求，还须引导管理者、社区居民、特许经营者以及访客等资源利用主体负责任的、生态友好的行为，对国家公园资源利用过程中产业活动和微观主体行为进行规范与制约[19]。良好的国家公园资源利用规制，需要从法律法规、标准制度上制定明确配套的实施细则，包括保护生态安全的资源管护规制、监控产业发展的特许经营规制、保障旅游和休闲资源吸引力的游客负面行为规制、保障员工和居民福利的可持续生计规制、建立保护优先价值观的科普教育规制等，以确保产业发展后最小的生态系统负面影响、最大的社会福利供给。

综上，适宜的资源利用体系需要根据国家公园产业基础、国家公园建设阶段和规范机制三者综合分析（见图6），确保资源利用体系支持国家公园可持续经营的同时，监控资源利用符合管理要求。

图 6 适宜的资源利用观测因素

六、结 语

各国家公园试点区最典型的问题在于保护与利用的原生矛盾，解决这一问题的关键不仅在于生态保护优先，还须商定新的资源利用方式。合理的资源利用不仅是国家公园实现多元化投融资的重要渠道，而且是实现包括生态保护、社区共管和全民共享目标的重要保障。开展资源利用评估是认识国家公园生产活动适宜性的基础。资源利用评估排序可以反映一个产业对自然和谐与人类福祉的贡献。本研究基于国家公园生态保护、生态系统服务价值最大化和可持续发展的资源利用目标，提出了生态系统服务价值视角下的资源利用指标体系，并结合海南热带雨林国家公园霸王岭分区应用分析，提出新型自然保护地体系下的霸王岭片区资源利用体系。在此基础上，资源利用必然是一段漫长的管控过程，其影响具有未知性。为使得资源利用评估成为一个有效的国家公园资源管理工具，未来类似霸王岭片区须保障社区居民基本生产活动的国家公园，在资源利用方面还应做到以下几点。

1）坚持“经济生态化”的现代化发展之路，最大程度保留生态、社会、经济各方价值诉求，实现生态系统价值最大化；借此推动国家公园管理部门充分利用国家公园资源利用评估指标体系，以量化系统地分析各产业发展的可行性，并据此判断产业每年的环境影响趋势，及时予以管制。

2）以产业适宜性、发展阶段适宜性和规范制约适宜性科学分析为基础，在承担保护生态系统完整性和原真性责任的前提下，运用适应性管理方法，释放区域最大生态、社会、经济效益。

3）始终坚定国家公园资源利用体系当中自然保育的核心地位，顺应旅游及休闲服务业发展的社会需求，并积极创新林下绿色经济和技术制度，营造相关利益者共同参与的资源利用格局。