重大突发公共卫生事件中民间自组织的参与机制研究

陈琳锴

◆摘  要：我国社会进入转型期以来危机频发，重大突发公共事件给社会治理带来了巨大挑战，新冠肺炎疫情更是对国家治理能力和体系的新一轮大考。在此背景下，政府之外的民间自组织参与机制成为社会治理的创新和亮点。其中作为自组织的NCP生命支援网络在疫情期间迅速搭建起民间救助的桥梁，同政府形成配合补充的共生关系，为民间自组织参与社会治理和应急管理提供范本和模型。同时政府在民间力量的形成和发展中扮演重要角色，两者合作机制的形成成为有效社会治理的可取之道。本文通过对NCP生命支援网络的分析探索自组织在重大突发公共事件中的参与模式和与政府之间的协作。

◆关键词：自组织;治理;参与机制;NCP生命支援网络

民间自组织是社会力量的重要组成部分，是民间社团发展的新境界，本文所阐述的民间自组织区别于既有的合法社会组织，它是介于政府、市场之间，无须外界指令与强制干预，独立存在、自主运作的组织形态。随着2020年新冠疫情的挑战，各国政府积极制定相应政策应对考验，然而以政府为主体的治理政策却容易忽略社会底层群体和弱势人群的需求，更容易遭遇实际执行上的问题。

通过对众多学者观察和媒体报道的整理分析，在此次抗疫的社会力量中最亮眼的不是慈善组织、社会服务机构一类正式社会组织，而是活跃在各条“抗疫战线”的非正式志愿组织，NCP生命支持网络团队、高温青年社区、Wuhan2020、Bridge床位组等来自各行各业的志愿者，自发自主、就近就便组建志愿组织，线上线下联动，针对疫情困境中居家困境人群的服务需求提供灵活多元的服务，成为政府联防联控机制的有力补充。本文以新冠疫情下的NCP生命支援网络（民间自组织，以下简称“NCP支援”）为中心案例，分析该自组织在疫情中的高效行动，探究其在疫情中运行协调的创新点以及如何与政府协同，为民间自组织在社会治理以及公共事件应急中呈现有效性和持续性提供案例指导。

一、NCP支援的运行及发展

（一）NCP支援发展概况

NCP支援是由卓明灾害信息服务中心创始人郝南发起的公益性专业线上医疗关怀服务型自组织，旨在为武汉市未确诊或轻症新型冠状病毒感染肺炎患者及家属提供免费医疗咨询服务，同时通过临床执业医生智库输出具有实操性的疫情健康防范知识产品。疫情爆发初期，NCP支援网络第一时间组建起网络救助队。

NCP支援团队在高峰时期由多达400余名医务工作者、200多名社工和心理专业志愿者。该组织试图通过这种自组织协作网络作为政府职能的补充，为暂时需要求助的患者及家属提供具有临床参考价值的建议，从而缓解政府和中央医疗系统的运行压力。

（二）NCP支援的运行模式

NCP支援运行模式的特点主要体现在三个方面。

1.专业导向

该组织的志愿服务以专业性为核心，对志愿者实行分工协作，一方面NCP支援以专业三甲医院的标准为患者提供线上专业诊疗和身心支援的系统性医疗专业援助;另一方面，NCP 支援自建立之初即考虑到需要对照料者、家属和志愿者团队本身提供心理和情绪关怀，通过专业的判断为该组织提供明晰的服务方向。

2.平衡冲突

NCP支援在前期遇到了传统民间自组织普遍性的问题，即应急和管理的冲突问题。经历重大分裂和试错后，该组织采取了双线模式，单纯追求管理思路跟不上应急响应的需求速度，因此NCP支援的组织管理以平衡好传统管理思维和应急思维形成了清晰的组织路线规划且趋于稳定。

3.规范组织

新冠疫情持续时间长，在高强度且长期持续的疫情期间持续提供专业、有效的志愿服务需要行之有效的组织规范。NCP支援思考并尝试通过团队组建，志愿者支持，沟通机制以及团队管理有效协调、支持和调动志愿者，形成了轮班制、关怀组以及动态调整的管理模式，最大程度地保护志愿者。

二、民间自组织在疫情治理中的社会功能

（一）减轻政府抗疫压力

作为自发的自组织，NCP支援为公众提供高度专业化的医疗咨询，为政府工作减缓压力。NCP支援每日在线咨询约200人次，由50多个微信群组成，将“线上医院”的患者依照病情的轻重安排在不同的病患群里，补充方舱医院和酒店隔离点的医护力量。除了线上医疗咨询服务，NCP支援提供大量医疗物资。NCP支援在其灵活性强的基础上通过高效整合社会资源、网聚社群力量、稳定社会秩序、促进社会联结方面发挥巨大优势，助力政府在防疫信息收集、防疫物资配送分流、心理疏导等方面的治理。

（二）协助构建防控治理体系

民间自组织在疫情中以特有的方式助力防控治理体系。第一，民间自组织在疫情防控体系中呈现立体化。不同于政府自上而下的防控管理模式和垂直平面的调动方式，自组织通过高效的运营效率构建了协作网络，从社会方方面面吸纳专业人士服务于疫情防控，以新冠病毒传播相似的网络结构进行组织，敏捷地应对了病毒传播造成的伤害。第二，民间自组织在疫情治理体系中凸显主动性。NCP支援在成立早期主动与凤凰网合作，迅速对接了3000多名患者需求，解决了其自身渠道患者不足的问题和其配套管理和后续服务的升级迭代。第三，民间自组织加强与基层群众的沟通。民间自组织因自发性而天然与基层群众有密切联系，以NCP支援为例的民间自组织通过关注基层群众和弱势群体打好基层工作，自发行动以周围群众和线上平台同基层群众及时沟通，深刻了解群众的痛点和需求以便快速而准确的响应。

（三）发挥社会整合功能

民间自组织在疫情中通过搭建协作平台实现资源聚集和社会整合，民间自组织以及群团组织、社会团体参与各种防疫活动，通过参与式动员形态使得政府应对转变为一场联防联控、群防群控的人民战争，扩大了防疫工作的主体。

三、民间自组织在疫情中的实践困境

（一）自組织外部缺乏合法保障

民间自组织以开放性、灵活性为特点，同时具有临时性，如NCP支援于武汉解禁时宣布志愿服务除心理康复支持和孕产妇、新生儿支持外告一段落，9月底结束本次志愿行动。随着武汉解封，超过3/4的组织已停止提供相应服务，恢复重建的工作仍由相应政府部门开展。自组织的消退解散体现民间自组织主要原因在于缺乏制度合法性保障，其难以持续性提供公共服务。

（二）自组织自身参与能力不足

客观来说，我国传统社会是一个社会自主性欠缺、公共意识内生不足的社会样态，由于长期的政治整合代替社会整合，公民长期只能被动地进行一种群众动员式参与，且多为政府在面对某种临时性任务时所激发出的暂时性行为。因此我国民间自组织参与社会治理的“先天不足”比较明显。

（三）自组织之间缺乏交流协同

在NCP支援的案例中，初期该组织自发汇集志愿者，并未同其他的自组织建立协同关系，在后期通过与媒体自组织和专业型自组织合作后扩展了行动思路，提供更高效的服务。由于我国民间应急救援和民间自组织的社会基础薄弱，许多组织缺乏有效的支持，社会救助更是只有少部分基金会和专业组织在执行相关职能，不同自组织方向不一，缺乏整体规划且良莠不齐，不利于社会的整体应急治理和资源利用。

（四）自组织与政府间缺乏协作平台

一部分自组织由于完全排斥与政府的协作而工作低效，很难持续性的提供服务。由于政府与自组织之间缺乏常态的合作演练和协作平台，使得“政府主导、社会参与”的方针难于落到实处，在具体操作中政府主导的救援与社会救援力量难以协调，甚至可能发生冲突。

四、研究结论与政策建议

（一）研究结论

第一，自组织是社会治理体系的重要分系统。本次疫情中的自组织呈现多元化和专业化，其参与机制在广度上，参与自组织的志愿者数量较大;在深度上，一些自组织体现了较高的专业性，志愿者的专业水平突出;在内容上表现出比正式组织更高的灵活性与协作效能;在同政府和社会的协作中更加凸显独立性和合作模式。

第二，自组织的参与机制应优化升级。民间自组织的优势不仅在于其创新的灵活性和环境的强适应性，更在于其具有较低的试错成本，与大型的民间社会组织不同的是能够在短时间内调整方向，其内部各自分工协作，自行运转，在团队事务上没有绝对的管理者和运营者，且目前自组织活跃在社会的各方面，应急管理的参与只是自组织进入社会行动的缩影，其在政治、经济、文化社会生活的各领域发挥作用。作为逐渐成为我国社会应急管理和社会治理的一种常规力量的民间自组织之间的合作与联合，在未来究竟如何高效助推我国社会的发展，尚需要进一步观察和反思。

（二）政策建议

1.自组织自身建设

第一是自身专业服务能力。自组织的专业性在社会公共治理中的具体表现之一是对社会公共服务的预判，要求自组织应根据自身情况和现实治理环境结合准确定位，通过对各种需求、问题进行客观评估，结合自身优势资源和能力范围，回应公众的服务需求。通过提升专业服务能力水平，加强软实力建设以提升社会认知度和影响力;第二是自我组织管理能力。自组织应健全内部管理组织机制，做好组织成员的分工配合，提升组织动员能力，在重大突发公共事件中能够回应社会对自组织在凝聚力和高效性的要求。这一能力要求自组织平衡传统的组织管理思维和社会治理参与模式，配合政府优化组织构建和优化。

2.自组织之间合作沟通

首先对于自组织之间的协作难题，自组织应以开放互动的运行机制为目标，公开其服务信息便于其他自组织对接。。其次在自组织之间的合作中可以以政府为“中介平台”，自组织在追求专业化的运作模式的同时在社会治理中发挥具有针对性的作用，即政府设置专门的网络平台并将民间自组织依据服务方向和类别划分为不同的板块，每一个自发形成的自组织在相应的模块下登记，同时可以掌握其他自组织的相关信息，这样的联网对接有利于自组织之间形成良好的沟通机制，信息的互通促进自组织之间的相互信任和协同发展。

3.制度建设与政府协同

第一，保障自组织的合法性。国家应继续完善已有关于应急志愿服务和民间自组织的相关法律法规，建议出台应急志愿者和志愿服务自组织管理的专门法律，为应急志愿服务提供发展空间。

第二，针对自组织与政府的协同合作。政府作为社会公共事务的管理者，既要努力培育社会组织的成长，又要充分与自组织结合以达到共同治理的目的。目前，由于自组织的脆弱性和临时性，其发展的影响变量诸多，政府应加强购买服务和奖励激励机制在双方协同中的应用，通过支持政策为其发展提供健康环境，以此与自组织形成长期的合作关系。

参考文献

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[4]田旭明.建设社会治理共同体的内在逻辑与现实应答[J].理论探讨，2021（01）：153-160.

基金资助：国家级大学生创新创业训练计划项目“公共突发事件下民间合作机制研究——以陜西省杨凌示范区新冠疫情防控为例”。