论城镇化进程中农转非社区重建问题与对策研究——以福州闽侯大学城新区的失地农民集中居住地为例

彭 琳王 炜

2006年10月，中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：“积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体制，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”[1]。而党的十八大新型城镇化的提出，已从国家层面对城镇化和城乡协调发展提赋予新的时代特征和更深层次的意义。如何实现农村社区化建设成为了推进城乡统筹发展的关键切入点。

但随着城市化进程的加快，越来越多农民失去土地，面临农转非，被动市民化。上街大学新校区位于闽侯县上街镇，至2020年规划人口30万人，建设用地34km2，建成为教育科研基地和综合型生活新城。福州地区大学新校区占地面积约13km2，已入驻福州大学、福建师范大学、福建医科大学、福建中医学院、闽江学院等十余所省、市属高等院校。规划集中建设大学生体育场馆、中心医院、旗山湖公园、科技园区等配套项目，为实现建成设施共享，使大学新校区成为福建省高等教育和研发基地校区，大学城当地农民居住区便持续上演轰轰烈烈的“被上楼”运动。

那么失地农民（征地农民）作为一个新的社会群体，安置小区作为一个新的新型农村社区，这类“农转非社区”是否实现社区重建，这些失地农民是否实现经济社会发展与生活方式的变革。

本文试图通过对福州闽侯大学城新区的失地农民集中居住地的现状调研来揭示城市化进程下农转非社区重建所遭遇的诸多问题，希望为相似地区日后的社会管理体制的架构以及居住社区的规划设计提供一些借鉴。

1 城镇化进程中的农转非社区建设

农转非是城镇化进程中现有中国户籍制度下的特殊产物，而本文所研究的农转非社区重建主要是针对这些由于城市迅速扩张大面征用土地后，由政府统一安排将原本建立在城郊土地资源及生产资源之上的不同地域失地农民集中安置的新建小区。这类完全不同于传统空间结构的社区空间就面临着社区重建的问题。文中主要从社区发展体系的四个方面展开研究[2]：①社区物质空间环境建设与改善——社区居住环境改善、公共资源配置等硬件条件；②社区成员的发展——主要是社区成员社会发展的相应发展策略；③社区共同意识的培育——主要从社区归属感及文化建设凝聚性两方面展开；④社区组织管理机制的完善——维系社区内各类组织与成员关系的权利结构和管理机制。

2 城镇化进程中农转非社区建设中存在的问题

2.1 社区物质空间环境建设与改善情况分析

（1）居住空间规划的不合理

我们对安置区居住空间的调研主要从农转非过程中居住面积、居住模式、居住环境等方面切入调查，了解农民的居住状况前后的变化（表1），调查表明这些安置小区的居住空间规划存在较大的不合理性。

表1 农转非住房面积变化

①住房面积变化。分析数据得，78%的居民反映住房面积基本没变化，22%的居民反映住房面积变小。但调查表明，“被上楼”后居住开始从原来的分散向集中开始转换。这些农民在“被上楼”之前传统农村生活往往是以血亲、宗亲为邻，居住方式较为分散，但这些安置小区都是高密度高开发强度的楼房，居住空间被压缩无法满足农民传统生活方式的需要。

②居住模式变化。调查表明伴随着居民“被上楼”后居住空间的分散，很多家庭的居住模式发生变化，多由三代居转为两代居、单代居（表2）。而对于这些习惯了独门独院，南北通透的平房居民，尤其是老人家来说，这些没有安装电梯的多层建筑给他们的日常出行带来诸多的不便。

表2 家庭居住模式汇总

③居住环境。在走访的三个住区中，据调查44%的居民对居住环境满意，56%的居民对居住环境不满意，主要存在的问题有：住房质量，公共活动场所，治安和卫生问题。

a 住房质量问题：部分居民反映住房质量存在问题，下雨天楼板漏水，多次反映无果。b 治安问题：走访岐安村时，居民反映小区内偷盗现象严重，经常有住户的电动车和非机动车发生丢失。经调查，主要原因在于设施维护与管理缺失引起的，因为安置区社区成员结构混杂再加上监控、防御与管理的三重缺失，安全隐患就较为突出。c 卫生问题：大多数的住区都存在卫生条件差的问题，垃圾随处堆放，公共空间凌乱无序。这些现象的原因除了管理缺失外，主要还是在于社区空间规划的不合理，这些“被上楼”的失地农民许多还保留原有的生活习惯：例如在公共空间养鸡种地；因为缺乏一些特殊用途的环境空间，在小区里随意晾晒粮食、衣物等种种现象，严重破坏小区整体环境的整洁有序。

（2）公共生活空间的缺失

经调研发现，安置后村民依然保持着原本喜欢聚会的生活习惯，较喜欢功能多样积聚人气的活动空间，但在我们所调查的几个安置住区内都存在公共服务设施、公共集会场所缺乏，公共场所设施简陋的问题，居民更是缺乏多样化、多层次的交往空间。

2.2 社区成员发展：安置区失地农民家庭经济结构分析

（1）“失地”农民的职业构成

在有关失地农民就业问题的相关研究中，较为一致的认识是，该劳动力人群综合就业竞争力普遍较低，无论是教育水平、技术技能、薪酬要求等方面均不具备相当的竞争力，正规就业渠道无法消化的劳动力转而开始向非正规就业市场转移。在我们的调查数据中也反映这一现象，从整理的调研数据（表3～4）可知，在被上楼之前，当地居民87.8%是以务农为主。但被上楼之后，居民中拆迁安置户大多因为失去了原有土地，不得不放弃原本的农业生产，因此仍然从事农业活动的居民基本没有了。大部分原住民只能进行非正规就业，商人、工人等各种比例相应上升。同时，待业的比例也上升了19.9%，其中女性所占的比例较为突出，上升了16.6%。

表3 农转非就业状况

表4 就业状况汇总

（2）“失地”农民收入来源的变化

“失地”农民从“农民”变为“工人”的过程中，劳动方式的改变使得其收入结构也发生了很大的变化。尤其是收入来源方面，呈现多元化，根据调查数据（表5）可知，被上楼的农民的收入来源发生很大变化，从之前的务农收入向各个领域转变。村民收入来源不单单局限于务农为主，有了其他的收入来源，收入多元化。因此农转非居民家庭在城市化的过程中，家庭收入的结构发生了很大的变化，这些变化对于农转非居民的生活稳定性产生了很大的影响。

表5 农转非收入来源汇总

（3）“失地”农民支出情况分析

从具体数据来看，农转非居民各项支出都超过原水平（表6），且对于在消费中占最大比重的是食品消费和衣着，远远大于原水平，食品支出较原来增加了1.3倍，衣着的支出更是比原来增加了4.4倍。同时，原本不需要的开支也成为他们支出的一部分（表7），这些必需品消费成本的增加是导致农转非居民生活成本大幅上升的主要原因。

表6 农转非家庭支出汇总（单位：元）

表7 农转非家庭新增消费项目汇总

总之，农转非居民在城市化的过程中，承担了更多的生活成本，使得支出产生了大幅的增加。

（4）村民收入的满意度

农转非家庭进入城市后，收入确实有了明显增加，但城市和农村的生活成本有很大的不同，生活成本的大幅增加，使农转非居民的生活并未得到改善。从调研数据（图1）可以了解到，目前村民对自己收入的满意度是比较低的，只有 20%的人觉得收入满意，57%的人认为目前收入不满意。说明当地村民的收入并不理想，或者说收入偏低。

图1 收入满意状况图

2.3 社区共同意识的培养情况分析

（1）社区归属感

关于被上楼后的归属感，从具体调查结果来说（表8），农转非居民的身份认同度比较低，完全认同和比较认同自己已经是一个城市人的居民仅占18.3%，同时还发现认同自己还是一个农村人的比例也仅仅为54.3%，这说明还有很大一部分人无法找到自己的身份归属。从与农转非居民的访谈中了解到，很多人对于自己的身份定位很模糊，自己既没有作为农村人应该得到的土地，也没有作为城市人应该得到的待遇。调查还发现有91.2%的农转非居民认为城市原住居民比自己得到更多的权利。

表8 农转非后归属感调查汇总

而“被上楼”之后，农村社区村民们的交往更多是在血缘、地缘等传统情感规范影响下的“非正式性”交往，但随着原本居住结构的打散重构（大多安置采用就近原则），原本同质性的人口逐渐变得复杂，社会互动趋向于理性，社区归属感也相应削弱。

（2）社区文化建设

通过调查对比发现这些“失地”农民被上楼后在社区文化上呈现消退的现状，在被上楼前传统的社区活动例如：祭祀、庆典等，这些传统民俗活动使居民产生很强的社区认同感与归属感。居民这期间的交流很多，文化的传承没有出现断层。

根据调查发现，被上楼后的社区生活则显得单一，居民多是随遇而安地参与社区活动或者没有活动，因为空间少了，他们多是在门前的市井唠唠家常（表9）。

表9 农转非社区活动项目汇总

被上楼前，老年人可以在自家门前摆上座椅坐下来闲聊，气氛十分和谐，满足感强。被上楼后，也许可以延续邻里之间的交谈，但是很多情况下，社区的环境限制了人们的出行与停留感。更多的是出于某种目的而逗留，比如打麻将而不是心与心之间的谈话，而且环境破乱不堪。

2.4 社区管理组织情况分析

关于“失地”农民集中居住地社区管理体制做问卷进行调研，其整体概况几乎没有管理体制，多为沿用之前的村委会。相关管理体制问题突兀，显然管理体制是一个空壳政策。

关于被上楼前后居委会职能变化调研，我们发现被上楼后职能几乎没有变化，只是职能实施性变弱，重视度降低。功能分工更细化，缺乏统一调配（图2），主要存在的问题如下：

图2 “被上楼”前后村委会职能变化

（1）新型社区管理失序化

前文提及的环境问题、安全隐患问题及归属感弱等归根结底就是管理缺位、管理错位和管理失序引起的。例如，很多社区都遇到的一些红白喜事如何办，在何处办的问题，这些社区农民在被上楼后还保留着一些传统习俗，例如一些红白喜事习俗，但因为缺乏特殊用途的空间，就存在占用道路、公共空间等问题。而管理上的缺失，也导致这些行为缺乏合理的引导和管理。

（2）“被上楼”后相关管理部门满意度较低

关于管理体制的变化满意度的调研，由调研问卷得知，67%被调研者认为还好，但仍有11%认为变差，更有22%认为很差，从上述分析以及调研走访，这也是一个很突兀的问题。

而关于“被上楼”后相关管理部门满意度调查：根据调查数据显示（表10）：失地农民被上楼后公共活动组织力度欠缺严重，关于社区问题解决也没有做到实处；然而关于收费还算合理，我们走访得知，他们有村委会全权代缴相关其他费用以及垃圾、公共绿化的服务，但是满意度不是很高；很多居民抱怨公共绿地一年才整修一次，卫生只有位于主要道路旁部分才清理，这是我们发现的严重的社区问题。

表10 管理部门各项指标汇总

3 问题的症结

因为大学城征地动迁，导致失地的农民在“被上楼”后的集中居住地目前反映出来的上述现象及存在的问题，应该说在当前福州城郊的城市化过程中还是有一定的代表性的。正确认识这些存在的问题及其给当地社会管理、社区发展带来的阻碍和挑战是刻不容缓的。

综合考量上述现象，笔者认为造成上述问题的主要原因有以下几点。

（1）保障体系的单一化

虽然我国规定的失地农民保障方式多种多样，但根据实际调查，目前国内在进行失地农民的城市化保障安置时，实际用到的安置方式还是以采用一次性货币补偿的方式对失地农民进行补偿安置，保障体系比较单一，缺乏多元化的保障体系。应该说对于失地农民来说，合理的拆迁补偿与优良的住区内部环境可以保障其基本的生活，但如果从长远发展来看，仅仅只有物质空间层面上的推进是不能够的。在我们所调查的三个安置区里， 因没有较强较具有针对性的养老保障和就业上的支撑政策，失地农民在生活失去保障后较容易因产生被动城市化后的负面情绪。这种被动城市化的负面情绪是来自于他们对城市生活的矛盾态度——虽然在物质空间方面失地农民实现了城乡之间的刚性转移，但受限于文化素质平均水平较低和惯性思维，以及在居住空间重置过程中就业支撑不足、拆迁补偿不当、住区建设不佳等因素让他们疲于在城市与乡村间夹缝求生。

（2）公共生活空间的缺失

农村公共生活是指在乡村场域中所形成的超出家庭范围的人与人之间的一种社会公共交往形态，既包括面对面交流与沟通的日常生活交往，也包括关乎农村公共利益的公共事务的参与和基于某种社会关联自主生成的集体行为和交往[3]。新建的集中安置居住地，兵营式的布局只是为了满足经济指标，对维系传统农村社会结构的纽带——公共活动空间的营造比较缺失。在我们所调查的三个安置区均存在相应的问题，因为在前期的规划设计中一味地强调经济指标，缺乏对人文环境、人际关系环境营造及社区服务配套设施建设的营造。例如原来村庄里的晒场、卫生所、商店、茶馆、棋牌室等场公共空间都是原来村民自发性交往活动的发生地，而在安置区的规划设计中因为缺乏对这些公共活动场所的营造，导致以往的公共活动中心逐渐转向“内向”的家庭生活，人与人之间的社会交往频度下降，人际关系也日益生疏。

（3）地域特色的缺失

在快速城镇化的进程中，为了快速安置居民而建设的安置区在空间形态的塑造上往往只从经济角度出发考虑，缺乏对当地居民居住习惯以及居住文化传统形态方面的研究和延续，缺乏具有地域特色的传统民居精华。在我们所调查的三个集中安置区，其建筑的排列无一例外的都是简单整合、整齐划一的兵营式规划布局，建筑形象也是单一呆板，缺乏地域性特色，户型设计上也是照搬图例，未考虑村民真正需要的居住空间形态。有两个集中安置区有高达58%的居民认为现有居住环境比迁居前差，对小区内部环境脏乱和户型设计的不合理抱怨很大。只有其中一个安置区中超过一半的居民则认为在居住环境上和设施便利上比迁居前好，但少数不满意者则主要出于对原有独立的居住方式以及日常邻里交流空间的怀念。可见小区的户型设计以及内部空间规划很大程度上影响着居民对迁居后住宅和住区环境的适应，特别是交往空间场所的营造。

4 社区重建的路径思考

（1）社区的空间重建——“村落型社区”的社区形态营造

失地农民的集中居住地规划建设应避免简单整合、整齐划一的兵营式规划布局模式。首先，在空间组织处理、院落组合特点应充分体现传统民居的形态特征和空间特色，要注意对当地村民传统生活方式的尊重和维护。其次，在平面布局方式上应维持原有村庄开放型的公共社区形态，注意公共交往空间的营造，以满足农村居民的社会交往需求。最后，安置区应注重社区人文环境、人际关系环境营造及社区服务配套设施建设的重视，以满足失地农民过渡期的生活需要。

（2）社区成员发展——建立多元的社会保障体系

根据国外较成功的经验，为了解决我国失地农民的城市化保障问题，需要建立多元化的保障机制。根据有关研究，可以将安置补偿金分类使用、分期支付的方式建立一套创新的集经济补偿、社会保障、就业服务三位一体的保失地农民城市化保障机制，来缓解失地农民的生存压力。即将征地补偿金划分为完善社会保障体系、完善就业培训机制、支付农民征地补偿金三个方面来分别进行使用[4]。通过一套多元化的就业安置机制来解决失地农民的就业安置问题。

（3）社区共同意识的培养——重视“上下结合”的规划组织

安置区的规划设计应适应失地农民城市生活过渡适应期的实际需求，这种需求需建立在多方组织单元的有效沟通基础之上。在我们的调查中发现村民并不缺乏关注公共事务，维护公共利益的意识和热情，但是缺乏沟通渠道和组织。而作为社会结构稳定、社区联系紧密的传统农村社区通过增强居民参与社区事务的意识和能力，可形成对自身文化价值认同的社区意识，产生社区凝聚力和集体行动能力。因此在规划组织方式上，可以以“全方位”村民参与为突破，探索从参与对象、参与流程、参与内容和参与表达等方面对传统村民参与进行改进和完善，通过农民多层次和多途径参与规划编制的各个环节，确保农民在规划过程中的利益主体地位，只有这样才能从真正意义上提高人们的社区归属感。

（4）社区组织重建——加强新型农村社区的建设

农村新型社区建设是以根本改变农民生产生活条件为目的，以提高农村公共服务能力为着力点，逐步实现城乡发展规划、基础设施、公共服务、社保就业、社会管理一体化，实现城乡公共服务均等化，加速城乡一体化融合发展的重要举措[5]。通过完善农转非社区的管理体系、社会化服务体系，来加强新型农村社区的建设，培育社区的内生承载力和凝聚力，通过活动载体鼓励社区居民广泛参与，以此增强社区的凝聚力，为失地农民快速适应新的生活方式并融入新型社区奠定厚实的基础。

（注 论文本部分所有数据均来自笔者带领的调查小组于2013年4月—7月进行的“‘被上楼’城郊居民生存状况调研社会调查报告”，调查组其他成员为张晓阳、张志雄、林宝梁 、司秋月。）

资料来源：

文中图表均为作者自绘。