A开发区财政收支的预算精细管理研究

■杜永杰

作为政府活动计划的反映，财政预算体现了政府及其财政活动的范围、政府在特定时期所要实现的政策目标和手段，是对未来一定期间内收入、支出安排的预测和计划。近年来，中共中央、国务院院及财政部等先后发布《关于建立开放型经济新体制的若干意见》等文件以进一步提升各地财政资金的使用效率和安全性，加强地方预算执行和财政资金安全管理，对开发区的财政预算管理也有更细致的要求。鉴于此，如何计划开发区的财政收支，如何精细管理预算才能更好实施国家政策和顺应时代潮流成为研究的核心问题。本文系统概括和归纳了财政预算管理理论基础，以某开发区为例，剖析现阶段存在的问题，提出预算管理研究的意见和建议。

一、财政预算的理论基础

财政预算又称为公共财政预算，是按照一定的事权将财政收入和财政支出根据相关规定和标准列入年度计划，以客观、真实反映政府的各项事务的运行。

财政预算由财政预算收入（简称预算收入）和财政预算支出（简称预算支出）组成，预算收入包括一般公共、政府性基金、国有资本经营、社保基金收入；预算支出是包括一般公共、政府性基金、国有资本经营、社保基金支出。

财政预算级次划分、收支内容、管理职权划分等，都是通过《预算法》的形式规定；预算的编制、执行和决算的过程也是在《预算法》的规范下进行。财政预算编制草案要经同级人民代表大会审查批准后方能批复、公布及组织实施；预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权擅自改变预算规定的各项支出指标。

党的十八大会议就深化财税体制改革提出了三项内容：一是改进预算管理制度。预算管理制度是现代国家治理的基本制度与法治国家的基本要求。“一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力”。目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡，税收收入不再是各级政府预算确定的任务，这有利于税务机关按照《税收征管法》征税，避免为完成任务多收或少收的体制弊端；这一原则打破了各级财政固有的“重收入、轻支出”的常态，有助于推动各级财政支出结构进一步优化。二是完善税收制度。税收是政府收入的基本形式，是实施宏观调控、收入再分配的基本调节工具。三是建立事权和支出责任相适应的财政制度，事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提。

其中“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”是关键，为实现改革目标，经全国人大常委会2014年、2018年两次修订，《预算法》日臻完善，对政府收支管理事务提出了更高要求。

二、案例描述

A开发区是以招商引资为主的发展新兴产业专业园区。作为政府派出机构，该区通过“小政府、大企业”运行方式优化政商环境，以提升服务效能。不同于县区，A开发区拥有独立的财政事权，预算批复及调整等重大事项由党工委决策。

基于招商引资的核心要素，A开发区在土地征拆、基础设施配套建设、企业扶持及化解风险等支出的占比高，资金大。本文主要针对A开发区这一特定案例财政预算管理的现状和问题进行分析，希望可以通过本次研究为开发区财政预算管理领域提供理论基础与科学有效的实践参考。

三、案例分析

（一）预算编制原则

一是落实《预算法》和中央、省、市财政经济工作的相关要求，以“保基本、调结构、保重点”为目标，强化依法理财，防范化解系统性风险，努力构建全面规范、公开透明的预算管理体制。

二是保基本人员支出、保运转，兜牢基本民生保障底线。

三是优化支出结构，突出重点，集中财力办大事，加大财政资金统筹力度，重点保障党工委、管委会中心工作和重点项目。

四是坚持依法理财，强化部门（园区）主体责任和预算约束力。

五是坚持厉行节约，反对浪费，严控一般性支出。

六是全面实施预算绩效管理，努力提高财政资金绩效。

（二）年度预算分析

（1）可用财力主要有一般公共预算收入、政府性基金收入、国有资本经营收益和地方债券及省市专项支持等。

从图1中可知，目前A开发区收入比例不太合理，收入结构较为单一，仅有一般公共预算收入和政府性基金收入，土地出让金在基金收入中占比过大。

图1 收入结构组成

（2）受宏观环境和国家财政体制和税收改革影响，中央在开发区税收分成中占比较大，其次为区级，省级和市级占比较少，如表1所示：

表1 A开发区税费分成比例

（3）尽管有中央减税降费和增值税“留抵退税”的因素影响，A开发区税费收入依然平稳增长，在一般公共预算收入中占比始终90%以上；非税收入因营造“六最”环境和落实国家费改税因素，占比日益缩小，占比不足5%。

（4）从政府性基金收入来看，土地出让金占基金收入很大比重，详见表2：

表2 2018-2019年基金收入完成表 单位：亿元

（5）支出安排主要有人员工资、行政运行、普惠培育类政策兑现等九类。区别于县区的刚性预算，作为建设财政，开发区人员工资、行政运转等一般性支出占总财政支出在10%以内；牢固树立中央“过紧日子”规定，除人员经费据实测算外，基本建设根据住建部门投资计划安排合理预算；土地征拆和储备，围绕保障社会安定和落实脱贫攻坚战，根据开发区发展规划和招商项目需求安排土地储备和资金计划；项目（产业）扶持，按照既定政策和协议安排扶持预算资金；化解风险，围绕防范金融及财政风险以确保政府债务控制在合理范围。预备费，根据一般公共预算支出的一定比例计提。

（6）A开发区在财政资金支出方面切实保障民生支出需求，凸显“项目财政”和“民生财政”，其支出结构分析如图2所示。

图2 A开发区区支出结构分析

（三）预算管理

目前开发区的预算编制方法主要为增量预算和零基预算。

（1）预算批复

经党工委会议审议通过的部门年度预算，财政部门向市级财政报备后（会同市级收支情况报市人大报批），对各预算部门（园区）批复，并由各部门依照《预算法》规定在进行公开。

（2）预算执行

各部门（园区）作为预算管理责任主体，除人员经费外，根据工作进展、项目进度有序执行；全面推进国库集中支付和各园区、派驻机构的授权支付相结合，针对50万元以上的项目，对照预算安排的年初绩效目标，开展中期评价，作为年中预算调整的必要依据。

（3）预算调整

未列入年初预算的业务在开展前，根据事项性质和金额大小不同分别报开发区领导审批，财政部门先行追加，根据财政收入并结合中期财政资金绩效评价结果，财政部门提出年中预算调整（草案），报党工委会议审议，专题会议纪要作为预算调整依据。

四、A开发区财政预算管理存在的主要问题

一是年度预算收入测算不够精确。基于基建、企业扶持等资金需求较大，开发区预算安排仍然延续以支定收的做法，任务制定不能科学、严谨，导致政府性基金收入的预（决）算差别太大。

二是年度预算调整频繁，根据现有预算调整管理办法，预算调整业务金额占到年初预算安排的10%以上。

三是预算支出安排严谨性较差，各部门（园区）仍以增量预算编制方法为主，年度计划逐年增加，园区维护、办公场所物业费、食堂运行等定额标准未制定。

四是绩效管理未能对预算编制和约束提供有效帮助，年初绩效目标制定严谨性有待加强。

五是企业扶持政策的事前评估、扶持专项资金拨付后续绩效评价和再监管不严。

六是园区规划超前性、基本建设工程统筹和协调性不够。

五、优化管理的几点建议

（一）强化发展定位

面对国内外市场唱衰、招商引资竞争的白热化，各开发区营商环境几乎无差别，企业扶持政策和税收奖补也逐步趋同。通过对上海张江、武汉东湖及成都高新等成功开发区的分析，实行产业集群定位，实现差异化发展就显得至关重要。A开发区应认真分析国情、省情和自身优劣势、可利用资源、高层次人才获取等实际情况，充分利用北京经济中心输出及开发区所在城市的地理区位等契机和优势，结合国家十四五发展规划和中央经济工作会议要求确定开发区发展规划，制定中长期计划，分年实施，适当微调。

（二）加强财政收入组织的预测

遵循开发区中长期计划，科学预测一般公共预算收入尤其是税收的稳定增长，参照天津东江、武汉东湖、上海张江等开发区的做法，一要获取省政府支持，将增值税、所得税等税收地方分成部分全部留在开发区，以支持其建设。二要提炼内功，财税部门一方面要严格落实减税降费政策，应免尽免，确保符合条件的纳税人对减税红包应享尽享；二要利用金税三期大数据优势，充分与发改建设和国土、市场管理等部门协作，形成信息共享，分析税收增减曲线，适时开展增值税、所得税、财产税及行为税等税费的专项检查，确保应收尽收。三要以统筹规划选址、项目推进等手段，引导入区项目优先使用已征土地，有序消化土地存量，以提高资金效益，提升示范区土地集约利用。四要着力推进区属国有企业改革，变财政输血为造血，创新现有建设模式，由区属国有企业承担园区基础设施建设任务，财政分年度回购形成稳定现金流，区属国有企业将基础设施项目和产生收益的项目通过整体打包融资，解决开发区建设资金紧缺的问题；同时编制国有资本经营预算，加强区属企业责任意识。

（三）协同建设预算管理机制

获取省政府部门支持，财政体制执行“省直管县”模式，以提升可用财力规模，增加开发区政府债务指标和发行额度。财政部门牵头，会同发改、建设和各园区中心，加强项目筹划的前瞻性审批，组合申请地方专项债务资金，扩大建设资金来源。供电、污水处理及天然气等基本建设工程积极采用PPP等市场化运作方式，以增大财政资金杠杆效应。利用国家提倡“新基建”的契机，加快园区规划布局。

（四）加强定额标准在预算编制中的应用

充分应用预算评审专家成果，在办公场所清洁及安保和维修等行政运行、市容市政及绿化等园区维护加快和完善定额标准制定和执行。

（五）全面统筹预算及中长期规划

预算编制逐步由“以支定收”向“以事定支”，充分科学预测财政收入；有效利用绩效评价结果审慎安排支出计划。在编好年度预算的基础上，统筹好当年预算和中长期规划。进一步提高对预算收支预测的准确性和财政政策的前瞻性，合理编制中长期滚动预算，逐步健全与经济周期和结构调整相适应，与政府规划相衔接的中长期预算框架。鼓励各部门（园区）采用零基预算、滚动预算等方式测算年度计划。

（六）加强财政预算管理，预算约束机制

各部门在预算编制方面要加强基础数据的编报，保证基础数据的准确，项目经费的预算要进一步细化；加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提高支出标准，严格按照预算规定的支出用途使用资金，提高财政资金的使用效益。参照开发区近年来年预算执行实际，加大部门预算主体权责，项目支出严格分类管理，依需调剂。

（七）依法加强预算资金审批，严控追加审批

按照《预算法》规定，在开发区既有预算调整暂行办法的基础上，加强财政部门对追加预算审批的建议权，除突发事件、上级安排专项工作等必须发生的无预算支出，由预备费安排外，原则上不做预算追加；年中根据年初收入任务完成情况，年中编制预算调整草案，经党工委会议审定后，向各预算单位批复调整文件，并依程序公开。

（八）落实全面财政资金绩效评价

发挥预算评审和专家平台的作用，对项目立项、计划金额及已兑现政策资金的后续监管和审计。就新增企业扶持普惠类、“一企一策”等事项，除落实中央、省、市要求外，对扶持项目预计效益、需要资金、周期、留区贡献等进行事前翔实论证，以提高该类项目的前瞻性和严谨性。借助供应链（区块链）技术延长企业扶持资金使用的下游企业监管和绩效评价，同时增加扶持项目的征信额度，以增大财政资金杠杆效应。

本研究以通过对A开发区的收入结构、税费成分比例、税费留区金额、基金收入完成情况、部门预算、支出结构等方面做了分析，研究表明：第一，开发区预算管理是一项需要多部门配合的系统性工程，应得到党工委坚强支持；第二，在基本建设和土地征拆项目立项、“一企一策”入区协议签订、普惠和培育类政策出台等重大事项前期论证和研判中应具备前瞻性和科学性；第三，各预算单位应结合自身职能合理计划，切实履行好预算编制、执行等责任主体；第四，财政部门应加强预算业务知识学习，统筹全区事务，强化协作和能动性；第五，依托财政核心业务一体化平台，通过对标对表，探索适合自身的预算管理模式和方法。