政府采购代理机构专业化服务浅析

■赵瑞中 郑冠春 韩晓燕 赵 恺

政府采购代理机构是除集中采购机构以外专门从事采购代理业务的社会中介机构，代理机构受采购人委托，承接政府采购项目。2014年8月，《政府采购法》修订后，政府采购代理机构资格认定的行政许可事项被取消，财政部门对代理机构实行“自愿、免费、一地登记、全国通用”的办法，开展网上登记管理。从事政府采购代理的门槛被打破，从业机构数量激增，增加了市场活力，但是政府采购代理机构执业能力良莠不齐，市场出现恶性竞争的苗头，影响政府采购的质量和效益。

一、目前政府采购代理机构服务能力存在的主要问题

政府采购代理机构整体执业能力不高，为了规范政府采购代理机构执业行为，强化政府采购监督管理，建立常态化监督检查工作机制，财政部从2015年开始连续实施检查一年一度的政府采购代理机构监督检查。

晋中市的政府采购代理业务起步于2014年后半年，随着政府采购目录和限额标准的不断调整，代理机构数量和代理业务量逐年上升，从最初3家代理机构在市本级开展业务，发展至今约90余家代理机构在晋中市县两级开展业务。晋中市在积极组织实施检查工作中，形成了政府采购监督检查综合信息，较全面的掌握了全市代理机构执业情况，实现了推动落实政府采购法律法规及相关政策规定，规范代理机构的执业行为，推进代理机构向专业化方向发展的检查既定目标。同时，发现政府采购法规制度执行操作实施等方面存在的问题和不足，为下一步深化和完善政府采购管理改革提供了参考依据。

（一）政府采购代理机构及其工作人员素质不高

政府采购代理机构资格认定行政许可取消后，从业人员将不再需要资格证书，代理机构虽然注册登记成功，一些没有执业能力和条件的代理机构进入政府采购市场，但缺乏政府采购政策法规的学习，其工作人员执业水平较差，对政府采购制度和程序知之甚少，编写招标文件照搬照抄，低级错误频出，采购质量和采购效率双低。以2018年晋中市政府采购代理机构检查为例，市县两级财政部门共检查代理机构60家，抽查项目385个，机构数量检查率达100%，项目抽查率达20%，其中：市级代理机构21家，抽查项目90个，抽查项目涵盖了货物、服务、工程三大类别。检查共发现问题728个，共涉及采购金额39795.96万元，主要体现在采购文件编制、信息公告、方式变更、评审过程、合同管理、保证金收取及退还等环节。

（二）政府采购代理机构对提升服务能力的重要性认识不到位

政府采购代理机构资格条件放开之后，政府采购代理市场僧多粥少的局面更加明显，各代理机构之间的竞争更加激烈，代理机构把主要精力放在了承揽业务上，对提升服务能力认识不够。采购代理机构对其专职从业人员缺乏系统的培训，对新知识、新政策研究不够，难以适应不断变化的采购形势；对标书制作上满足于一般性的模仿，缺乏对用户需求深入调查，特别是在采购特殊商品的技术参数设置和商务条款的设置方面，难以做到“物有所值”为导向制定个性化评分指标；在市场竞争时，满足于低价竞争，忽视服务质量的不断提升；遇到质疑时，习惯性把包袱甩给采购人或者监管机构，很少从专业角度，履行相关职责，提出合理化解释，甚至将质疑上升到投诉程序。

（三）政府采购代理机构分支机构业务能力较差

按照目前的管理制度，政府采购代理机构设立分支机构无需另外政府采购网上登记，即可开展代理业务。在实际工作中，一些政府采购代理机构母公司业务能力强代理业务量大，但其分支机构从业人员流动性大，执业水平低下，所代理的项目问题不断，采购质量和采购效率无法保障。这一问题多出现在省级或省外代理机构中，分公司的组成人员业务能力差，且公司所在场地多隐蔽于住宅小区内，业务量小，采购质量差，效率低，违法违规情况频出，对其母公司的社会声誉造成了众多不良影响，无法满足采购单位的采购需要。

（四）政府采购相关文本缺乏标准

除财政部已规范的文本外，其它相关采购文件范本未加以规范，开评标、评审过程中形成的纸质档案样式各异，各代理机构各自为阵，自由发挥，应当留存的资料未留存，造成评审过程组织不力、档案资料缺失的违规行为。既增加了监管难度，又不符合科学化、规范化、精细化的财政管理要求。

代理机构存在问题情况明细表

二、提升政府采购代理机构能力的必要性

（一）适应政府采购改革的需要

深化政府采购制度改革是推动管理从程序导向型向结果导向型的重大变革，其重点必然要围绕实现“四个转变”展开，即在制度目标上，从注重节支防腐向实现“物有所值”转变；在市场规范上，从注重公平竞争向完善市场规则转变；在操作执行上，从注重程序合规向专业化采购转变；在监管方式上，从注重过程控制向结果评价转变。而实现这四个转变，仅仅依靠财政部门的努力是远远不够的，普遍提高众多政府采购代理机构履行职责的能力，调动所有政府采购市场的当事人的积极性，才能顺利实现政府采购改革的目标。

（二）政府采购代理机构自身发展的需要

随着政府采购发展，采购人对采购的需求也随之发生很大变化。采购过程公开力度加大，采购结果绩效导向成为趋势，公众对政府采购的关注度越来越高，这些因素都对采购代理机构的服务能力提出更高要求。政府采购代理机构作为政府采购市场主体之一，代理专业化是大势所趋，只有服务能力强、服务水平高的代理机构才能在竞争中脱颖而出，而忽视业务水平和服务质量提升的机构，靠走关系获得采购项目的代理机构，虽然可能取得一时的收益，但终究难以获得长远发展。

（三）政府监管和服务采购代理市场的需要

政府采购是加强财政支出管理、提高资金使用效益的一种方式，政府采购代理机构作为重要的采购当事人，其能力水平直接关系到采购目标的实现。政府采购代理资格行政许可被取消后，市场垄断状况随之打破，充分竞争的状态客观上有利于促进市场发育，但是市场不会自动达到良性循环的状态，当前采购代理市场存在过度竞争的不良倾向，不利于采购代理市场健康发展。要通过制度建设和行政监管，以提升政府采购代理机构能力为抓手，加强服务，维护公平、公正、公开的市场环境，不断规范市场运行。

三、开展采购代理机构监管的思考及建议

结合近年政府采购代理机构检查结果看，采购代理机构较集中采购机构相比，具有服务采购单位积极主动性强的优势，大部分代理机构内控制度基本完善，采购活动组织实施程序较为规范，执业情况良好，能够按照政府采购法律法规及相关政策规定开展采购代理业务。但仍有个别代理机构业务生疏，内部管理和制度建设松散，对政府采购法规制度贯彻执行不力，执业水平较差。采购代理机构执业水平参差不齐，差距较大，针对这一现状，采购代理机构、采购单位、财政监督部门应强化各自主体职责，共同推进代理机构执业规范化、专业化建设。

（一）完善制度建设，出台政府采购代理机构管理办法实施细则

政府采购代理机构资格认定行政许可取消后，代理政府采购业务执行登记备案制，准入门槛较低。以晋中市为类，开展政府采购代理业务的代理机构分为两大类，一类是成立多年的工程招标代理公司，扩大经营范围代理政府采购业务；一类是新注册单一从事政府采购的招标代理公司。两者普遍存在政府采购业务不熟悉，政府采购内控制度建设不建全，政府采购政策掌握不到位，政府采购程序执行不严格，执业人员的业务水平和专业素质不高，工作不够严谨的现象。建议省财政厅尽快出台《政府采购代理机构管理办法》实施细则，细化制定政府采购职业道德准则和职业标准规范，强化代理机构内控建设，强化流程控制，具体从委托代理、编制采购文件、拟订合同文本规定政府采购合同必备条款、执行采购程序等重点环节和内容上形成制度约束。用代理机构绩效评价体系引导形成自律诚信的行业信誉，推动采购代理市场健康发展。

（二）加快标准化建设，整体规范和提升代理政府采购执业水平

建议省财政厅制定出台代理机构内部业务操作规程。对标书制作、开评标现场的程序、步骤等具体执行环节进行统一规范，实现采购标准化。公布规范文本，对招标和非招标采购文件、采购活动记录、单一来源协商记录、采购公告、开评标记录、评审报告、中标成交公告、中标成交通知书等一系列文本格式统一规范，整体提升代理机构执业水平和工作效率。充分利用“互联网+”建设的集约和标准优势，比照信息发布、专家抽取等形式，开发统一的开评标、评审流程模块，以信息化助力政府采购标准化建设，在省市县三级财政部门中实施“统一”监管，消除多重管理带来的多重标准，降低财政监管成本，减轻代理机构运行内耗，提高采购效率，促进代理机构集中精力发展专业化趋势。

（三）加强行业自律，探索组建政府采购协会

探索组建省、市、县三级政府采购协会，充分发挥行业自律作用，强化市场主体的社会公德意识，弘扬积极向上的采购文化，大力加强政府采购领域的道德建设，通过建立和完善政府采购行业自律机制来进一步规范政府采购行为，促进政府采购事业健康发展。

（四）加大培训力度，提高采购代理机构工作人员职业素质

政府采购工作政策规范性强和执行程序性高，从业人员的职业素质和专业能力，决定了《政府采购法》的贯彻效果和市场秩序的规范程度。因此，全面提高职业素质，成为了改变代理机构从业人员素质结构参差不齐现状的重要手段。财政部门应定期组织开展政府采购业务培训和各种形式的研讨活动，加强行业内部交流，提供专业咨询服务，从流程规范和人员素质两方面提升代理机构执业水平，进而增强政府采购公开力度，便于社会力量的监督参与。

（五）创新工作方法，做好监督检查

往年的采购代理机构监督检查任务，都由各级财政政府采购管理科（股）具体承担，虽然工作人员业务精通，但因人员相对固定，廉政风险加大，开展工作存在思路单一、固步自封的弊端。2018年晋中市积极探索创新监管方式，委托第三方机构对政府采购代理机构实施监督检查，并且加大抽取比例，创新“三步走+不重复”的抽取方法，第一步将待抽查项目按采购方式分类，第二步按预算金额从高到低排序，第三步取每种采购方式排位中间的项目为基准进行上下选择确定，同时兼顾被检查项目采购人原则上不重复，上下排序相同时抽取预算金额低的项目。使所抽取项目的结构构成更加趋于科学合理，最大限度的涵盖了三大采购类型、六大采购方式。从检查结果来看，所抽查项目全面反映了晋中市政府采购工作开展的情况。

（六）加强日常监管，做好事中事后监督

财政部门除做好专项检查外，还应重视对政府采购活动的日常监督，重点体现在信息公告环节，对政府采购信息公告内容、采购文件和评审报告进行检查，发现问题及时向采购人或者采购代理机构反馈，并要求其改正。通过日常监督抽查，以点及面掌握代理机构在法规制度的贯彻执行、采购活动的组织实施等方面存在的共性问题和不足之处，从而进行有序地引导和规范。财政监督是检查的同时也是服务，前期及时发现问题进行纠正，能够最大程度地避免后期质疑投诉的形成和发生，对规范政府采购行为，进一步提高采购效率能起到良好的促进效果。

（七）持续落实“放管服”，压实采购单位的主体责任

落实采购主体责任，是实现政府采购“物有所值”的关键。是政府采购管理从程序导向型向结果导向型转变思路，简政放权、放管结合的重要体现，也是降低财政部门监管风险的有力手段。财政部门应当在“放权”强化采购当事人主体责任的同时，做好“服务”提供便利，督导采购单位切实履行编制采购预算、备案采购实施计划、采购需求论证、采购方式确定、履行采购合同、合同履约验收、落实政府采购政策等职责。同时指导采购单位加强内控制度建设，规范单位内部政府采购活动，防患于未然。

（八）加强内控管理，建立健全代理机构内部控制管理制度

政府采购代理机构要结合自身特点，对照政府采购法律、法规、规章及制度规范，全面推进完善内部控制管理，将内部控制管理贯穿于本单位执行政府采购活动的全流程、各环节，重点加强对关键环节、关键岗位和重大风险事项管理。全面建立健全内部机构之间，相关业务、环节和岗位之间相互监督制约机制，优化流程衔接，合理安排分工，提高采购绩效。

随着政府采购改革的不断深入，政府采购管理制度建设不断完善，新时代对政府采购工作提出了更新更高的要求。采购代理机构只有不断规范执业行为，防控政府采购活动风险，提升专业技能和服务水平，努力发现和形成自身的竞争优势，走专业化发展道路，促进政府采购事业的良性健康发展，才能经得起市场的洗礼，在竞争中生存和壮大。